RESUMO
A preocupação básica deste estudo é refletir sobre a efetividade da proteção ao meio ambiente no atual Estado Democrático de Direito brasileiro e suas implicações para as presentes e futuras gerações. Este artigo tem por objetivo analisar a importância da tutela jurídica efetiva do meio ambiente e as implicações que sua ineficiência tem quanto ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica considerando as contribuições de autores como FREITAS et al. (2014), ALMEIDA et al. (2018), BENJAMIM (2007), MARIN (2018), TRENNEPOHL (2020), entre outros, procurando enfatizar, por meio de uma pesquisa qualitativa, a situação-problema que engloba a análise sobre a efetividade das normas ambientais e a atuação dos órgãos públicos e agentes privados na questão ambiental. Concluiu-se a importância da atuação efetiva dos agentes públicos no sentido de se fazer cumprir o que preconiza, em especial, o artigo 225 da Constituição Federal e a Política Nacional do Meio Ambiente.
Palavras-chave: Estado. Democracia. Direito. Meio Ambiente. Tutela.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como tema a efetividade da tutela do meio ambiente no atual Estado Democrático de Direito especialmente no que diz respeito à atuação dos órgãos públicos frente às ações de poluição e degradação ambiental.
Nessa perspectiva, construiu-se questões que nortearam este trabalho:
· A normatização de Direito Ambiental é suficiente para garantir uma proteção efetiva ao meio ambiente?
· Os órgãos públicos encarregados de aplicar e efetivar as normas protetivas do meio ambiente as aplicam de forma célere e eficaz?
· Os obstáculos quanto à garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado estão ligados a questões de direito material ou processual?
Quando se fala no direito ao meio ambiente equilibrado, garantia constitucionalmente estabelecida, devem ser observadas a normatização correlata e o papel central que as instituições públicas tem na efetivação desta garantia constitucional.
O crescimento e o estabelecimento de vários grupos familiares, extrapolando os limites existentes até então, fez com que as populações modificassem o estado natural das fontes, buscando maior conforto e comodidade.
O meio ambiente está ligado à história do progresso ou fracasso das civilizações desde a Antiguidade até a era Contemporânea. São inúmeros os casos em que o desequilíbrio ambiental gerou guerras por áreas mais prósperas.
Daí a importância de se investigar sobre o atual estágio de efetividade da proteção ao meio ambiente e as formas com que a ineficiência desta pode causar sérios danos às presentes e futuras gerações.
Vários autores conceituam e analisam o meio ambiente a forma com que o homem se relaciona direta e indiretamente com aquele. Tais análises fornecem um caminho fértil para se projetar o futuro do mundo em que vivemos. Conforme Trennepohl,
(...) O desenvolvimento tecnológico daí advindo trouxe a erradicação de algumas epidemias, a cura de doenças, a descoberta de mecanismos de prolongamento da vida humana, alargando as fronteiras do conhecimento, e proporcionou uma explosão demográfica sem parâmetros na história. Isso fez com que o homem tivesse um domínio quase ilimitado da natureza, o que resultou na chegada de um problema chamado degradação ambiental. (...) (TRENNEPOHL, 2020, pág. 27)
No século XXI podemos dizer que vivemos em uma “sociedade de riscos” (TRENNEPOHL, 2020), ou seja, “(...) aquela em que é mais difícil a tarefa de apresentar soluções adequadas para o conflito entre o desenvolvimento tecnológico e a obrigação de estabelecer limites à própria capacidade de intervenção sobre o meio ambiente.” (TRENNEPOHL, 2020, p. 28).
Nesse sentido, o direito ambiental tem papel fundamental e deve prescrever diretrizes e normas no sentido de haver uma harmonização efetiva entre crescimento da economia e desenvolvimento sustentável. A questão da sustentabilidade deve permear as discussões que envolvem os órgãos públicos e o setor privado.
2 METODOLOGIA
Para alcançar os objetivos propostos, utilizou-se como recurso metodológico a pesquisa bibliográfica realizada a partir da análise pormenorizada de materiais já publicados na literatura e artigos científicos divulgados no meio eletrônico.
O texto final foi fundamentado nas ideias e concepções de autores como: ALMEIDA (2018), BENJAMIM (2007), FREITAS et al (2014), MARIN et al (2018), TRENNEPOHL (2020)
3 RESULTADOS
3.1 DIREITO AMBIENTAL E CONSTITUIÇÃO: PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES
3.1.1 Classificação didática
O meio ambiente é considerado um bem difuso, pertencente a toda a coletividade. Os direitos difusos são transindividuais, indivisíveis, e a titularidade é exercida por pessoas indeterminadas e ligadas por circunstância de fato.
Os direitos coletivos também são transindividuais, de natureza indivisível, mas a titularidade é de um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica.
Os direitos individuais homogêneos, por sua vez, são aqueles decorrentes de origem comum. Didaticamente o meio ambiente pode ser classificado em:
§ Natural: trata diretamente da flora e da fauna. Além desses, envolve a atmosfera, água, solo, subsolo, biosfera e recursos minerais.
