RESUMO
Este texto trata sobre o Terceiro Setor, que é composto por instituições que não visam lucros e que tem como desígnio ajudar na solução (ou redução) dos problemas sociais, sobretudo em áreas sensíveis (a exemplo dos direitos das crianças e adolescentes, dos idosos e do meio ambiente). O objetivo proposto foi trazer algumas definições acerca do Terceiro Setor, bem como suas características e funções, apresentando em seguida as categorias das instituições que o compõe, com respectivas especificidades acerca da constituição e da qualificação. Apresenta-se, em seguida, as chamadas funções gerenciais dessas entidades, especialmente das ONGs, com uma abordagem técnica acerca da gestão desse particular tipo de empreendimento. A pesquisa realizada foi de caráter descritivo, o método, histórico, e as informações obtidas através de pesquisas bibliográficas e documentais. Conclui-se que são grandes os desafios a serem enfrentados pelas organizações não governamentais, implicando uma revisão constante de sua estratégia de ação, além do que a busca de financiamento e reconhecimento pela sociedade a obriga a encontrar mecanismos que tornem a sua ação cada vez mais eficiente.
Palavras-chave: Terceiro Setor. Gestão. Funções Gerenciais. Desafios. Eficiência.
Brief notes on the Third Sector and the management functions of non-governmental organizations (NGOs)
ABSTRACT
This text deals with the Third Sector, which is composed of non-profit institutions and whose purpose is to help in the solution (or reduction) of social problems, especially in sensitive areas (such as the rights of children and adolescents, the elderly and the environment). The proposed objective was to bring some definitions about the Third Sector, as well as its characteristics and functions, next presenting the categories of the institutions that compose it, with respective specificities about the constitution and qualification. Next, the so-called managerial functions of these entities, especially NGOs, are presented with a technical approach to the management of this particular type of enterprise. The research carried out was of a descriptive nature, the method, history, and the information obtained through bibliographical and documentary research. It is concluded that the challenges to be faced by non-governmental organizations are great, implying a constant review of its action strategy, in addition to the search for financing and recognition by society, obliges it to find mechanisms that make its action more and more efficient.
Keywords: Third sector. Management. Managerial Functions. Challenges. Efficiency.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo propõe uma reflexão acerca das funções gerenciais no Terceiro Setor, no intuito de elucidar a importância das mesmas no desenvolvimento, em especial, das organizações não governamentais (ONGs)
Para tanto, efetuou-se um levantamento bibliográfico (em livros, revistas, artigos técnicos e notícias extraídas de sítios eletrônicos) e, a partir de uma análise documental a respeito do tema, buscou-se compreender o desafio de gerir tais entidades, abordando-se as funções de planejamento, organização, direção e controle, contextualizando-as com conceito de eficiência.
No entanto, antes de adentrar especificamente em cada uma das funções gerenciais, para uma melhor compreensão do tema, foram feitas breves considerações acerca do Terceiro Setor, apresentando suas instituições e abordando a forma de constituição e as diferentes qualificações.
Este artigo está dividido em quatro tópicos, incluindo a introdução acima. O segundo tópico esclarece de um modo geral os conceitos envolvendo o Terceiro Setor. O terceiro tópico traz uma análise sobre as funções gerenciais e os desafios na gestão das ONGs, e o último tópico exibe as conclusões.
2 TERCEIRO SETOR
Como é cediço, a sociedade está organizada basicamente em três setores, abrangendo o Primeiro as instituições públicas, os governos municipais, estaduais e federal, o Segundo correspondente ao mercado, vale dizer, as indústrias e empresas de um modo geral, e o Terceiro, de estreita ligação com os interesses do povo e com as finalidades coletivas, composto por organizações sem fins lucrativos, à exemplo das organizações não governamentais (ONGs).
No entanto, adverte a pesquisadora Luísa Castro[3]:
Embora o termo terceiro setor seja o mais utilizado no Brasil, é importante ressaltar que essa divisão pode transmitir uma ideia equivocada, a de que o primeiro setor teria mais importância que o segundo, e o segundo mais do que o terceiro.
O terceiro setor é o conjunto de atividades voluntárias desenvolvidas em favor da sociedade, por organizações privadas não governamentais e sem o objetivo de lucro, independentemente dos demais setores (Estado e mercado) – embora com eles possa firmar parcerias e deles possa receber investimentos (públicos e privados).
As instituições do Terceiro Setor, a priori, surgem por meio de movimentos mundiais cujo objetivo era suprir certa deficiência nas áreas de educação, saúde, cultura e meio ambiente, em função dos governos apresentarem dificuldades de controlar sozinho toda a demanda da sociedade.
Nesse diapasão, as organizações não governamentais (ONGs) são criadas a partir de grupos de mobilização social, sobretudo na América Latina, Europa e Estados Unidos, representando o processo de organização e fortalecimento de setores da sociedade civil e propondo um novo modelo de relação Estado e sociedade, a partir da atuação em áreas com demandas sociais geradas pelo déficit dos serviços públicos. Representam, portanto, não apenas um movimento político para evidenciar as demandas sociais e levá-las ao poder público em busca das soluções, mas, também, um ator econômico, social e político com importância e responsabilidade elevada[4].
