RESUMO: O presente artigo oferece orientações aos órgãos e entidades dos entes federativos (estados, municípios e Distrito Federal) na escolha do sistema que irão utilizar para operacionalização da modalidade pregão em sua forma eletrônica ou da dispensa eletrônica,  em atenção as exigências contidas no Decreto nº 10.024/2019, Decreto nº 10.035/2019 e Instrução Normativa nº 206/2019, bem como da necessidade da elaboração de Estudo Técnico Preliminar para escolha do sistema a ser adotado, atentando-se, especialmente, aos prazos para integração da solução escolhida com a Plataforma +Brasil. A metodologia utilizada foi a pesquisa documental, galgada em análises das Leis, dos Decretos e das Instruções Normativas relacionadas à matéria. Dessa forma, o presente artigo servirá para que agentes públicos estaduais, distritais ou municipais instruam corretamente seus processos administrativos no qual escolherão o sistema a ser implementado, considerando, de forma especial, o prazo cabal para integração à Plataforma +Brasil em 29/9/2020 e a lista de sistemas integrados.

Palavras-chave: Pregão Eletrônico. Sistemas. Integração. Plataforma +Brasil. Obrigatoriedade. Estudos Técnicos Preliminares.

1 INTRODUÇÃO           

O art. 2º, § 1º, da Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002, lei geral do pregão, prevê que “poderá ser realizado pregão por meio de recursos da tecnologia da informação nos termos de regulamentação específica”. A primeira regulamentação do pregão na sua forma eletrônica foi realizada através do Decreto nº 3.697 de 21 de dezembro de 2000, que estabelecia a modalidade somente no âmbito da administração pública federal, sendo posteriormente revogado pelo Decreto nº 5.450 de 31 de maio de 2005, que estabelecia preferencialmente a utilização da forma eletrônica.

Já o revogado Decreto nº 5.504 de 5 de agosto de 2005, estabelecia a exigência de utilização do pregão, obrigatoriamente em forma eletrônica, para entes públicos ou privados, nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.

No dia 20 de setembro de 2019, foi editado o Decreto Federal nº 10.024 que, além de revogar expressamente os Decretos nº 5.450/2005 e nº 5.504/2005 em seu art. 60, alterou a regulamentação da modalidade pregão, em sua forma eletrônica, para aquisição de bens e contratação de serviços comuns, incluindo os serviços comuns de engenharia e, previu ainda, a utilização da dispensa eletrônica no âmbito da administração pública federal, entrando em vigor no dia 28 de outubro de 2019.

A norma reforçou a obrigatoriedade da utilização do pregão eletrônico pelos órgãos integrantes da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, além dos fundos especiais  (art. 1º, § 1º, do Decreto nº 10.024/19). Para as Estatais, facultou a adoção do Decreto nº 10.024/2019, no que couber, desde que observados os limites  do art. 29 da Lei nº 13.303/2016  (art. 1º,  § 2º  do Decreto nº 10.024/19). Já para  os entes federados (estados, municípios e Distrito Federal), estabeleceu a obrigatoriedade da utilização do pregão eletrônico ou da dispensa eletrônica quando se tratar de recursos da União oriundos de transferências voluntárias,  excepcionando os casos em que lei ou regulamentação específica trate de forma distinta as contratações com recursos do repasse (art. 1º,  § 3º  do Decreto nº 10.024/19).

Cabe salientar que alguns doutrinadores questionam a constitucionalidade de ato normativo federal que estabeleça obrigatoriedades para estados, Distrito Federal e municípios utilizarem o Pregão Eletrônico para valores descentralizados da União. Conforme apontam os professores Everson Biazon e Hamilton Bonatto, afigura-se "subordinação imprópria Decreto ou Instrução Normativa, editada por autoridade federal, querer impor procedimentos administrativos a serem observados por Entes Federativos autônomos”. 

Importa, ainda, destacar o entendimento firmado no Acórdão TCU nº 3061/2019 - Plenário. De acordo com o julgado, as transferências federais decorrentes do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE -, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico - PDDE Básico -, regulamentados pelas Leis 10.880/2004 e 11.947/2009, devem ser classificados como transferências voluntárias.