§ Cultural: é composto pelo patrimônio cultural brasileiro, tais como aqueles referentes à formação de grupos nacionais de expressão, criações, artísticas, tecnológicas, obras, projetos, documentos, edificações em sentido amplo, conjuntos urbanos, paisagísticos, arqueológicos, paleontológicos, ecológicos e científicos. Conforme artigo 216 da Constituição Federal:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
Nesse sentido, o Poder Público, em colaboração com a comunidade, deve promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro por meio de institutos formais de acautelamento e preservação.
§ Artificial: representa, em síntese, o direito ao bem-estar relacionado às cidades sustentáveis e aos objetivos de política urbana conforme artigos 182 e 183 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
(...)
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
(...)
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Complementarmente, a Lei 10257/01 detalhou as formas de manejo e os instrumentos da Política Urbana.
§ Do trabalho: trata-se daquele que enfoca na segurança da pessoa humana no seu local de trabalho. Conforme Trennepohl (2020) “Esse conceito envolve saúde, prevenção de acidentes, dignidade da pessoa humana, salubridade e condições de exercício saudável de trabalho.” (TRENNEPOHL, 2020, p. 37).
3.1.2 O artigo 225 da Constituição Federal
A Constituição Federal de 1988 pode ser, hoje, classificada como uma das mais modernas do mundo no que diz respeito à preocupação com a questão ambiental. De maneira inovadora, criou-se um capítulo específico voltado para o meio ambiente, o qual é tido como direito de todos, de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
Nessa linha, o item da 4 da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (1972) enfatiza que:
4. (...) os países em desenvolvimento devem dirigir seus esforços para o desenvolvimento, tendo presente suas prioridades e a necessidade de salvaguardar e melhorar o meio ambiente. Com o mesmo fim, os países industrializados devem esforçar-se para reduzir a distância que os separa dos países em desenvolvimento. Nos países industrializados, os problemas ambientais estão geralmente relacionados com a industrialização e o desenvolvimento tecnológico. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1972).
Observa-se, hoje, uma tendência à ecologização (destaque nosso) das Constituições (BENJAMIM, 2007). Os sistemas constitucionais começam a efetivamente reconhecer o ambiente como valor merecedor de tutela maior. Ainda nas palavras de Benjamim (2007), “(...) é seguro dizer que a constitucionalização do ambiente é uma irresistível tendência internacional, que coincide com o surgimento e consolidação do Direito Ambiental.”
Dessa forma o artigo 225 da Constituição Federal determina que:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
(...)
Destaca-se que, embora o meio ambiente tenha merecido um título exclusivo na Constituição Federal, as determinações quanto à efetivação da proteção ambiental permeiam outros dispositivos legais tendo assim um caráter transversal.
3.1.3 Princípios do Direito Ambiental
O Direito ambiental, enquanto ciência, preocupa-se, primordialmente, com o estudo dos princípios e normas relacionadas ao meio ambiente. O artigo 3º da Lei 6938/81 define meio ambiente como:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos; IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental; V - recursos ambientais, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera.
Avancemos. Regras jurídicas e princípios jurídicos compõe o conceito amplo de norma jurídica. As regras caracterizam-se pela sua concretude, enquanto estes se destacam pela sua característica de estabelecer diretrizes ou vetores interpretativos.
Trennepohl (2020) classifica como princípios de Direito ambiental:
§ Princípio do direito humano fundamental: a evolução da positivação da proteção ambiental ao meio ambiente tornou-se um imperativo fundamental de sobrevivência e de solidariedade;
§ Princípio da prevenção: constata, preventivamente, a dificuldade ou a impossibilidade da reparação ambiental, ou seja, consumado o dano ambiental, sua reparação é sempre incerta ou excessivamente onerosa;
§ Princípio da precaução: aplica-se aos casos em que o perigo é abstrato, um estado de perigo em potencial. Consiste em evitar que medidas de proteção sejam adiadas. É, nesse sentido, mais amplo que o da precaução, que representa uma medida mais concreta;
§ Princípio do equilíbrio: tem como característica básica a ponderação de valores quando da prática de algum evento. Necessidade de se analisar quais os prejuízos e impactos;
§ Princípio da responsabilidade: assegura a responsabilidade pelos danos causados por infratores. Diz o artigo 225, parágrafo 3º, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados;
§ Princípio do poluidor-pagador: trata-se da tentativa de impor ao poluidor a obrigação de recuperar e/ou indenizar o dano causado. Busca-se compensar a degradação, chamada por alguns autores de externalidades negativas. É uma forma de compensar a capitalização do lucro e a socialização do dano;
§ Princípio do desenvolvimento sustentável: contempla as dimensões humana, física, econômica, política e cultural em harmonia com a proteção ambiental;
§ Princípio do limite: cumpre ao Estado, como mantenedor da res publica, definir os padrões de qualidade ambiental que têm de ser obedecidos pelos cidadãos;
§ Princípio democrático: assegura-se a participação do cidadão na proteção do meio ambiente. Previsto no artigo 225, parágrafo 1º, inciso VI da Constituição Federal: “Para assegurar a efetividade desse direito (ao meio ambiente ecologicamente equilibrado), incumbe ao Poder Público: ...VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente.”.