Exibem como principais características o fato de o lucro não ser a razão de sua existência (porém necessário para garantir a continuidade e o cumprimento de seus propósitos institucionais), sendo o patrimônio pertencente a sociedade como um todo (não detendo os diretores ou membros participação econômica). Seus propósitos institucionais, quaisquer que sejam suas preocupações específicas, objetivam provocar mudanças sociais; e, as contribuições, doações e subvenções constituem-se, normalmente, nas principais fontes de recursos financeiros, econômicos e materiais dessas entidades sem fins lucrativos[5].
Acerca das funções das entidades de Terceiro Setor, podem ser elencadas as seguintes[6]:
(1) de integração de agentes solidários, tornando as entidades que compõem o terceiro setor em um espaço em que a solidariedade social;
(2) axiológica, que, na concepção dos autores, consiste na promoção de determinados princípios e valores, como o da participação, da solidariedade, da responsabilidade social e do pluralismo, contribuindo para participação dos sujeitos/agentes no desenvolvimento e fortalecimento dessas entidades;
(3) de promoção da inovação e a mudança social, por meio de atividades sociais não desenvolvidas pela administração pública ou pelas empresas lucrativas sendo facilitada nas entidades do terceiro setor por sua lógica funcional ou pelo nível de implicação e comprometimento no sistema social que estão inseridas; e
(4) a geração de serviços com características singulares e de capital social.
Pois bem. Antes de passar ao estudo das categorias e da forma de constituição e de qualificação dessas entidades, cumpre trazer um conceito mais completo, na lição do professor Matheus Carvalho, asseverando-se que, em verdade, se trata de particulares em colaboração, sem fins lucrativos, que atuam ao lado do Estado na prestação de serviços públicos não exclusivos, mas de cunho social. E arremata o ilustre doutrinador[7]:
Por atuarem na prestação de serviços, estas entidades recebem incentivos do Poder Público, mediante a dotação orçamentária, cessão de bens públicos entre outros benefícios e, consequentemente, se submetem às restrições de controle impostas ao ente estatal. Sendo assim, não obstante conservem a qualidade de particulares, se sujeitam à regulação financeira efetivada pelo Tribunal de Contas, além de se submeterem aos princípios básicos que norteiam a atuação administrativa.
Assim, pode-se dizer que o critério básico para se definir uma entidade de Terceiro Setor é o de exclusão, não podendo a mesma visar lucro, muito menos substituir o Estado.
2.1 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR: CATEGORIAS E CONSTITUIÇÃO
De logo, cumpre dizer que não existe um consenso na literatura acerca de quantas e quais categorias estão presentes no Terceiro Setor.
Alguns autores apresentam como principais as seguintes categorias de organizações: (1) formado por instituições religiosas e entidades ligadas a Igrejas, (2) as organizações não governamentais e novos movimentos sociais, (3) os empreendimentos “sem fins lucrativos” de serviços, (4) a entidade paraestatal, nascida sob a tutela do Estado e (5) as fundações e entidades empresariais[8].
Noutra senda, determinados pesquisadores tentar classificar as entidades diante de suas possíveis conexões com os outros setores, da seguinte forma: (1) entre o Terceiro Setor o Estado – fundações de apoio, sindicatos, organizações sociais, serviços sociais autônomos, além de outras entidades privadas, sem fins lucrativos, estabelecidas pelo poder público; (2) entre o Terceiro Setor e o mercado – fundações de empresas, projetos sociais operados por empresas, câmaras de comércio, cooperativas, além de entidades de benefício privado; e (3) Terceiro Setor em sentido estrito – associações culturais, educacionais, esportivas, fundações privadas, movimentos sociais organizados, além, obviamente, das ONGs.
O chamado Terceiro Setor, portanto, abrange uma gama de instituições privadas com fins públicos e, por ter uma definição tão extensa, acaba por englobar organizações muito díspares entre si que, por exemplo, transitam desde organizações oriundas de movimentos sociais até fundações de empresas privadas[9].
No entanto, em que pese tal diversidade, é possível encontrar certa uniformidade quando o tema é constituição e qualificação dessas entidades do Terceiro Setor.
Isso porque, repisa-se, quase todas essas denominações e categorias, além de se referir a entidades de natureza privada sem fins lucrativos, serão constituídas juridicamente sob a forma de associações ou fundações.
Assim, ONG, Instituição, Associação, Fundação, Entidade, ou qualquer outra alcunha que se atribua, tais atores sociais serão pessoas jurídicas de direito privado, podendo ser constituídas sob a forma de Associação ou de Fundação, nos moldes do art. 44[10] e seguintes do Código Civil.
Em breves linhas, as associações se caracterizam por um agrupamento de pessoas, com uma finalidade comum (não lucrativa), que persegue a defesa de determinados interesses, ao passo que as fundações se constituem numa dotação patrimonial, uma universalidade de bens ou direitos (móveis ou imóveis), que adquire personalidade jurídica e visa uma determinada finalidade social (determinado por seu instituidor).
O Código Civil assim dispõe:
Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos.
(...)
