O artigo 182 da Constituição Federal prevê que o Poder Público, no âmbito municipal, executará a política de desenvolvimento urbano com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de todos os habitantes.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que a Constituição Federal, “em matéria de Direito Urbanístico, embora prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como instrumentos de política urbana.[1]”
Em complemento, o art. 183, da Constituição Federal, reconhece o direito da usucapião especial urbana. Segundo esse artigo, "quem possuir como sua, área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural." O comendo constitucional é reafirmado nos artigos 9º e seguintes da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto das Cidades)
A usucapião urbana é garantia que não pode ser suprimida por lei infraconstitucional. A propósito, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que “[...] preenchidos os requisitos do art. 183 da CF, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imóvel (dimensão do lote).[2]”A despeito dessa orientação, o Supremo entendeu que não haveria violação ao preceito se decisão judicial deixasse de reconhecer a prescrição aquisitiva em face de acordo homologado judicialmente.[3]
O referido artigo 183 da Constituição indica também que o título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil (§1º), ainda que tais direitos não possam ser reconhecidos ao mesmo possuidor mais de uma vez (§2º) e que os imóveis públicos não possam ser adquiridos por usucapião (§3º).
Nesse ponto, aliás, com relação ao usucapião de domínio útil de bem público (terreno de marinha), o Supremo Tribunal Federal decidiu que “o ajuizamento de ação contra o foreiro, na qual se pretende usucapião do domínio útil do bem, não viola a regra de que os bens públicos não se adquirem por usucapião.”[4]
A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), ao regulamentar as diretrizes gerais da política urbana, estabeleceu normas de ordem pública e interesse social destinadas à disciplina da propriedade urbana favor do bem comum. O Estatuto da Cidade, cujos propósitos são promover a segurança, o bem-estar dos cidadãos e o equilíbrio ambiental, reconhece que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as inúmeras diretrizes gerais elencadas no seu art. 2º.[5]
Para conferir mais efetividade às determinações constitucionais, e facilitar o acesso à justiça do adquirente da propriedade por usucapião especial urbana, o Estatuto da Cidade[6], no art. 12, §2º, prevê que o autor da demanda terá os benefícios da justiça, incluindo todas as despesas relacionadas ao registro de imóveis.
Para o Superior Tribunal de Justiça o art. 12, §2º, da Lei n. 10.257/2001, que assegura aos autores da ação de usucapião especial urbana os benefícios da assistência judiciária gratuita, incluindo as despesas de registro imobiliário, deve ser interpretado em harmonia com o Código de Processo Civil.[7]
Esse posicionamento consta do seguinte julgado: “[...] 1. O art. 12, §2º, da Lei nº 10.257/2001 - que assegura aos autores da ação de usucapião especial urbana os benefícios da justiça e da assistência judiciária, incluindo-se aí as despesas perante o cartório de registro imobiliário - deve ser interpretado em conjunto e harmonia com as disposições da Lei nº 1.060/1950 e, a partir de 18 de março de 2016, do Código de Processo Civil de 20015. [...] 2. A Lei nº 10.257/2001 concede ao autor da ação de usucapião especial urbana espécie de presunção relativa de hipossuficiência que, por isso, é ilidida a partir da comprovação inequívoca de que o autor não pode ser considerado "necessitado" nos termos do § 2º da Lei nº 1.060/1950. [...] 3. No caso, o próprio autor reconheceu, em sua petição inicial, não preencher os requisitos da Lei nº 1.060/1950 para fins de obtenção dos benefícios da justiça gratuita, o que afasta qualquer possibilidade de concessão destes, sendo irrelevante para tanto que tenham sido requeridos com esteio no § 2º do art. 12 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). [...]”[8]
A gratuidade da justiça compreende, entre ouras despesas, nos termos do art. 98, §1º, inciso IX, do Código de Processo Civil, “os emolumentos devidos a notários ou registradores em decorrência da prática de registro, averbação ou qualquer outro ato notarial necessário à efetivação de decisão judicial ou à continuidade de processo judicial no qual o benefício tenha sido concedido.
De acordo com o §8º, do citado artigo 98 do CPC, “havendo dúvida, fundada quanto ao preenchimento atual dos pressupostos para a concessão de gratuidade, o notário ou registrador, após praticar o ato, pode requerer, ao juízo competente para decidir questões notariais ou registrais, a revogação total ou parcial do benefício ou a sua substituição pelo parcelamento[9] caso em que o beneficiário será citado para, em 15 (quinze) dias, manifestar-se sobre esse requerimento.”
Com relação ao custeio dos emolumentos indicados acima, aplicam-se as mesmas regras que disciplinam a realização e custeio da prova pericial, indicadas no art. 95, §§ 3º a 5º, do CPC[10].