Tais princípios oferecerão um arcabouço de diretrizes normativas para que os agentes públicos e privados assegurem a efetividade da proteção ao meio ambiente no atual Estado Democrático de Direito. Tais vetores normativos devem ser entendidos não como um fim, mas sim como um meio para se atingir os objetivos previstos na Constituição Federal e demais normas infraconstitucionais.
3.2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Lei 6938/81 instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e articulou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Ainda na década de 80 do século passado, evidenciou-se como primeiro dispositivo legal com viés essencialmente ambiental sendo, assim, um dos marcos no direito ambiental brasileiro.
Dentre os objetivos da PNMA pode-se ressaltar:
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Apresenta instrumentos que garantam a preservação ambiental e atinjam o desenvolvimento da sociedade com sustentabilidade. Sendo eles o “I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.”
Por seu turno, os princípios da PNMA são mais específicos que os princípios de direito ambiental em sentido lato. Prevê, dentre outras, a necessidade de licença ambiental para atividades que têm potencial de causar degradação ambiental. Segundo o artigo 2º da Lei n. 6.938/81:
§ ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
§ racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
§ planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
§ proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
§ controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
§ incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
§ acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
§ VIII - recuperação de áreas degradadas;
§ proteção de áreas ameaçadas de degradação;
§ educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
Infere-se que é de extrema relevância a atuação legislativa no sentido de planejar, fiscalizar e racionalizar o uso de bens ambientais.
O Sistema nacional do meio ambiente – SISNAMA – foi criado pelo Decreto 73.030/73. É um instituto jurídico sem personalidade jurídica e apresenta estrutura escalonada. É composto pelos seguintes órgãos:
§ Órgão superior: Conselho de Governo. Presta assessoria direta ao Presidente da República e é parte integrante desta;
§ Órgão consultivo e deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. Tem a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente. Delibera sobre normas e padrões necessários à preservação ambiental. O Ministro do meio ambiente preside o conselho. Apresenta a seguinte estrutura: plenário, comitê de integração de políticas ambientais, câmaras técnicas, grupos de trabalho e grupos de assessores;
§ Órgão Central: Ministério do meio ambiente e da Amazônia Legal. Tem como finalidade planejar, coordenar, supervisionar e exercer controle sobre a política nacional estabelecida e as respectivas diretrizes governamentais. É estruturado em: Conselho nacional do meio ambiente, conselho nacional da Amazônia legal, comitê do fundo nacional do meio ambiente, secretaria de coordenação dos assuntos do meio ambiente, secretaria de coordenação dos assuntos da Amazônia legal e conselho nacional da borracha;
§ Órgãos executores: Instituto do meio ambiente e dos recursos naturais renováveis – IBAMA – e o Instituto Chico Mendes de conservação da biodiversidade – ICMBio. Têm por finalidade executar, enquanto órgãos federais, as políticas e diretrizes governamentais.
§ Órgãos setoriais: órgãos da Administração Pública indireta ou direta, como também as fundações instituídas pelo Poder Público. Dentre eles tem-se o Ministério da Agricultura, Ministério da Marinha, Ministério da Saúde, dentre outros.
§ Órgãos seccionais: órgãos estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pela coordenação e fiscalização das atividades capazes de causar degradação ao meio ambiente.
§ Órgãos locais: entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades citadas acima em sua respectiva jurisdição.
O zoneamento ambiental tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo. É uma limitação administrativa ao direito de propriedade, o qual não é, nesse sentido, absoluto e visa sistematizar as ocupações dos territórios. Conforme Trennepohl (2020):
Os principais elementos do zoneamento podem ser assim resumidos: definição de objetivos da região de estudo, prazos para a execução do trabalho, identificação dos aspectos ambientais, diagnóstico, processamento de informações, interação dos dados e representação final do zoneamento. (TRENNEPOHL, 2020, p. 134)
No conflito de interesse entre o interesse público e o particular é notório que deve prevalecer aquele para que se tenha uma gestão ambiental, que respeita os princípios de direito ambiental, efetiva. A avaliação dos impactos ambientais permite à administração a tomada de decisões acertadas no que diz respeito às questões ambientais.
É um procedimento público e, uma vez realizado o estudo de impacto ambiental, obter-se-á o Relatório de Estudo de Impacto Ambiental – RIMA. Trennepohl (2020), citando a Resolução n. 1/86, informa que:
A resolução n. 1/86 dispõe, em seu artigo 1º, o que deva ser considerado impacto ambiental, sendo “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam: a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais”. (TRENNEPOHL, 2020, p. 135)
A avaliação dos impactos ambientais não se restringe a um empreendimento isoladamente considerado. Deve, também, considerar os efeitos secundários causados com atividades vizinhas na mesma área analisada.
O Licenciamento ambiental é definido na Resolução n. 237/97 conforme esclarece Trennepohl (2020):
(...) procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. (TRENNEPOHL, 2020, p. 137).
O artigo 8º da Resolução 237/97 do CONAMA estabelece as licenças ambientais mais comuns, sendo elas:
§ Licença prévia (LP): fase preliminar de planejamento. Aprova a localização, concepção, atesta a viabilidade e estabelece requisitos básicos.
§ Licença de Instalação (LI): autoriza a instalação de acordo com as especificações e medidas de controle ambiental.
§ Licença de Operação (LO): autoriza a operação após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores.