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins de:
I – assistência social;
II – cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III – educação;
IV – saúde;
V – segurança alimentar e nutricional;
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII – pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos;
VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos;
IX – atividades religiosas;
Portanto, as associações revelam uma união de pessoas, que se organizam para um determinado fim (rol aberto, de ordem beneficente, literária, científica, artística, recreativa, desportiva ou política), que não seja lucrativo. Cumpre dizer que, embora os fins da associação não sejam de ordem econômica, a mesma não está proibida de realizar atividades geradoras de receita, devendo cumprir duas condicionantes para tanto: a primeira, que haja expressa previsão em seu no estatuto; e a segunda é que produto gerado com tal atividade seja revertido integralmente para a finalidade maior.
Como é cediço, o estatuto nada mais é que um contrato que congrega todas cláusulas prevendo os direitos e os deveres da associação e de seus associados, devendo o mesmo ser registrado, juntamente com a Ata de constituição, no Cartório de Registro Civil de pessoas jurídicas do Município onde a associação terá a sua sede. É a partir do registro que a associação adquire plena capacidade de direito, ou seja, ela passa a ter personalidade jurídica e, portanto, a capacidade para contratar, empregar, tornando-se, assim, um ator social sujeito de direitos e obrigações. Ato contínuo, além do citado registro, deve a associação promover sua inscrição no de CNPJ para que haja o exercício de suas atividades, podendo também providenciar outros cadastros (municipais, estaduais e federais) que possibilitem a solicitação de benefícios fiscais, por exemplo[11].
De outra banda, tem-se a figura das fundações, cuja principal característica é uma afetação patrimonial, vale dizer, o destaque de um determinado patrimônio, suficiente para garantir que a fundação cumpra suas finalidades, e que irá adquirir personalidade jurídica.
As fundações podem ser instituídas por pessoas físicas e/ou pessoas jurídicas (inclusive pelo poder público), tendo sua finalidade elencada no rol exemplificativo do parágrafo único do art. 62, do Código Civil, e determinada pela figura do instituidor, que também ordena, caso deseje, o modo de administração do patrimônio destacado.
Insta dizer ainda que as fundações podem ser constituídas por escritura pública ou testamento, sendo regidas por um estatuto (à semelhança das associações), porém o seu registro depende de autorização do Ministério Público. Ou seja, depois de criada, a fundação é fiscalizada pelo Ministério Público do Estado onde estão situadas (art. 66, CC). Assim, regularmente criada, as fundações também precisam obter o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, além de outros cadastros específicos conforme a finalidade escolhida e atividade desenvolvida.
Acerca da formatação jurídica das ONGs, Instituições, Entidades, e/ou Organizações, é elucidativa a observação trazida no Novo Manual do Terceiro Setor[12]:
Portanto, uma ONG, organização, entidade ou instituição da sociedade civil será sempre – em termos jurídicos – uma associação ou uma fundação. A escolha fica a critério daqueles que a estabelecem, mas, inexistindo bens para a dotação de um patrimônio inicial, a criação de uma fundação torna-se impossível. É por essa razão que pequenas e médias ONGs, grupos de apoio e pesquisa, grupos comunitários etc., em geral, são constituídos como associações. Entidades financiadoras, grandes instituições educacionais, grupos fomentadores de projetos e pesquisas, contrariamente, são geralmente organizadas como fundações.
Desse modo, aperfeiçoada a fase de criação da entidade de Terceiro Setor, abre-se a possibilidade da mesma iniciar uma etapa de qualificação, objetivando garantir a sua sustentabilidade para, enfim, alcançar os seus objetivos.
Para tanto, existem inúmeros títulos, registros e certificados (nem sempre cumulativos), sendo que cada um desses possui os requisitos necessários à sua obtenção, fazendo jus somente àquelas organizações devidamente enquadradas nas normas que regem estas qualificações. É o tema do próximo tópico.
2.2 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR: QUALIFICAÇÃO E TÍTULOS
Explicam Simone Bernardes Voese e Roseli Maria Repczuk que os objetivos para concessão de títulos, qualificações e registros são[13]:
1) Diferenciar as entidades que os possuem, inserindo-as num regime jurídico específico;
2) Demonstrar à sociedade que a entidade possui credibilidade;
3) Facilitar a captação de investimentos privados e a obtenção de financiamentos;
4) Facilitar o acesso a benefícios fiscais;
5) Possibilitar o acesso a recursos públicos, assim como a celebração de convênios e parcerias com o Poder Público e;
6) Possibilitar a utilização de incentivos fiscais pelos doadores.
E são considerados como principais títulos, registros e certificados[14]:
1) Título de Utilidade Pública Federal (UPF);
2) Registro no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS);
3) Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas);
4) Qualificação como Organização Social (OS);
5) Qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
Sem qualquer pretensão de esgotamento do tema, passa-se a tecer breves considerações sobre cada um desses títulos, para então avançar nas funções gerenciais das ONGs.
Ressalva-se, de imediato, que, ponderando sobre os prós e contras de cada um desses títulos, “a entidade deve optar pelo título que lhe parecer mais conveniente, considerando-se sua estrutura e objetivos institucionais. Se optar por ser uma OSCIP, por exemplo, a entidade não poderá solicitar o Título de Utilidade Pública e assim por diante” [15].
