INTRODUÇÃO
As transformações ocasionadas pela evolução tecnológica nas últimas décadas trazem reflexos a sociedade como um todo e sob a forma que o Estado desenvolve sua atuação. A nova conjuntura carrega consigo dimensões relevantes para o estudo da ciência jurídica e, especialmente, para o Direito Administrativo, tendo em vista, que as mudanças exigem que o Estado esteja em constante atualização acerca do seu modo de trabalho e sua relação com os cidadãos.
O processo de evolução do Estado em direção ao uso das tecnologias de informação e comunicação é uma tendência mundial. Percebe-se que de maneira célere ou lenta a desburocratização, desmaterialização de atos e documentos, a rapidez nos tramites da comunicação, administração eletrônica digital e a criação de cidades inteligentes como novas possibilidades para os grandes centros urbanos e a relativização da distância física refletem essas mudanças. Por outro lado, a proteção dos dados e das relações no ambiente virtual passaram a ser objeto de regulamentação e desta forma pode-se dizer que são elementos pertencentes a Administração Pública do século XXI.
1. EVOLUÇÃO TECNOLÓGICA E O DIREITO ADMINISTRATIVO
O processo de evolução tecnológica se dá em grandes períodos, conforme Alvin Tofler,1 nos anos 70, decorre surgimento de uma sociedade da informação e é a partir daí que se julga necessário abordar. A sociedade da informação seria controlada por dois relógios: um analógico e um digital. O relógio analógico é limitado pelo tempo físico, as vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. Já o relógio digital corre em tempo virtual, onde não há limites de horas e inúmeras tarefas devem ser realizadas simultaneamente. Deste modo, a sociedade da informação exige que, cada vez mais, os indivíduos executem mais tarefas, acessem mais informações, rompendo com os limites de distancias físicas e fusos horários, assim as ações são executadas num tempo paralelo, ou seja, no digital.2
A rapidez para tomada de decisão dentro de uma organização passou a ser um instrumento de sua própria sobrevivência. Atualmente, a agilidade exigida pelas empresas da economia digital requer respostas e caminhos jurídicos que sejam capazes de transpor os limites impostos nos órgãos públicos, órgãos de registro e Poder Judiciário, pois as consequências causadas por erros, ainda que possam ser corrigidos, o tempo que se gasta até sua adequação pode trazer circunstancias trágicas.
A sociedade encontra-se em constante mudança: mudamos da pedra talhada ao papel, da pena com tinta a caneta, da carta ao e-mail, do telegrama à videoconferência, do trabalho in loco ao home office e neste sentido deve ressaltar que é espantosa a velocidade com que os meios de circulação da informação evoluem.
De acordo com Tofler3, a evolução da humanidade poderia ser dividida em três ondas. A primeira delas teve início quando o ser humano deixou de ser nômade e passou a cultivar a terra. A chamada Era Agrícola que se baseava na propriedade da terra como instrumento de riqueza e poder. A Segunda Onda teve início com a Revolução Industrial, em que a riqueza passou a ser fruto da combinação de trabalho, propriedade e capital. O seu auge ocorreu com a Segunda Guerra Mundial, quando o modelo de produção em massa manifesta seus problemas, causando morte em grandes proporções e disputa pelo poderio industrial.
A sociedade da informação conforme Tofler, tem suas origens no crescimento dos meios de comunicação de massa surgidos na primeira metade do século XX. A Terceira Onda, chamada de Era da Informação, começou a dar seus primeiros sinais ainda no ápice da Segunda Onda, através da comunicação massificada por meio do telefone, cinema, rádio e a TV. Toda esse evolução dos meios de comunicação aconteceu num período de cinquenta anos entre o final do século XIX e início do século XX. Esses veículos, possibilitam a expansão de serviços, massificação, produção em grande escala, centralização de poder e estandardização ditado pela Era Industrial. O surgimento da tecnologia digital, resultado na criação da Internet, permite a consolidação da Terceira Onda, com a inclusão de dois novos elementos: a velocidade, cada vez maior na transmissão de informações, e a origem descentralizada destas.4
A partir da última década do século XX, intensificou-se na maioria dos países desenvolvidos as peculiaridades de uma nova realidade social, que têm sido definida de três formas pelas ciências sociais como uma “Sociedade de informação e de comunicação”, baseada na universalidade e imediatismo inseridos através das telecomunicações e internet. Uma “Sociedade do conhecimento”, fundamentada no processo célere de desenvolvimento tecnológico e científico (física quântica, nanotecnologia, biotecnologia), e por fim uma “Sociedade de risco”, tendo em vista as incertezas criadas pelas próprias mudanças.