Em síntese, tais licenças atestam a regularidade do empreendimento. Analisam a viabilidade das atividades e empreendimentos uma vez que ou utilizam diretamente recursos naturais, ou alteram suas características, ou ainda oferecem risco em potencial ao meio ambiente.
Incumbe ao Poder Público ordenar e fiscalizar atividades que afetem o equilíbrio ambiental uma vez considerado o direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Conforme artigo 3º da Lei n. 6938/81, entende-se por poluição:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
São consideradas, assim, todas as atividades que possam resultar em alguma modificação adversa. Os limites admissíveis de emissão são estabelecidos por meio de resoluções do CONAMA. As mais conhecidas são:
§ Resolução n. 5/89: institui o Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar – PRONAR;
§ Resolução n. 267/00: proíbe a utilização de substâncias que destroem a camada de ozônio;
§ Resolução n. 272/00: estabelece limites máximos de ruídos para veículos de passeio;
§ Resolução n. 315/02: estabelece limites máximos de poluentes emitidos por veículos de passageiros;
§ Resolução n. 342/03: estabelece limites para a emissão de gases poluentes por ciclomotores, motociclos e veículos similares;
§ Resolução n. 357/05: classifica a água segundo seu uso preponderante;
§ Resolução n. 472/15: regulamenta o uso de dispersantes químicos em derrames de óleo no mar.
Na concepção de Trennepohl (2020) observa-se que:
(...) somente aqueles empreendimentos ou atividades capazes de causar significativo impacto ambiental exigem o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório do Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA, podendo o órgão competente licenciar os de menor potencial degradador mediante a apresentação de estudos simplificados. (TRENNEPOHL, 2020, p. 142)
O licenciamento ambiental apesar de ter em seu nome o termo “licença” deve ser entendido na verdade, sob o ponto de visto administrativista, como uma autorização para a realização de obras e atividades que possam causar impactos ambientais.
Quanto à competência para a realização do licenciamento ambiental observa-se que três critérios estão em discussão nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial: critério da abrangência do impacto; critério geográfico e critério da dominialidade ou da segurança nacional.
A Lei Complementar 140/11 estabeleceu claramente a competência de cada ente no licenciamento e fiscalização. Observa-se que o fato de determinada atividade estar em processo de licenciamento ambiental em um órgão ambiental não afasta o poder de fiscalização dos demais órgãos.
São conceitos importantes trazidos no artigo 2º da Lei Complementar 140/11:
Art. 2o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;
II - atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar;
III - atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar.
O mesmo diploma legal inovou ao estabelecer as linhas gerais da competência para o licenciamento, tendo promovido a repartição entre os entes. Ações administrativas da União (artigo 7º):
I - formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional, a Política Nacional do Meio Ambiente;
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
III - promover ações relacionadas à Política Nacional do Meio Ambiente nos âmbitos nacional e internacional;
IV - promover a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio à Política Nacional do Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - promover a articulação da Política Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hídricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras;
VIII - organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e entidades da administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
IX - elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional;
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União;
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
XV - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:
a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e
b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pela União;
XVI - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
XVII - controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas;
XVIII - aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos;
XIX - controlar a exportação de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes ou produtos deles derivados;
XX - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas;
XXI - proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no inciso XVI;
XXII - exercer o controle ambiental da pesca em âmbito nacional ou regional;
XXIII - gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuições setoriais;
XXIV - exercer o controle ambiental sobre o transporte marítimo de produtos perigosos; e
XXV - exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos.
Parágrafo único. O licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
São ações administrativas dos Estados (artigo 8º):
I - executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Nacional do Meio Ambiente e demais políticas nacionais relacionadas à proteção ambiental;
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
III - formular, executar e fazer cumprir, em âmbito estadual, a Política Estadual de Meio Ambiente;
IV - promover, no âmbito estadual, a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - organizar e manter, com a colaboração dos órgãos municipais competentes, o Sistema Estadual de Informações sobre Meio Ambiente;
VIII - prestar informações à União para a formação e atualização do Sinima;
IX - elaborar o zoneamento ambiental de âmbito estadual, em conformidade com os zoneamentos de âmbito nacional e regional;
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados;
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
XVI - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:
a) florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
b) imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV do art. 7o; e
c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Estado;
XVII - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção no respectivo território, mediante laudos e estudos técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
XVIII - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas destinadas à implantação de criadouros e à pesquisa científica, ressalvado o disposto no inciso XX do art. 7o;
XIX - aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre;
XX - exercer o controle ambiental da pesca em âmbito estadual; e
XXI - exercer o controle ambiental do transporte fluvial e terrestre de produtos perigosos, ressalvado o disposto no inciso XXV do art. 7o.
Em âmbito local, definiu como ações administrativas dos Municípios (artigo 9º):
I - executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente e demais políticas nacionais e estaduais relacionadas à proteção do meio ambiente;
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
III - formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal de Meio Ambiente;
IV - promover, no Município, a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e municipal, relacionados à proteção e à gestão ambiental;
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - organizar e manter o Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente;
VIII - prestar informações aos Estados e à União para a formação e atualização dos Sistemas Estadual e Nacional de Informações sobre Meio Ambiente;
IX - elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais;
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a proteção do meio ambiente;
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar:
a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e
b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.