2.2.1 Título de Utilidade Pública
Cumpre dizer, de logo, que se trata de titulação que pode ser deferida nas três esferas da Federação: municipal, estadual e federal, sendo nesta última uma atribuição do Ministério da Justiça. Logo, a disciplina legal acerca deste título dependerá da norma de cada ente federativo
Por meio desde título, o Poder Público reconhece efetivamente o caráter social das fundações ou associações, atestando que as mesmas não possuem finalidade de lucro e que prestam serviços de utilidade pública à uma coletividade.
Tratando da esfera federal, ensinam Simone Bernardes Voese e Roseli Maria Repczuk[16]:
O Título de Utilidade Pública Federal é disciplinado pela Lei nº 91/35, regulamentada pelo Decreto nº 50.517/61 e Decreto nº 60.931/1967. Essas normas se aplicam às entidades sem fins lucrativos, constituídas no país, com personalidade jurídica, que tenham estado em funcionamento regular nos últimos três anos, que sirvam desinteressadamente à coletividade, que não remunerem, por qualquer forma, a diretoria, sendo que esta deve possuir idoneidade moral comprovada, que não distribuam lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados; e que comprovadamente promovam a educação ou exerçam atividades científicas, culturais, artísticas ou filantrópicas.
Informam ainda as citadas autoras que entidades detentoras desta titulação federal tem direito ao recebimento de doações da União e de receitas das loterias federais, além de poder fornecer aos seus doadores recibo que possibilita dedução no imposto de renda[17]. Trata-se de um título normalmente exigido para se deferir a imunidade de impostos estaduais e municipais, à exemplo do ICMS e IPTU, porém, em contrapartida, tem-se uma burocrática prestação de contas, com amplo rol de documentos comprobatórios.
2.2.2 Registro no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
Com previsão na Lei n. 8.742/93, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, cuida-se de um pré-requisito para a obtenção da titulação analisada no subtópico subsequente, o CEBAS - Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, e visa reconhecer o caráter filantrópico de instituições, possibilitando o acesso a verbas públicas por intermédio de convênios com o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
Guarda semelhança com o Título de Utilidade Pública pois seus destinatários necessitam mais de três anos de funcionamento, devendo as entidades beneficiadas promover atividades alinhadas com os objetivos da assistência social (proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; amparo às crianças e aos adolescentes carentes; promoção da integração ao mercado de trabalho, dentre outros).
Para se obter tal registro, as organizações não podem distribuir os lucros, muito menos remunerar seus membros, devendo aplicar suas eventuais fontes de receita integralmente no território nacional e na manutenção de seus objetivos.
2.2.3 Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas)
A certificação, concedida às organizações e organizações da assistência social, é um instrumento que possibilita a organização usufruir da isenção das contribuições sociais, tais como a parte patronal da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL, Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e Contribuição PIS/PASEP, permitindo ainda a priorização na celebração de contratualização/convênios com o poder público, entre outros benefícios. São legitimados para requerer o CEBAS pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que, cumulativamente, atenderem a estes requisitos: 1) realizar ações de acordo com as normativas da política de assistência social, de forma exclusiva ou preponderante na área da assistência social; 2) já estar inscrita no CMAS no ano anterior ao requerimento; 3) realizar atendimento, assessoramento e/ou defesa e garantia de direitos, de forma gratuita, continuada e planejada e universal; 4) estar em funcionamento no mínimo há 12 meses[18].
A obtenção deste certificado, que tem validade de 3 (três) anos a contar da data da publicação do ato que deferiu a sua concessão, é também regulamentada pela Lei n. 8.742/1993 e, para a sua obtenção, as entidades devem estar previamente inscritas no Conselho Municipal de Assistência Social do município de sua sede, não podendo distribuir resultados nem remunerar diretoria e demais membros são concedidos por um período que poderá variar de um a cinco anos.
2.2.4 Qualificação como Organização Social (OS);
As organizações sociais (OS), disciplinadas pela Lei n. 9.637/1998, são particulares, sem fins lucrativos, não integrantes da Administração Pública, que prestam serviços públicos não exclusivos de Estado, em áreas de interesse social especificadas na lei respectiva (ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura, saúde).
Tratou-se de uma espécie de qualificação, idealizada, ab initio, para substituir órgãos públicos que seriam extintos e teriam suas atividades absorvidas pela OS (programa de publicização da atividade).
A outorga desta qualificação é ato discricionário e, após qualificada, formaliza a parceria por meio de um contrato de gestão, instrumento indispensável para a entidade fazer jus ao recebimento de recursos orçamentários e bens públicos necessários ao fomento e execução de atividades. Frise-se que uma entidade não pode ser qualificada concomitantemente como OS e OSCIP.
Acerca deste acordo firmado, explica o professor Matheus Carvalho, que o mesmo “deverá definir e especificar o programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação de metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade, assim como deve estipular os limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções” [19].
Por fim, informa-se que a lei exige que a OS possua um conselho de administração, o qual participem representantes do Poder Público. E, em caso de desqualificação (necessário um processo administrativo com contraditório e ampla defesa), os bens adquiridos com recursos públicos são revertidos ao Poder Público.