A gratuidade das despesas extrajudiciais (em sentido amplo) confere efetividade ao princípio do acesso à justiça e à previsão do art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição Federal, que assegura a prestação de assistência jurídica integral e gratuita a todos que comprovem insuficiência de recursos.
Ivan Aparecido Ruiz destaca que o acesso à justiça[11] está intimamente, ligado ao princípio da igualdade e a resultados justos do processo. Nesse sentido, sem processo justo não se poderia falar nem em jurisdição nem em acesso à Justiça. “Francesco Carnelutti, outrora, quando do estudo da jurisdição, já falava na justa composição da lide. Para ele, todavia, só existiria um comando completo, com referência a determinado caso concreto (lide), no momento em que fosse dada a respectiva sentença. O escopo do processo seria, então, a justa composição da lide, ou seja, o estabelecimento da norma de direito material que disciplina o caso, dando razão a uma das partes. [...] Não por outro motivo, que o próprio Mauro Cappelletti e tantos outros autores falam em processo eficiente, no sentido de que seja um processo realmente acessível a todos, realizando os direitos previstos na legislação.” [12]
Vale lembrar que no ordenamento jurídico brasileiro existem outros instrumentos concebidos para garantir o acesso à moradia, em sentido amplo. É o caso, por exemplo, do Sistema Financeiro da Habitação – SFH, programa governamental[13] criado para promover a política nacional de planejamento habitacional[14]. O Sistema Financeiro da Habitação, disciplinado na lei n. 4.830/64[15], objetiva facilitar construções e aquisições de casas próprias, especialmente para classes de baixa renda[16].
*A assistência jurídica integral e gratuita, prevista no art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição Federal é gênero que compreende as espécies assistência judiciária e justiça gratuita. A assistência judiciária gratuita corresponde ao direito de representação em juízo por procurador com capacidade postulatória, integrante ou não dos quadros da Defensoria Pública. A justiça gratuita (ou gratuidade judicial), por outro lado, corresponde à dispensa do pagamento de todas as despesas, em sentido amplo, do processo. Não obstante essa classificação, neste texto as expressões assistência judiciária, assistência jurídica, gratuidade da justiça etc. são utilizadas de maneira metonímica, sem a correspondente precisão semântica.
[1] ADI 5.696, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 25-10-2019, P, DJE de 11-11-2019.
[2] RE 422.349, rel. min. Dias Toffoli, j. 29-4-2015, P, DJE de 5-8-2015, Tema 815.
[3] RE 172.726, rel. min. Marco Aurélio, j. 14-12-1998, 2ª T, DJ de 14-5-1999.
[4] RE 218.324 AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 20-4-2010, 2ª T, DJE de 28-5-2010.
[5] Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; h) a exposição da população a riscos de desastres naturais; h) a exposição da população a riscos de desastres; VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social; XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais; XVIII - tratamento prioritário às obras e edificações de infraestrutura de energia, telecomunicações, abastecimento de água e saneamento; XIX – garantia de condições condignas de acessibilidade, utilização e conforto nas dependências internas das edificações urbanas, inclusive nas destinadas à moradia e ao serviço dos trabalhadores domésticos, observados requisitos mínimos de dimensionamento, ventilação, iluminação, ergonomia, privacidade e qualidade dos materiais empregados.
[6] Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana: I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; II – os possuidores, em estado de composse; III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados. § 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público. § 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis; Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis; Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o sumário.
[7] Jurisprudência em Teses – Edição nº 148.
[8] REsp 1517822/SP, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 21/02/2017, DJe 24/02/2017.
[9] § 6º Conforme o caso, o juiz poderá conceder direito ao parcelamento de despesas processuais que o beneficiário tiver de adiantar no curso do procedimento.
[10] Art. 95. Cada parte adiantará a remuneração do assistente técnico que houver indicado, sendo a do perito adiantada pela parte que houver requerido a perícia ou rateada quando a perícia for determinada de ofício ou requerida por ambas as partes. § 1º O juiz poderá determinar que a parte responsável pelo pagamento dos honorários do perito deposite em juízo o valor correspondente. § 2º A quantia recolhida em depósito bancário à ordem do juízo será corrigida monetariamente e paga de acordo com o art. 465, § 4º. § 3º Quando o pagamento da perícia for de responsabilidade de beneficiário de gratuidade da justiça, ela poderá ser: I - custeada com recursos alocados no orçamento do ente público e realizada por servidor do Poder Judiciário ou por órgão público conveniado; II - paga com recursos alocados no orçamento da União, do Estado ou do Distrito Federal, no caso de ser realizada por particular, hipótese em que o valor será fixado conforme tabela do tribunal respectivo ou, em caso de sua omissão, do Conselho Nacional de Justiça. § 4º Na hipótese do § 3º, o juiz, após o trânsito em julgado da decisão final, oficiará a Fazenda Pública para que promova, contra quem tiver sido condenado ao pagamento das despesas processuais, a execução dos valores gastos com a perícia particular ou com a utilização de servidor público ou da estrutura de órgão público, observando-se, caso o responsável pelo pagamento das despesas seja beneficiário de gratuidade da justiça, o disposto no art. 98, § 2º. 5º Para fins de aplicação do § 3º, é vedada a utilização de recursos do fundo de custeio da Defensoria Pública.