Observa-se que a nova lei foi clara e precisa ao estabelecer as competências do órgão federal – IBAMA – e dos órgãos municipais. Aos Estados fica estabelecida sua competência residual, a qual é mais analítica, para as questões que envolvem os direitos e garantias ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
3.3 TEORIA DA RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS
3.3.1 Dano ambiental e responsabilidade
Os conceitos de responsabilidade e dano ambiental estão intrinsecamente ligados uma vez que o dano causado ensejará a responsabilidade pela reparação do meio ambiente degradado. O dano ambiental possui forma dúplice uma vez que ora designa degradações ao meio ambiente, ora se refere aos efeitos nocivos à saúde dos seres humanos.
A Constituição taxativamente estabelece a responsabilização objetiva do agente infrator pela degradação ambiental. Tal atribuição de responsabilidade baseia-se na Teoria do Risco Integral, ou seja, aquela que é atribuída sem que torne relevante a análise do aspecto subjetivo da conduta do autor.
Assim, o poluidor é obrigado a reparar/indenizar o dano independentemente de culpa. Merece ressaltar que grande parte dos danos causados ao meio ambiente são provenientes de condutas consideradas lícitas inicialmente ou autorizadas pelo Poder Público. Por isso, foi acertada a opção do legislador em atribuir a responsabilização objetiva pelo dano causado.
Tanto a doutrina como a jurisprudência manifestam, cada vez mais, no sentido de acolher a responsabilização objetiva. Dano e poluição são termos relacionados, mas não idênticos. Assim esclarece a Lei 6938/81:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...) III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
Poluidor, por seu turno, é a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. Para sua responsabilização, é suficiente, apenas, que se demonstre o nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou omissão do responsável pelo dano.
Trennepohl (2020) esclarece que:
É importante deixar claro que nem toda alteração ao meio ambiente constitui dano ecológico, pois nem todas elas, obviamente, podem gerar prejuízos à natureza, a exemplo das atividades de baixo impacto elencadas na Resolução CONAMA n. 369/06. (...) Existem aquelas atividades e empreendimentos que têm por finalidade uma melhoria na qualidade ambiental. (TRENNEPOHL, 2020, p. 245)
Quanto à recuperação e reparação do dano causado, infere-se que devem ser integrais. Não se admite, nesse sentido, reparação parcial do meio ambiente degradado. Associado à responsabilização objetiva, aquele que degrada o meio ambiente tem o dever de repará-lo, independentemente de seu aspecto de valoração subjetiva do ato causador.
3.3.2 Dano moral ambiental coletivo
O objetivo principal do Direito Ambiental é a prevenção do dano, através do poder de polícia ambiental. Quando ocorrer a degradação ambiental, devem ser aplicados os instrumentos de reparação do dano civil, sem exclusão das demais modalidades de institutos sancionatórios.
Tem-se que o dano ambiental é uma violação, em sentido amplo, a um dever imposto pelo ordenamento jurídico, o qual é extensível a todos àqueles sujeitos à sua aplicação, de preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Uma característica marcante do dano ambiental, conforme explicitado anteriormente, é que, em regra, é revestido de licitude inicialmente visto que mesmo uma atividade licenciada pelos órgãos ambientais não está isenta de reparação à degradação causada ao meio ambiente.
Almeida (2018) esclarece que:
A noção de meio ambiente prevista na Declaração da ONU sobre o Meio Ambiente, aprovada em 1972 em Estocolmo, não é restrita aos componentes naturais. (...) sua proteção deve priorizar a diminuição da pobreza e das desigualdades para a melhoria da qualidade de vida das gerações presentes e futuras. Resta-se clara a nova concepção de proteção difundida, em que se prioriza tanto a natureza em si como os seres humanos. (ALMEIDA, 2018, p. 72)
Observa-se uma dificuldade no arbitramento do quantum indenizatório. A impossibilidade de reparar o dano causado ao estado anterior legitima, nesse sentido, a compensação pela forma pecuniária. Os gastos com a reparação podem atingir valores consideráveis, entretanto, vê-se que há danos considerados irreparáveis tais como aqueles causados a um monumento de relevante valor histórico.
O dano moral possui, hoje, sede constitucional – artigo 5º, V e X da Constituição Federal – e representa um dano sem repercussão patrimonial direta. Constata-se que o bem jurídico tutelado pelo direito ambiental também está intimamente relacionado com preceitos fundamentais, tal como o princípio da dignidade da pessoa humana.
Quanto ao conceito de dano moral ambiental coletivo, observa Almeida (2018):
O dano moral ambiental coletivo, ou objetivo, representa a maior parte dos casos referentes à questão ambiental e seu reconhecimento ainda gera controvérsias. Seu conceito está atrelado à ideia de dano ambiental autônomo, que encontra guarida na CRFB/88, e difere do dano moral individual, por relacionar-se a um valor extensível a todos. (ALMEIDA, 2018, p. 78).
Conclui-se que o dano moral ambiental é uma resposta criada pela atual doutrina a um fato social, qual seja, a sociedade passa a ter maior consciência da noção de solidariedade e coesão sociais, contrapondo-se, dessa forma, a aspectos eminentemente individualistas.