2.2.5 Qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
A qualificação como OSCIP, por sua vez, conforme preceitua o art. 3º da Lei n. 9.790/1990, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham finalidade de promoção da assistência social, de promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico, de promoção gratuita da educação, de promoção gratuita da saúde, dentre outras definidas neste dispositivo legal.
Igualmente, não integram a Administração Pública, porém, a outorga da qualificação é ato de natureza vinculada. Assim, uma vez qualificada, é celebrado o respectivo termo de parceria, que é instrumento que viabiliza uma aplicação menos rígida dos recursos estatais em termos burocráticos e, ao mesmo tempo, traz garantias (mecanismos de controle) adicionais de que o valor será efetivamente destinado a fins sociais[20].
Diferentemente do que ocorre nas organizações sociais, não se exige a presença de representantes do Poder Público nos órgãos de administração, e, em caso de desqualificação, os bens adquiridos com recursos públicos são transferidos para outra OSCIP, preferencialmente da mesma área de atuação (não sendo revertidos ao Estado de imediato).
Por derradeiro, à título de breves informações, adiciona-se que os dirigentes estatutários de uma OSCIP podem ser remunerados, bem como o fato da entidade qualificada como OSCIP poder fornecer aos seus doadores recibo que possibilita dedução no imposto de renda.
Desse modo, feitas tais considerações acerca do Terceiro Setor, passa-se a acurada análise da gestão das ONGS, contemplando o estudo das principais funções gerenciais.
3 GESTÃO DE ONGS E PRINCIPAIS FUNÇÕES GERENCIAIS
3.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Conforme já elucidado neste trabalho, as Organizações Não Governamentais no Brasil, ao longo das últimas décadas, vêm crescendo e aumentando a relevância do seu papel na sociedade, haja vista terem se reformulado e saído de um papel voltado essencialmente para grupos específicos, de religioso e assistencialista, até então marcantes até a década de sessenta.
Milton Pereira[21] entende que tal aumento se deu em face da participação da sociedade civil frente aos problemas sociais, aliado ao movimento tendencioso ao associativismo e à postura do Estado no sentido de adotar políticas neoliberais, construindo, desse modo, uma sociedade baseada na justiça e igualdade.
Pode-se dizer que hoje, cada vez mais, as ONG´s atuam em crescentes setores sociais, bem como tem a sua atuação valorizada, visto que, por sua natureza, atuam ao lado do Estado, em prol da construção e desenvolvimento social, preenchendo lacunas e deficiências, tanto do primeiro, como do segundo setor da economia. Enfim, resta inolvidável a relevância do seu papel social nos tempos modernos, motivo em razão do qual traz à baila a discussão e reformulação dos seus modelos de gestão, para fins de efetivarem o seu trabalho de forma que alcance melhores resultados.
Nesse sentido, Fernando Tenório (org.), em sua obra denominada Gestão de ONG´S: Principais Funções Gerenciais[22], ao fazer um levantamento da estrutura e deficiências das Organizações Não Governamentais no estado do Rio de Janeiro, nas décadas de setenta e oitenta, com base em estudos e pesquisas de campo, pontuou que:
* O trabalho nas ONGs pesquisadas é motivado por um ideal compartilhado pelos membros que as compõem, principalmente sua equipe de técnicos e direção;
* O planejamento de suas atividades está sujeito às fontes de financiamento e é efetuado para um período de três anos. Esse processo de planejamento, embora nem sempre formalizado num plano, caracteriza-se participação dos membros das ONGs e de consultores externos, bem como pela frequente análise do contexto;
* Nem sempre as ONG´s tem uma ideia clara de sua missão, de forma a delimitar as suas ações, fixar objetivos e metas e avaliar seus resultados;
* A ânsia de atender à comunidade, o que basicamente determina a inclusão de um novo projeto ou atividade aos já em andamento, é a disponibilidade de agenda e o interesse de cada membro do corpo técnico, provocando um desgaste muito grande, devido ao excesso de horas de trabalho, sem possibilidade de avaliar o retorno para a entidade;
* Os membros das ONGs possuem alto grau de compartilhamento das atividades a serem desenvolvidas, porém nenhuma sistematização dos dados, para efeito de avaliação do desempenho gerencial;
* Sua organização prima pela informalidade, praticamente sem normas e procedimentos escritos, o que as torna ágeis, mas dificulta a sua gestão, porque as funções e as responsabilidades de seu pessoal não são claramente definidas;
* O tipo de trabalho que realizam apresenta dificuldades para ser avaliado, seja por seu efeito de longo prazo, seja por seu caráter mais qualitativo; e
* O produto de seu trabalho, em geral, não é vendido, o que torna sua produção dependente de doações.
Infere-se a necessidade de aprimoramento da organização do instituto em questão, principalmente diante do reconhecimento valorativo de seu cunho e crescente reconhecimento da sua importância para a sociedade, da cobrança de participação, aliado ao fator credibilidade, considerando que depende também de investimentos externos, o que ocasiona, inevitavelmente, em um dever de transparência.