[11] CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
[12] RUIZ, Ivan Aparecido. Princípio do acesso justiça. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Processo Civil. Cassio Scarpinella Bueno, Olavo de Oliveira Neto (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/201/edicao-1/principio-do-acesso-justica
[13] “Canotilho, ao visualizar a possibilidade de ser adotada uma política pública que fira a Constituição, considera que em Portugal “poderíamos recortar como objeto do controlo da inconstitucionalidade (por acção ou por omissão) uma política sectorial (de saúde, do ensino, da habitação). Neste sentido a policy seria também um padrão de conduta (standard) constitucional definidor de um fim a alcançar através de realizações de tarefas económicas, sociais e culturais”. Pensa que “poder-se-ia afirmar que a nossa política de educação tem sido até agora inconstitucional porque passados mais de vinte anos ainda não foi criado um sistema público de educação pré-escolar (CRP, art. 74/2/c)”.” FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/10/edicao-1/arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental.
[14] “Nos termos do parágrafo único do art. 185, cabe à lei garantir tratamento especial à propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. Mas, quando uma propriedade cumpre sua função social? Esse conceito está definido pelo art. 186 do Texto Constitucional que determina a função social é cumprida quando propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência previstos na lei, os seguintes requisitos: aproveitamento racional e adequado (art. 186, I); utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (art. 186, II); observância das disposições que regulam as relações de trabalho (art. 186, III);exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (art. 186, IV). Prosseguindo, o art. 187 trata da política agrícola. Dispõe tal enunciado prescritivo que a política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente: os instrumentos creditícios e fiscais (art. 187, I); os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização (art. 187, II); o incentivo à pesquisa e à tecnologia (art. 187, III); a assistência técnica e extensão rural (art. 187, IV); o seguro agrícola (art. 187, V); o cooperativismo; a eletrificação rural e irrigação (art. 187, VII); a habitação para o trabalhador rural (art. 187, VIII).” MCNAUGHTON, Charles W.. Constituição Federal. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Tributário. Paulo de Barros Carvalho, Maria Leonor Leite Vieira, Robson Maia Lins (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/277/edicao-1/constituicao-federal.
[15] “A nova ordem legal urbana que vem sendo constituída no Brasil a partir da Constituição Brasileira de 1988, na esfera federal conta em especial com as seguintes legislações: lei federal de desenvolvimento urbano – Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001); lei de parcelamento do solo urbano (Lei 6.766/1979); lei sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (Lei 11.124/2007); lei sobre o Sistema Nacional de Saneamento Ambiental (Lei 11.445/2007); lei sobre a política nacional de resíduos sólidos (Lei 12.305/2010); lei sobre o Patrimônio da União que disciplina a regularização fundiária das terras urbanas e rurais da União (Lei 11.381/2007); lei que dispõe sobre o plano nacional de gerenciamento costeiro (Lei 7.661/1988); lei que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida e tratou da regularização fundiária de assentamentos irregulares em área urbana (Lei 11.977/2009); lei que tratou da política nacional de mobilidade urbana (Lei Federal 12.587/2012); lei que tratou da política nacional de proteção e defesa civil (Lei Federal 12.608/2012); e mais recentemente, o Estatuto da Metrópole (Lei Federal 13.089/2015). Algumas normas específicas contidas na lei sobre o sistema nacional de recursos hídricos (Lei 9.433/1997), nos códigos civil, florestal e tributário e na lei de registros públicos também devem ser consideradas para a compreensão da nova ordem legal urbana.” LIBÓRIO, Daniela Campos, SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito à cidade e institutos de proteção dos territórios urbanos de grupos sociais vulneráveis. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/66/edicao-1/direito-a-cidade-e-institutos-de-protecao-dos-territorios-urbanos-de-grupos-sociais-vulneraveis.
[16] “Apesar de o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) ter sido criado pela Lei 4.380/1964 com o objetivo de atender à classe menos favorecida da sociedade, tendo, consequentemente, um cunho eminentemente social, articula-se hoje - por intermédio da massificação contratual - verdadeiro cartel contrário aos interesses do consumidor como um todo.” EFING, Antônio Carlos. Contratos e procedimentos bancários à luz do Código de Defesa do Consumidor. 1ª ed. em e-book baseada na 3ª ed. Impressa. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2016.