As relações sociais, econômicas e políticas são ampliadas à escala global no mundo em que às leis do mercado e os valores da eficiência dominam, juntamente se verifica um enfraquecimento do Estado nacional, pois o mundo se organizou em diversas centralidades de poderes, poderes transnacionais (europeus e mundiais) e interestaduais (por meio da descentralização e crescimento das administrações públicas e a parcerias com organizações sociais), uma “sociedade de organismos em rede” 5 com a administração pública sem hierarquia entre os atores (cidadãos) e os poderes.
As transformações acima referidas, promoveram o enfraquecimento do Estado ora conhecido, resultando na internacionalização de suas relações, que se revela em Portugal de forma mais intensa, mas não exclusiva, por meio de instancias e poderes internacionais com competências relevantes em matéria administrativa, na sujeição do ordenamento jurídico nacional a primazia da aplicação dos Tratados que instituem a União Europeia (TUE e TFUE) e do “direito derivado” proveniente de regulamentos e directivas, incluindo a interpretação, da forma definida pelos tribunais europeus competentes, a primazia reconhecida pelo artigo 8.º, n.º 4, da CRP, somente com a condicionante do “respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático”.6
Conforme as palavras de Diogo Figueiredo7 “as transformações na estrutura de poder introduzidas na Pós-Modernidade levaram a se repensar o próprio Estado: com a sua soberania, relativizada no contexto internacional; com a sua incontrastabilidade, questionada no plano dos valores, e com a indisputabilidade ético-jurídica de suas normas, abandonada como ficção imprestável.”
De forma sintetizada, o Estado, na Era Moderna, passou a ser entendido somente como um meio e não como um fim em si mesmo e não um “intransigente tutor de sociedades dóceis e inertes”, e portanto, contrariamente ao primeiro entendimento, passou a ser um instrumento da vontade de sociedades conscientes, organizadas democraticamente e com poderes para definirem seus próprios destinos. A mudança de compreensão em relação ao Estado, só se consolidou por completo, por ser uma necessidade irrefutável apresentada pelo Direito, em meados do século XX, no período posterior a Segunda Guerra Mundial. Mais tarde, devido as grandes transformações foi renovada e fortalecida a sociedade enquanto instituição, “notadamente estimulada pela Revolução das Comunicações e, assim, graças a ela, pelo auspicioso desabrochar da atual Era da Informação.”8
Ocorria o surgimento da Revolução do Conhecimento: cada vez mais disseminado, estando ao alcance de todos pelos meios eletrônicos, de forma semelhante ao ocorrido quando do surgimento do Pré-Renascimento, embora tenha sido de forma limitada e tímida, mas, sem dúvida, contribuiu para trazer à tona o envolvimento religioso com o poder, o que voltou a ocorrer no final do século XX, apesar que por muito tempo havia deixado o conceito de poder. Nesse período, apesar de já ser laicizado, mas ainda se mantinha distante e estatizado. Características que, por tanto tempo, distanciou o povo e o manteve o poder nas mãos de minorias, que o monopolizaram e exploraram conforme seu desejo.
Com as Declarações de Direito, tanto no âmbito da política interna das nações como na esfera global, originaram elementos base de uma nova infraestrutura de valores das sociedades pós-modernas, que ganhou importância universal sobretudo com a instituição da Organização das Nações Unidas (ONU).9
O fluxo de mudanças e Reforma Administrativa dos Estados ocorrido no final do século XX, em diversos países do mundo, denominado por New Public Management, possuem algumas características em comum, dentre as quais destaca-se a alteração do cerne da atividade administrativa, pois o cidadão passou a ser o centro da ação estatal e com isso tem a oportunidade de maior controle da população em relação a atuação estatal.