Portanto, nas lições de Peter Drucker[23], um dos percussores da Administração no mundo, a tarefa fundamental da mesma é:
Fazer que as pessoas funcionem em conjunto por meio de metas comuns, valores comuns, da estrutura correta e do treinamento e desenvolvimento necessários para reagir e para responder às mudanças.
É nesse dizer que se vem propor a adequação das Funções Gerenciais, conceitos essencialmente privados da Administração, quais sejam, as funções de Planejamento, Organização, Direção e Controle, às Organizações Não Governamentais, discutindo a sua aplicabilidade, diante das limitações e particularidades do terceiro setor no Brasil.
3.2 FUNÇÕES GERENCIAIS
Ab inicium, cumpre tecer algumas considerações acerca do que seria Gerenciar. Para que uma organização atinja as suas finalidades, é necessário haver a otimização e melhor direcionamento dos seus recursos.
Fernando Tenório entende que Gerenciar seria a ação de delimitar e de traçar objetivos, bem como de direcionar recursos para que se alcance a finalidade predefinida. Tara tal, aponta que, para se estabelecer a finalidade de uma organização, deve-se questionar a quem ela se destina: seus acionistas/proprietários/sócios, ou seus clientes/usuários, concluindo que deve prevalecer os interesses destes. Ademais, sugere a tendência cada vez maior de envolvimento de empregados na definição de suas metas, ampliando o processo participativo.
A título de aprofundamento, no que tange à gerência, impende pontuar que, sempre que possível, a organização deve nortear os seus passos de acordo com os espectros de Eficiência, Efetividade e Eficácia. Melhor dizendo, é importante que haja a melhor utilização dos recursos disponíveis, cumprir o objetivo da melhor forma e obter o retorno mais vantajoso da sociedade.
Há que se ponderar que, como as Organizações Não Governamentais dependem também de doações, tais recursos são dotados de imprevisibilidade, o que implica em uma maior dificuldade de adequação desses conceitos privado às mesmas. Contudo, pode-se fragmentar metas e estabelecê-las a curto prazo, para que se empregue e estruture as suas ações de forma a alcançar resultados positivos.
Noutro giro, para que as funções gerenciais atuem de modo satisfatório, cíclico, se faz importante setorizar as Organizações em três níveis: Estratégico, Tático e Organizacional, muito bem conceituados por Fernando Tenório:
NÍVEL ESTRATÉGICO OU INSTITUCIONAL: São definidos as finalidades e os objetivos a serem perseguidos, dentro de um determinado período de tempo.
NÍVEL TÁTICO OU GERENCIAL: São tomadas decisões específicas sobre cada parte da organização, como produção, finanças, pessoal, patrimônio, cabendo a cada responsável estabelecer objetivos, metas e recursos.
NÍVEL OPERACIONAL OU DE EXECUÇÃO: São realizadas atividades necessárias ao cumprimento do objetivo da organização.
Ocorre que as Organizações Não Governamentais, por essência, tendem a atuar de modo empírico e sem muitas normas coordenadas, motivos em razão dos quais se faz necessário haver a setorização e implementação de objetivos infra, para fins de impulsionarem melhores resultados, perquirindo assim, os seus fins de forma mais clara e objetiva.
3.2.1 Função Planejamento
Passadas as noções iniciais acerca de gerenciamento, pode-se conceituar a função gerencial de Planejamento como a relação que a organização tem com o futuro. É estabelecer prioridades, a forma como utiliza os recursos, as metas e desafios, bem como os riscos esperados, para que, assim, alcance as suas finalidades. Como desdobramento, a função gerencial em comento é dividida em planejamento estratégico, cronograma e orçamento.
É através do planejamento estratégico em que se estipula as metas a longo prazo da organização, em que a enxerga em sentido lato. Tal análise se dá por intermédio da definição da sua missão, do contexto externo, contexto interno, estratégia e objetivos. Enfim, elabora-se um plano de ação.
O cronograma tem a função de fazer uma relação entre o modo como as atividades serão executadas e o lapso temporal adequado, a fim de projetar o tempo disponível para alcançar as metas traçadas. A sua profundidade de detalhamento é dependente do plano estratégico realizado. Já o orçamento é o balanço dos dados patrimoniais disponíveis, com as respectivas origens.
Insta ressaltar a flexibilidade de alguns pontos da função planejamento, haja vista que o orçamento é inevitavelmente flutuante, bem como a fixação de metas podem ser alteradas, conforme o andamento dos seus projetos. Contudo, não há grandes entravas quanto a adaptação às ONG´s, respeitando, ad argumentandum, as particularidades e limitações de cada uma.
3.2.2 Função Organização
Superadas a definição de metas e objetivos das organizações, passa-se às definições de como o trabalho deve ser executado, a divisão de competências entre os seus colaboradores. A função Organização é definida pela divisão de responsabilidades que procura assegurar que seja realizado todo o trabalho necessário ao alcance dos objetivos e finalidades.
Tem como escopo definir a quem cabe o poder de decisão, quem toma as decisões e sobre quais assuntos essa decisão abarca, estabelecer quem deve realizar quais atividades, apontar quem deve apontar e controlar cada atividade e indicar as relações entre os seus diferentes membros. Essa divisão pode ser feita por meio de vários instrumentos, sendo os mais utilizados Estatutos, Organogramas, Regimentos Internos, Manuais de Procedimentos, ou as Rotinas e as Descrições de Cargos.