3.4 GARANTIA DA EFICÁCIA DA PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
3.4.1 Da efetividade da tutela ambiental
O estudo da efetividade de um instrumento jurídico é indispensável para o seu aperfeiçoamento. Nesse viés, o compromisso de ajustamento de conduta tem sido utilizado amplamente pelos órgãos públicos para se efetivar o cumprimento das medidas preventivas e repressivas dos ilícitos e danos aos direitos da população.
Em um viés contrário, merecem destaque a lentidão da resolução de demandas judiciais, a subvalorização dos direitos e interesses transindividuais e as despesas excessivamente onerosas com os litígios judiciais. A efetividade das normas ambientais perpassa, necessariamente, pela análise dos compromissos de ajustamento de conduta.
Silva (2014), em relevante análise, aduz que:
(...) como consectário lógico do pelo exercício de uma cidadania ambiental, caberá aos mais diversos atores sociais acionarem o Poder Judiciário, o Ministério Público e outras instâncias de ação, quando houver ofensa ao compromisso constitucional, ocasião em que os intérpretes judiciais, agindo em prol da supremacia da vontade constitucional, darão “efetividade” às preocupações constitucionais com a tutela do meio ambiente. (SILVA, 2014, p. 50-51).
Atualmente, os métodos alternativos de resolução de conflitos transformaram-se em institutos jurídicos de grande relevância internacional, categoria em que se enquadra o Compromisso de Ajustamento de Conduta. Por intermédio deste, sob o enfoque da conciliação, as partes são levadas a negociar uma solução alternativamente aos meios formais e judiciais.
Conforme Silva (2014), “(...) Em suma, o compromisso de ajustamento de conduta ambiental, em diversos casos, assume o papel de efetivo resguardo do equilíbrio ecológico, na medida em que concretiza um dos princípios constitucionais reitores do Direito Ambiental, o Princípio da Prevenção” (SILVA, 2014, p. 56).
Destaca-se assim que, tendo em vista a patente insuficiência do processo judicial, o compromisso de ajustamento de conduta aparece como um instrumento jurídico célere, eficiente e capaz de dar uma resposta efetiva às ações reparatórias ao meio ambiente.
A tutela jurisdicional será adequada quando mais o seu resultado se aproximar do cumprimento espontâneo da obrigação imposta. Entretanto, observa-se que a processualística do Novo Código de Processo Civil é nitidamente voltada a um viés individualista o que a torna insuficiente à proteção de direitos transindividuais.
Hoje, as políticas públicas ambientais são caminhos a serem usados nas demandas processuais em âmbito coletivo. Aquelas, enquanto programas racionais de ação governamental enaltecem o caminho pela busca da finalidade pública.
Quanto à discricionariedade das políticas públicas ambientais, observa-se que não há uma vez que a realização destas decorre de mandamentos constitucionais. Já o tipo de política pública a ser concretizada é sim opção política, ou seja, não deve se submeter ao controle judicial.
Esclarece Carmello Júnior (2014):
Com efeito, se determinada política pública atentar contra a lei, ou contra parâmetros éticos que devem pautar os atos administrativos em geral, é evidente que o Poder Judiciário pode ser invocado, na medida em que a correção de ilegalidade e de falta de lisura no trato da coisa pública caracterizam, também, interesses difusos. (...) Uma das possibilidades de se enfrentar a questão relaciona-se com o denominado princípio da proibição do retrocesso social. (CARMELLO JÚNIOR, 2014, p. 82)
Hoje, uma das grandes dificuldades enfrentadas reside na processualística coletivista. Problemas que se relacionam a uma visão insistentemente individualista em detrimento da visão metaindividual do processo. Ignora-se, nesse sentido, o direito material em debate.
O processo coletivo deve ser conduzido de maneira a envolver a discussão permanente de políticas públicas ambientais que agreguem o maior número de interesses diversos. Um provimento judicial legítimo resultará de discussões aprofundadas acerca do tema debatido.
O sistema processual coletivo viabiliza a participação daquele que detém um interesse individual na ação civil pública. Uma vez que participou do processo coletivo, será atingido pela coisa julgada e não poderá posteriormente ajuizar ação individual. Por isso, em tais ações torna-se necessário a publicação de editais os quais darão publicidade ao pleito e possibilitarão a participação de todos os interessados na lide.
Uma vez respeitados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, percebe-se que o juiz pode alterar os limites objetivos da demanda com o objetivo de tornar efetiva a tutela do caso em tela. É importante também a realização de uma intensa atividade instrutória e se valer, por exemplo, de perícias que englobem disciplinas diversas do conhecimento.
Esclarece Carmello Júnior (2014):
(...) tendo em conta a magnitude do bem jurídico em debate (bem de todos, das presentes e futuras gerações), pode o Juiz, melhor dizendo, deve, velar pela realização de todas as provas que entender cabíveis, podendo, destarte, determinar de ofício aquelas que entender pertinentes e que não foram requeridas pelas partes. (CARMELLO JÚNIOR, 2014, p. 91)
A Constituição é clara ao definir tarefas que objetivam alcançar finalidades de cunho metaindividual. Nesse sentido, as políticas públicas ambientais devem assumir o papel de coordenação dessas ações previamente determinadas e planejadas. O processo coletivo deve privilegiar a participação de todos que, de alguma forma, representem os interesses envolvidos.