O século XXI trouxe consigo, mudanças extraordinárias, dentre as quais destacamos o progresso do conhecimento humano, bem como a forma de transmiti-lo as atuais e as futuras gerações, através da oportunidade de rápida propagação pelos meios eletrônicos, pois o computador, vem democratizando o conhecimento, “tornando-o universidade e biblioteca sem fronteiras geográficas, políticas e linguísticas.”10
A comunicação eletrônica é um mecanismo universal, comum, interdisciplinar, por meio do qual cada vez mais gerações serão favorecidas com a oportunidade de desenvolverem conhecimento abrangente e universalizante.
Tendo em vista a influência das inovações tecnológicas no desempenho das atividades da administração pública, deve-se abordar como administração pública pode utilizar dos instrumentos digitais.
2. DIREITO ADMINISTRATIVO E O GOVERNO DIGITAL
De modo geral, pode-se dizer que as transformações, atingem o Estado em diversos setores como por exemplo, economia, desenvolvimento, administração, e a sociedade como um todo. A globalização e o desenvolvimento tecnológico são uns dos fatores que permitem a rápida mudança que se instala na sociedade mundial, sendo, portanto, necessário reconsiderar as práticas adotadas e as tradições presente em cada país.
O desenvolvimento atual do Estado repercute por meio da crescente utilização dos atos administrativos transnacionais, realizados por órgãos de uma Administração Pública nacional, mas que apesar disso, produzem os seus efeitos no espaço de organizações regionais e internacionais como podemos exemplificar com a União Europeia, ou por força de tratados nos quais as partes se obrigam reciprocamente a reconhecer seus efeitos.11
Neste sentido, as novas tecnologias de informação e comunicação têm sido cada vez mais utilizadas pela Administração Pública no campo do seu funcionamento, possibilitando diversas medidas e procedimentos que genericamente são denominados por e-Government.12
As transformações advindas da evolução de novas tecnologias, originam a possibilidade de difundir mais rapidamente as informações e a prestação de serviços mais eficientes por meio das novas tecnologias. Ao redor destas mudanças, desponta o conceito de governo eletrônico, “que tem entre outros objetivos a inclusão social e o acesso às informações aos cidadãos, contribuindo para o aumento da transparência e a construção da democracia.”13
As mudanças que ocorrem relativas às novas tecnologias de informações e de comunicação (TIC)14 atingem a sociedade de modo geral, bem como os governos nos processos de decisão. Tendo em vista, as facilidades oferecidas pelas novas tecnologias e as necessidades apresentadas pela população, os governos de diversos países estão a utilizar destas novas ferramentas para estruturação de governos mais participativos, reduzindo o distanciamento do cidadão com a administração pública. Assim, a concepção de governo eletrônico ou e-governo, desponta como meio de utilização das TICs para atingir o objetivo de democratizar os governos e oferecer maior transparência e controle social.
Tendo em vista, a agilidade com que as novas tecnologias se apresentam e substituem as anteriores, deve-se ressaltar que nas últimas décadas, houve uma transformação, relevante, no modo de armazenamento de dados, que passou do formato eletrônico para o formato digital15.
Conforme as inovações trazidas com documentos codificados por dígitos, surgiu a expressão Governo Digital ou Administração Pública Digital ou em inglês Digital Government, para classificar o uso das tecnologias digitais pelo Estado. Contudo, a interpretação de Governo Digital define-se através da utilização das tecnologias de informação e comunicação, como uma nova forma de relação do Estado com a sociedade, gerando a modernização do governo e um contato direto e aberto com a sociedade.
O primeiro instrumento jurídico internacional sobre governo digital foi editado pela OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico em julho de 2014 e trata de recomendações aos Estados, apresenta uma abordagem de governo que utilize da tecnologia no desenho e implementação de políticas públicas e a entrega dos resultados. Destaca a contribuição fundamental da tecnologia como um direcionador estratégico para criação de setores públicos abertos, inovadores, participativos e confiáveis, para melhorar a inclusão social, responsabilidade governamental, reunião de atores governamentais e não governamentais para contribuir para o desenvolvimento nacional e crescimento sustentável a longo prazo. 16
Desse modo, a Administração Pública Digital pode ser entendida como meio de modernização do governo, e uma nova fase da Administração, determinada pela utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação para consecução das finalidades do Estado, no desempenho das suas funções administrativas, e suas relações internas e externas, indicando mudanças organizacionais que desenvolvam a legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade, eficiência da administração pública, e ainda do mesmo modo, represente maior democratização das decisões administrativas.