Com relação aos departamentos supra, os tamanhos e descentralizações dos institutos são diretamente proporcionais ao tamanhos e complexidade de cada ONG´s. Há que se pontuar uma tendência à informalidade, aliada a ausência de normatização, o que dificulta o processo gerencial, devendo as mesmas se adequarem ao molde gerencial em questão, diante da incontestável viabilidade.
3.2.3 Função Direção
Para assegurar o fiel cumprimento das funções anteriores, se faz oportuno em uma organização o estímulo dos seus empregados, para que os mesmos realizem as suas tarefas da maneira mais proativa possível. Nesse sentido, a função de direção é conceituada pela atividade de motivação, em que é fragmentada na competência do gerente de coordenar, liderar, motivar e tomar decisões. Fernando Tenório conceitua:
COORDENAÇÃO: Relações intensas de negociação quanto ao uso de recursos, definição de objetivos intermediários e critérios de acompanhamento, estabelecimento de estratégias comuns de ação, identificação de facilitadores (aspectos fortes de cada um) para o estabelecimento de relações de ajuda recíproca.
LIDERANÇA: Compreensão da missão socioeconômica da Organização; conhecimento dos objetivos organizacionais e da ambiência social, econômica e política, externa à Organização; capacidade de propor soluções e de desvendar problemas; competência em agregar esforços, com vistas a manter a coerência entre os objetivos e as ações organizacionais; e ter visão e orientar-se continuamente para o futuro.
MOTIVAÇÃO: As Organizações estimulam a motivação de seus membros pela autorrealização, que provém da afinidade existente entre os objetivos organizacionais e objetivos pessoais.
DECISÕES: Estratégicas, Táticas e Operacionais. Etapas: Identificar o problema ou situação que requer a tomada de decisão; identificar as alternativas de ação, em face do problema; analisar as repercussões de cada uma delas, para poder avaliar a melhor; e escolher a melhor opção.
Como as Organizações Não Governamentais são compostas basicamente por trabalho voluntário e possuem caráter assistencialista e filantrópico, resta um tanto quanto dificultoso a adequação da função direção /ás mesmas, visto que, muitas vezes, os papeis de líderes e liderados se confundem. Contudo, para uma fiel execução de seus trabalhos, se faz relevante fazer tal exponencial, mesmo que diante dessa limitação.
3.2.4 Função Controle
Por fim, temos a função gerencial de controle, em que se averigua os resultados obtidos pela organização, em determinado lapso temporal planejado no ciclo. Feita a análise, se realiza correções e novos moldes para melhorar a efetivação das finalidades da organização, tendo, assim, efeitos corretivos.
É dividida em fases, quais sejam, estabelecimento de padrões de desempenho, mensuração dos resultados, e a fase de comparação do desempenho real com o estabelecido. Então, possibilita que os fins planejados sejam cumpridos, bem como a retificação de eventuais falhas no desenvolvimento dos mesmos.
Repise-se que as Organizações Não Governamentais no Brasil ainda se apresentam com grau baixo de planejamento gerencial, bem como de distribuição e estabilidade de colaboradores, além de também dependerem de fatores externos, como respostas da sociedade e obtenção de recursos. Então, apresentam entraves em alcançarem seus objetivos, bem como no que tange a acompanhar regularmente o fiel andamento de suas atividades.
4 CONCLUSÕES
Diante dos fatos e dados trazidos, percebe-se que temos um cenário de grave crise internacional, talvez a maior desde a 2ª Guerra Mundial, motivo em razão do qual se insurge a relevância do papel do terceiro setor, aliado ao movimento estatal de aceitação e estímulo da sua função social, como ente atuante ao lado do primeiro setor e dos institutos privados.
Ocorre que, diante disso, nas lições de Allyne Cristine de Queiroga Casimiro e Lucia Santana de Freitas[24], vê-se que:
A escassez de recursos e as pressões dos doadores tem levado as ONGs a repensarem seus modelos de gestão, e, principalmente, pautarem suas atividades dentro de uma lógica mais racional e utilitarista. Deste modo, estas instituições estão passando por ajustes organizacionais marcados pela busca de novos modelos de gestão. Esses novos modelos baseiam-se em uma lógica de mercado profissionalizada, causando, assim, mudanças administrativas de âmbito estrutural e prático. Sendo que essa nova realidade causa impacto direto sobre os valores originais dessas instituições tornando-as mais funcionais ao adotarem uma capacitação estratégica para garantirem sobrevivência organizacional.
Ocorre que, na prática, na maior parte das ONG´s no Brasil, temos carência de recursos, profissionais não capacitados, bem como pouca ou nenhuma organização e estrutura interna e falta de transparência.
Sendo assim, é de salutar importância que as Organizações Não Governamentais se portem no sentido de melhorarem a sua estrutura interna através de um modelo de gestão eficaz, e, conforme se elucidou neste trabalho, de acordo com as suas particularidades e finalidades, para que cumpram os seus objetivos, atraiam investidores e reafirmem o seu papel na sociedade.