O magistrado, deve assumir um papel ativo na consecução dos objetivos coletivos, tal como a emissão de um pleito diverso do inicialmente demandado, e deve estar munido de poderes instrutórios típicos na busca de uma sentença justa e equitativa.
3.4.2 Processo ambiental
As formas de acesso à justiça, em síntese, podem ocorrer tanto por meio das Políticas Públicas quanto por meio do Poder Judiciário. A justiça ambiental é entendida como a busca pelo que preconiza o artigo 225 da Constituição Federal. Tal acesso é fundamental para a tutela dos direitos fundamentais, dentre eles, o direito ao meio ambiente equilibrado.
Conforme Burgel e Machado (2018), infere-se que:
A ação civil pública é um mecanismo processual que tem por objetivo defender os interesses da coletividade. (...) Contudo, a existência de textos legais e dos mecanismos processuais não vale se não forem eficazes; por isso tece-se a crítica de que é preciso flexibilizar e adaptar o processo às demandas coletivas atuais, pois ainda se utilizam da base processual civilista, que possui forte relação com as demandas individuais. (BURGEL, MACHADO, 2018, p. 46)
A tutela do meio ambiente deve ser construída para além de uma visão individualista, mas sim, em favor de um processo democrático com a efetiva tutela jurisdicional coletiva. Atualmente, observa-se que a Ação Civil Pública é o instrumento mais importante em termos de defesa do meio ambiente, especialmente no que diz respeito à tutela de interesses coletivos.
Em brilhante análise, Burgel e Machado (2018) concluem que:
(...) entende-se necessária uma reformulação da processualística destinada aos direitos coletivos, difusos e individuais homogêneos, por não ser eficaz tratar dessas relações com a mesma base processual que, fortemente, é destinada às demandas individuais. Ouro ponto é a participação popular assumir um papel cada vez mais expressivo nessa forma de tutela do meio ambiente (...). (BURGEL, MACHADO, 2018, p. 63)
Desta forma, a remodelação da processualística ambiental é fundamental para a consecução dos objetivos estabelecidos na Constituição Federal e para que se garanta o efetivo acesso à Justiça Ambiental.
Hoje, as tutelas de urgência assumem papel relevante quanto a aplicação dos princípios da prevenção e precaução ambientais. Tais tutelas necessitaram ser adequadas às necessidades atuais tendo em vista a concepção de direito constitucional-ambiental.
Para sua aplicação, é necessária a quebra e a superação de paradigmas tradicionais da processualística civil. Torna-se necessário dar efetividade à prestação da tutela judicial dos bens ambientais. Merece destaque, assim, o princípio constitucional da inafastabilidade do Poder Judiciário previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal.
As tutelas de urgência contemplam técnicas que tendem a ser rápidas e satisfativas, entretanto, para sua eficácia devem alcançar a satisfação do direito em lide. As medidas de urgência se caracterizam por serem instrumentais, provisórias e de cognição sumária. Tais características coadunam acertadamente com a resolução de demandas ambientais uma vez que estas representam, por vezes, direitos com riscos de danos irreversíveis.
O artigo 225 da Constituição Federal inseriu o direito ao meio ambiente como um direito social. Determinou ao poder público e sociedade a necessidade da proteção e preservação e criou instrumentos que efetivam o princípio da prevenção, tal como o estudo de impacto ambiental.
Ressaltam Domuci e Panassal (2018) que:
A importância do tema é comprovada pela sua constitucionalização. O constituinte (...) também previu mecanismos processuais para sua satisfação. Todavia, estes instrumentos são, em sua maioria, pautados pelo direito privado, o que dificulta sua efetivação. (...) Ao tutelar o meio ambiente, pela sua natureza, o interesse ultrapassa autor e réu, atingindo a coletividade (...) Nesse sentido, deve-se analisar o direito ambiental como direito transindividual coletivo (...) (DOMUCI, PANASSAL, 2018, ps. 16-17)
A crise do sistema processual demonstra a necessidade de novos métodos de compreensão do rito processual. Nesse sentido, as medidas de urgência são essenciais ao processo ambiental uma vez que a prestação jurisdicional tardia pode não ser mais necessária tendo em vista a possível irreversibilidade do dano ambiental.
Os princípios da prevenção e da precaução devem nortear a adoção de medidas de urgência no processo ambiental. As tutelas de urgência devem, nesse sentido, serem orientadas pelo princípio precaucional como instrumento de efetivação da tutela ambiental.
Concomitantemente ao avanço dos recursos tecnológicos, o homem tomou consciência de que os recursos naturais são finitos e a manutenção de um meio ambiente sadio é condição necessária para a preservação da própria espécie humana.
As decisões que envolvam questões ambientais devem ser submetidas à participação democrática e o seu caráter deve ser eminentemente publicista. Observa-se que, hoje, tornou-se efetivo ocorrer a privatização de bons resultados e socialização de efeitos danosos.
A Declaração do Rio de 1992 – ECO 92 – foi um marco no direito ambiental brasileiro e trouxe importantes diretrizes a serem seguidas com o objetivo de assegurar um meio ambiente equilibrado para as futuras gerações. Ratificou os princípios estabelecidos na Declaração da Conferência de Estocolmo de 1972 e elaborou 27 princípios básicos para o desenvolvimento sustentável.