Como justificativa para utilização do pregão em sua forma presencial ou para afastar a utilização do sistema de dispensa eletrônica, o art. 1º,  § 4º,  do Decreto nº 10.024/2019, trouxe duas possibilidades excepcionais, quais sejam a comprovação da inviabilidade técnica ou a demonstração de desvantagem para administração na adoção da forma eletrônica, exigindo-se, todavia, justificação prévia da autoridade competente.

Resta-nos indagar: verificada a obrigatoriedade da utilização do pregão em seu formato eletrônico, quais sistemas podem ser utilizados pelos órgãos e entidades públicas e como escolhê-lo. Mais do que isso: quais os requisitos de integração destes sistemas com o regramento das compras públicas no país, em especial a Plataforma +Brasil? 

2 POSSÍVEIS SOLUÇÕES PARA ESCOLHA DO SISTEMA PARA REALIZAÇÃO DO PREGÃO ELETRÔNICO

A respeito da forma de realização do pregão eletrônico, o Decreto Federal nº 10.024/19 estabeleceu em seu art. 5º que a disputa para aquisição de bens ou contratação de serviços comuns - incluindo aqui também os serviços comuns de engenharia - será realizada em sessão pública virtual, utilizando-se o Sistema de Compras do Governo Federal (www.comprasgovernamentais.gov.br), sendo-lhe obrigatório, em atendimento ao art. 5º, § 1º, do referido Decreto, a utilização de recursos criptográficos e de autenticação para garantir a segurança de todas as etapas do certame licitatório virtual.

 No entanto, além do Sistema de Compras do Governo Federal, o Decreto abre mais duas possibilidades, conforme dispõe o art. 5º, § 2º: a utilização de sistemas próprios ou a utilização de outros sistemas disponíveis no mercado, criando, para ambos os casos, a condicionante de integração com a plataforma de operacionalização das modalidades de transferência voluntárias do Governo Federal - Plataforma +Brasil (www.plataformamaisbrasil.gov.br).

Dessa forma, o órgão que optar pela última alternativa - utilização de outro sistema disponível no mercado - deverá realizar, na fase de planejamento da contratação, a análise comparativa das três soluções ora citadas, exame que deve levar em conta, inicialmente,  o aspecto econômico. Este pesará favoravelmente à adesão ao Sistema de Compras do Governo Federal - COMPRASNET, cuja cessão pelo Ministério da Economia é gratuita. Mas a gratuidade da cessão não torna o custo da solução zero: restarão aqueles relacionados à certificação digital dos pregoeiros e da autoridade responsável pela homologação. Outrossim, deve-se levar em conta a ausência de integração do Sistema de Compras do Governo Federal com quaisquer sistemas de gestão utilizados pelos entes federados, o que acarretará no lançamento das informações pertinentes ao pregão em sua forma eletrônico, de forma manual.

Já no tocante aos sistemas próprios é relevante diferenciar duas situações possíveis. Primeiramente, será possível a adoção de sistema próprio de outro órgão mediante cessão, estando os custos restritos à customização para adaptação à plataforma virtual e aos demais sistemas do órgão cessionário. Por outro lado, cabe salientar, que, conforme os incisos III e IV do art. 11 da IN SEGES/ME nº 1/2019, a estimativa do custo total da contratação e a análise comparativa do custo das soluções deverá considerar apenas as soluções técnica e funcionalmente viáveis. Logo, o desenvolvimento de um novo sistema próprio, a partir do zero, esbarrará na intempestividade da solução haja vista a exiguidade dos prazos normativamente definidos - como veremos mais à frente. Ademais, vale ressaltar, que tal escolha acarretará em constantes investimentos para assegurar o correto funcionamento (sem interrupções da rede), manutenção, atendimento aos usuários, atualização tecnológica e garantir a inviolabilidade do ambiente eletrônico.