Acerca do governo digital Sergio Ferreira e Erica Araújo17 dizem que a utilização da Internet, aplicações e de web sites governamentais na prestação de serviços públicos on-line e para disponibilização das mais variadas informações acerca das atividades públicas, representa uma forma de melhorar a eficácia e a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Através desses expedientes, julga-se ser possível atender demandas mais específicas da população, e proporcionar que a mesma possa ter participação mais efetiva na gestão pública. Neste sentido a pandemia do COVID-19 tem demonstrado o quanto é necessária a adesão da administração pública ao incremento de soluções tecnológicas.
As normas do sistema jurídico do Direito administrativo que se referem ao emprego de novas tecnologias, representam a adoção de normas de direito europeu ou de organizações internacionais, o que indica que as modificações internas da legislação, são hoje indissociáveis das pressões externas.18
2.1. Administração Pública Digital no Brasil e em Portugal
Da perspectiva jurídica, o marco legal foi o Decreto-Lei n° 135 de 1999, que indiscutivelmente pretende possibilitar a modernização administrativa, tendo sido o primeiro instrumento jurídico a permitir a prática de atos administrativos por meios eletrônicos. A informatização da Administração portuguesa foi destacada pela Comissão Europeia em 2010.
Em Portugal, a compreensão de Administração Eletrônica está diretamente relacionada à doutrina do procedimento administrativo, pois o CPA estabeleceu, como a Administração Pública deve proceder em relação ao uso dos recursos eletrônicos na execução de serviços e atividades públicas. No ordenamento jurídico português foi implementada a “Administração Pública Eletrônica”19 por meio da revisão do Código do Procedimento Administrativo (CPA), através do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
A criação do “balcão único eletrônico” representa bem as mudanças tecnológicas na relação entre o administrado e a Administração Pública. Não obstante, existirem críticos, como Miguel Prata Roque, segundo o qual “o novo regime jurídico do “balcão único eletrónico” encontra-se deficitário, do ponto de vista da fixação de regras substantivas e procedimentais sobre o emprego daquele automatismo eletrónico”. 20
No que se refere ao serviço público oferecido pela Administração pública digital, observa-se a melhora da qualidade na prestação de alguns serviços públicos, assim deve-se ressaltar alguns casos exemplificadores desta evolução, conforme Isa Antônio21 elenca: a) administração tributária, devido à agilização de procedimentos fiscais outrora morosos e complexos, no momento da cobrança, do pagamento ou, inclusive da reclamação e impugnação de atos tributários; o acesso a informações fiscais por parte do próprio administrado, do mesmo modo o conhecimento fácil dos deveres e benefícios a que aquele tenha direito; o acesso a esclarecimentos via online; b) sistema de saúde, o uso de plataformas como a “saúde 24” , através também do telecuidados, marcação de consultas médicas on-line e a criação de “apps da saúde” no telemóvel do utente gera uma aproximação com as entidades públicas prestadoras do serviço de saúde; c) tribunais e outros serviços, através da justiça eletrônica, como conservatórias de registo civil, predial e notários, em que a transmissão de informações é um elemento imprescindível a um bom funcionamento da Justiça como um todo.
Há também que fazer menção acerca das inovações apresentadas nas fases procedimentais do ato administrativo à fase de iniciativa e à fase instrutória. No que relaciona-se à fase de iniciativa eletrónica, os requerimentos dos particulares remetidos a órgãos administrativos podem ser realizados eletronicamente, conforme o artigo 104.º, n.º1, al. c) do CPA (“telefax ou transmissão eletrónica de dados, valendo como data da apresentação a do termo de expedição”), os quais podem ser realizados “em qualquer dia e independentemente da hora de abertura e do encerramento dos serviços” conforme artigo 104.º, n.º2, do CPA. Uma das grandes vantagens trazidas pelo governo eletrônico é que o administrado não está sujeito a horários do serviço público, os quais poderiam limitar sua participação e utilização dos serviços públicos, tendo em vista a incompatibilidade de horários com a agenda da sua vida profissional e pessoal e o funcionamento dos órgãos da administração pública.22
O governo eletrônico no Brasil, da mesma forma que em outros países, visa democratizar o acesso à informação, desenvolver espaços para discussões e dinamizar a prestação e o acesso aos serviços públicos com base na efetividade das funções governamentais, mediante a utilização das novas tecnologias de informação e comunicação.