REFERÊNCIAS
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SUCUPIRA, Luciana Abranches; CHAVES, Alexandra Drabik; MONTEIRO, Maria Gabriela. ONGs e Estado: Entre a Retórica e a Prática. In: Anais Eletrônicos do XXXI Encontro Anual da ANPAD, 2007. Disponível em: < http://www.anpad.org.br/diversos/down_zips/33/APS-A838.pdf>. Acesso em: 30 de jul. de 2020.
TENÓRIO, Fernando G. (org.), Gestão de ONGs. Principais Funções Gerenciais. 1ª Edição. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997. Pág. 12.
VOESE, S. B.; REPTCZUK, R. M. Características e peculiaridades das entidades do terceiro setor. ConTexto, Porto Alegre, v. 11, n. 19, p. 31-42, 1° semestre 2011.
[3] CASTRO, Luísa. 4 pontos para entender o Terceiro Setor. Disponível em: <https://www.politize.com.br/terceiro-setor-o-que-e/>. Acesso em: 29 de jul. de 2020.
[4] CARVALHO, Antônio Oliveira de; FADUL, Elvia Mirian Cavalcanti. Os Fatores Críticos de Sucesso na Gestão de Organizações Não Governamentais. Administração Pública e Gestão Social - APGS, Viçosa, v. 4, n. 2, pp. 148-171, abr./jun. 2012.
[5] VOESE, S. B.; REPTCZUK, R. M. Características e peculiaridades das entidades do terceiro setor. ConTexto, Porto Alegre, v. 11, n. 19, p. 31-42, 1° semestre 2011.
[6] Ibidem.
[7] CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: JusPODIVM, 2014, p. 678-679.
[8] VOESE, S. B.; REPTCZUK, R. M. Características e peculiaridades das entidades do terceiro setor. ConTexto, Porto Alegre, v. 11, n. 19, p. 31-42, 1° semestre 2011.
[9] SUCUPIRA, Luciana Abranches; CHAVES, Alexandra Drabik; MONTEIRO,Maria Gabriela. ONGs e Estado: Entre a Retórica e a Prática. IN: Anais Eletrônicos do XXXI Encontro Anual da ANPAD, 2007.
[10] Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
(...)
III - as fundações.
[11] INSTITUTO PRO BONO; INSTITUTO FILANTROPIA; INSTITUTO MARA GABRILLI. Novo Manual do Terceiro Setor. Disponível em: <https://www.abong.org.br/final/download/manualdoterceirosetor.pdf>. Acesso em: 20 de jul. de 2020.
[12] Ibidem.
[13] VOESE, S. B.; REPTCZUK, R. M. Características e peculiaridades das entidades do terceiro setor. ConTexto, Porto Alegre, v. 11, n. 19, p. 31-42, 1° semestre 2011.
[14] Ibidem.
[15] INSTITUTO PRO BONO; INSTITUTO FILANTROPIA; INSTITUTO MARA GABRILLI. Novo Manual do Terceiro Setor. Disponível em: <https://www.abong.org.br/final/download/manualdoterceirosetor.pdf>. Acesso em: 20 de jul. de 2020.
[16] VOESE, S. B.; REPTCZUK, R. M. Características e peculiaridades das entidades do terceiro setor. ConTexto, Porto Alegre, v. 11, n. 19, p. 31-42, 1° semestre 2011.
[17] Ibidem.
[18] Informações extraídas do sítio oficial do governo: http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/entidade-de-assistencia-social/certificacao-de-entidades-beneficentes-de-assistencia-social-cebas.
[19] CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: JusPODIVM, 2014, p. 686.
[20] INSTITUTO PRO BONO; INSTITUTO FILANTROPIA; INSTITUTO MARA GABRILLI. Novo Manual do Terceiro Setor. Disponível em: <https://www.abong.org.br/final/download/manualdoterceirosetor.pdf>. Acesso em: 20 de jul. de 2020.
[21] PEREIRA, Milton (org.). Gestão para Organizações Não Governamentais. 1ª Edição. Florianópolis: Editora Tribo da Ilha, 2013. Pág. 29. Disponível em: <http://www.institutofonte.org.br/sites/default/files/Livro%20Gest%C3%A3o%20Para%20Organiza%C3%A7%C3%B5es%20N%C3%A3o%20Governamentais%20-%202013.pdf>. Acesso em: 04 de agosto de 2020.
[22] TENÓRIO, Fernando G. (org.), Gestão de ONGs. Principais Funções Gerenciais. 1ª Edição. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1997. Pág. 12.
[23] DRUCKER, Peter Ferdinand. O Melhor de Peter Drucker: A Administração. São Paulo: Nobel, 2001. Pág 24.
[24] CASIMIRO, Allyne Cristine de Queiroga; FREITAS, Lucia Santana de. Modelos de Gestão em Organizações Não-governamentais: Da Gestão Original à Gestão Estratégica. Disponível em: < https://www.aedb.br/seget/arquivos/artigos08/227_Artigo%20-%20SEGET.pdf>. Acesso em: 02 de agosto de 2020.