Dentre sua base principiológica (ECO 92), destacam-se os seguintes preceitos normativos:
Princípio 3
O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades ambientais e de desenvolvimento de gerações presentes e futuras.
Princípio 4
Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, e não pode ser considerada isoladamente deste.
Princípio 8
Para atingir o desenvolvimento sustentável e mais alta qualidade de vida para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padrões insustentáveis de produção e consumo e promover políticas demográficas adequadas.
Princípio 11
Os Estados devem adotar legislação ambiental eficaz. Padrões ambientais e objetivos com prioridades em matéria de ordenação do meio ambiente devem refletir o contexto ambiental e de desenvolvimento a que se aplicam. (...)
Princípio 15
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com as suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
O princípio 15 claramente define a ideia de precaução em direito ambiental. O princípio da precaução define a ausência de certeza técnica quanto aos riscos que podem ser causados por uma atividade ou produto. Já a prevenção é baseada especialmente na certeza que tais riscos ocorrerão. Refere-se, assim, a danos conhecidos.
Com a precaução espera-se desenvolver uma política preservacionista ativa em matéria ambiental. A ideia de risco associa-se intimamente ao princípio precaucional e às tutelas de urgência no aspecto jurisdicional. O estudo prévio de impacto de risco deve estar associado quando da aplicação do princípio da precaução. Seus efeitos a curto e longo prazo devem ser considerados.
Esclarecem Domuci e Panassal (2018) que:
(...) as tutelas de urgência e o princípio da precaução visam a evitar o dano ambiental irreparável ou de difícil reparação. Ambos possuem relação de instrumentalidade, onde o primeiro assegura a efetividade de aplicação do segundo. (...) Se houver exposição de risco de dano no curso da demanda ou ocorrer o dano que se pretendia afastar, aplica-se o princípio da precaução. Contudo, por ser incerto o dano, a tutela de urgência é fundamental para evitar que o dano ambiental ou sua exposição efetivamente aconteçam (...) (DOMUCI, PANASSAL, 2018, p. 22).
Nesse sentido, as demandas que envolvam matérias ambientais devem ser amparadas por mecanismos de tutela que assegurem uma rápida efetivação do objeto da lide no intuito de se evitar que danos irreparáveis ao meio ambiente, a priori evitáveis, sejam cometidos. O viés publicista do processo deve prevalecer em detrimento da visão tradicional da processualística civil.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Através da presente pesquisa observou-se que as Constituições, em especial a Constituição Federal de 1988, trazem muito de otimismo, esperança de mudanças e renovação de padrões de convivência pacífica. Deve-se, nesse sentido, haver um impulsionamento da constitucionalização da proteção do meio ambiente.
Ultrapassada a fase da formulação do dogma constitucional, percebe-se o notório desafio em compreender e implementar de maneira eficaz a norma nela contida. Chama, hoje, atenção assuntos como a autonomia do meio ambiente enquanto disciplina jurídica, o valor intrínseco ao equilíbrio ecológico, a ecologização do direito de propriedade e da exploração limitada dos recursos naturais.
A nosso ver, como forma de se garantir a efetividade da tutela ambiental, intimamente relacionada ao princípio da proteção, deve ganhar espaço, cada vez mais, os compromissos de ajustamentos de condutas e as respectivas imposições de sanções administrativas e penais àqueles que primária ou reiteradamente cometam degradações, em sentido amplo, ao meio ambiente.
A proteção e o melhoramento do meio ambiente humano é uma questão fundamental. Nesse viés, ressalta-se a importância do instituto da Ação Civil pública no direito brasileiro. Tal ação redirecionou o direito processual brasileiro, permitindo, também, a proteção de interesses metaindividuais – tal como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Os legitimados à propositura da ação civil pública – Lei 7.347/85 – tornam-se, cada vez mais, atores fundamentais na busca pela efetiva tutela do meio ambiente no atual Estado Democrático de Direito e, para tanto, necessitam se apoiar em uma justiça célere e métodos alternativos da busca por uma solução adequada à preservação e reparação ambientais.
A evolução do direito processual tornou-se fundamental para a efetivação de garantias ao meio ambiente equilibrado. Os formalismos tradicionais devem ser superados em prol da celeridade do processo sem que se deixe de aplicar os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e o devido processo legal.
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BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
BURGEL, Caroline Ferri; MACHADO, Vagner Gomes. Ação civil pública como um mecanismo de eficácia ao acesso à justiça ambiental. In: MARIN, Jeferson Dytz; BURGEL, Caroline Ferri; MACHADO, Vagner Gomes (org.) Processo ambiental: considerações sobre o Novo Código de Processo Civil – Caxias do Sul, RS: Educs, 2018.
CARMELLO JUNIOR, Carlos Alberto. Políticas públicas ambientais e a tutela jurisdicional coletiva: breves reflexões. In: FREITAS, Gilberto Passos de; GRANZIERA, Maria Luiza Machado; coordenadores. Sobre a efetividade da tutela ambiental – 1. Ed. – Campinas, SP: Millennium Editora, 2014.
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