As iniciativas para efetivação do governo eletrônico brasileiro iniciaram significativamente em 2000, quando o governo criou, por meio de Decreto Presidencial, um o Grupo de Trabalho Interministerial. O Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informação, com orientação do governo, concentrou esforços em programa da Sociedade da Informação, sendo eles: Universalização de serviços; Governo ao alcance de todos e Infra-estrutura avançada.23
Sob a influência e tendência da Administração Pública Digital, no Brasil foi publicado o Decreto Federal n° 8.638/16, que implementou a Política de Governança Digital no campo dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Conforme dados disponibilizados pela ONU acerca do índice de desenvolvimento do e-government, datada de 2016, o Brasil se encontra em 51º lugar, dentre 193 países (ONU 2016), ganhando 6 posições em relação ao ano de 2014 (ONU 2014). Já no sentido da participação popular (e-participation), encontra-se em 37º dentre os 193 países, perdendo 13 posições em relação ao ano de 2014 (ONU 2014-2016).
2.2. Administração pública eletrônica e os Direitos Fundamentais
A utilização de mecanismo disponibilizados pelos avanços tecnológicos funcionam como facilitadores da participação social em políticas públicas, contudo podem causar desigualdades uma vez que acessibilidade de todo cidadão a internet não é a mesma. Daí o risco de surgirem novas desigualdades, sendo que os indivíduos residentes nos centros urbanos, os que detenham maior domínio das plataformas digitais e que possuam mais fácil ou melhor acesso à internet, tenham vantagens em relação aos demais, o que tem sido evidenciado agora.
Vale destacar que, conforme o artigo 14º, nº5 do CPA24, é garantido a igualdade de acesso aos serviços públicos para os administrados, seja através dos meios eletrônicos ou dos meios tradicionais, que continuam a serem utilizados para que o cidadão que tenha dificuldade de utilização das novas tecnologias não receba tratamento diferenciado.
Assim, tendo em vista o “princípio da igualdade de tratamento” deve existir equidade entre os usuários dos serviços públicos, seja através dos meios eletrônicos ou presencialmente nos balcões de atendimento, e deste modo a legislação determina que Administração Pública tenha que disponibilizar aos administrados as duas modalidades de atendimento com a finalidade de não causar prejuízo a ninguém.
É indiscutível que o Estado deve acompanhar o desenvolvimento tecnológico, utilizando dos mecanismos que lhe forem convenientes para melhoramento da atividade administrativa, contudo, deve-se ter a preocupação de mitigar o aparecimento de novas desigualdades sociais do ponto de vista de acesso ao mundo digital.
Neste sentido é importante fazer referência a mais uma forma da administração pública utilizar as tecnologias, qual seja as cidades inteligentes. Com surgimento e a difusão cada vez maior de cidades inteligentes ou seja, o uso das tecnologias para desenvolver as cidades, nasce um novo grupo de pessoas o qual pode-se denominar por excluídos digital. Esses cidadãos representam a parcela da população que não possuem habilidades suficientes para utilizar da tecnologia.25 Essa nova forma de exclusão social não está diretamente relacionada com o custo de vida, com o salário ou custo dos imóveis, mas ela se encontra na exclusão, dos cidadãos que não utilizem das tecnologias, no processo de desenvolvimento da cidade.
A sociedade digital, reconhecida pela utilização das redes sociais e pela expansão do acesso à internet, através sobretudo do uso de smartphones, necessita de governança, ações do Poder Público que visem a interação equilibrada entre o público e o privado.
Sabe-se que ao acessar a internet, seja as redes sociais, aplicações ou sites de órgãos públicos e privados, as pessoas estão continuamente produzindo dados. Assim, no contexto das cidades inteligentes, o cidadão está sempre a fornecer dados a administração pública, esse grande volume de dados foi nomeado por big data26. São indiscutíveis os benefícios decorrentes dos avanços tecnológicos, no entanto a relação entre o homem e a internet precisa ser tutelada, sobretudo no que se refere a proteção dos dados, é necessário criar um ponto de equilíbrio e harmonia entre o desenvolvimento tecnológico, a utilização de dados voltados a melhor governança e os direitos de privacidade do cidadão.
Por serem temas correlacionados, na próxima seção faremos ponderações acerca das Leis de Proteção de Dados Pessoais, no âmbito Europeu e Brasileiro.