Neste ponto também devem ser considerados os custos relacionados à customização do sistema para adaptação ao Decreto nº 10.024/2019 e ao Decreto nº 10.035/2019 - respectivamente regras do novo Pregão Eletrônico e da Plataforma +Brasil - , fato que não se verificará com o Sistema de Compras do Governo Federal - COMPRASNET, visto que desenvolvido e atualizado pelo próprio Ministério da Economia. Por se tratar do mesmo órgão que emana as normas que regulamentam tanto o pregão eletrônico quanto a Plataforma +Brasil, o sistema não corre o risco de restar desatualizado ou em inconformidade com os respectivos decretos.

Outro elemento que não pode ser desconsiderado é o denominado custo indireto da adoção de sistema disponível no mercado. Isto porque, teremos sistemas onde, em cada procedimento licitatório, deverá ser pago um percentual por cada item/lote vencido, enquanto em outros teremos o pagamento periódico (mensal, trimestral, semestral, anual, etc). Por vezes este o custo será demandado de órgãos e licitantes, sendo que outras vezes apenas para o licitante. Certo é que esse valor incidirá na proposta apresentada pela empresa, repercutindo diretamente no valor das contratações firmadas, principalmente se tal cobrança se der através do pagamento por percentual do item/lote. Logicamente que a extensão dessa incidência estará proporcionalmente ligada à quantidade de licitações realizadas na localidade. Em municípios com baixa quantidade de procedimentos licitatórios, tal informação será de pouca relevância.

Mas a análise não se restringirá ao custo. Os aspectos qualitativos também devem ser considerados, aqui sendo entendidos em termos de benefícios para o alcance dos objetivos da aquisição da solução de TIC, conforme prediz o art. 11, II, da IN SEGES/ME nº 1/2019. Neste ponto, para que não redunde em um exame subjetivo, critérios e parâmetros objetivos devem ser elaborados para a comparação, considerando fatores intra e extra orgânicos.

Percebe-se que, no aspecto qualitativo, a opção pela aquisição de solução disponível no mercado terá que ser instruída com Estudo Técnico Preliminar robusto ao ponto de trazer elementos que superem a economicidade oriunda da cessão gratuita do Sistema de Compras do Governo Federal - COMPRASNET e a praticidade da adoção de sistema próprio de outra organização mediante cessão, também gratuita. Uma vantagem para o sistema próprio quando confeccionado pelo próprio órgão seria o fato de já nascer adaptado à plataforma do órgão e integrado aos demais sistemas pré-existentes, algo que se alinharia à previsão normativa de considerar “as necessidades de adequação do ambiente do órgão ou entidade para viabilizar a execução contratual” - art. 11, II, “e”, da IN SEGES/ME nº 1/2019. Mas, como visto anteriormente, a exiguidade dos prazos definidos acaba por tornar inviável  a confecção de sistema próprio neste momento.

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Pesa a favor dos sistemas disponíveis no mercado o suporte prestado pelas empresas desenvolvedoras, algo extremamente relevante em municípios de médio e pequeno porte ou situados em áreas longínquas, onde a infraestrutura de TI é precária. Além disso, menciona-se o fato de que a maioria dos portais privados não exigem certificação digital dos licitantes, o que facilitará o acesso destes, especialmente os microempreendedores individuais, as microempresas e as empresas de pequeno porte.

Por fim, caberá ao órgão ou entidade apresentar declaração de viabilidade da contratação, justificando a solução escolhida, em decorrência do princípio da motivação, conforme o art. 50 da Lei 9.784/1999, segundo o qual os atos administrativos deverão ser motivados. No citado documento deverão ser identificados os benefícios a serem alcançados  em termos de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade - quatro das seis dimensões do desempenho.

Não se pode olvidar que, além disso, durante a fase de planejamento, deverá ser realizada a análise dos riscos inerentes à contratação, conforme determinam os arts. 8º, § 1º, c/c 38, § 1º, da IN SEGES/ME nº 1/2019. Tal análise, que será materializada no Mapa de Riscos, consiste na identificação e análise dos principais riscos, avaliação e seleção das respostas a eles e acompanhamento das ações definidas, sejam elas preventivas ou de contingência. 

Neste ponto, cabe fazer relevante consideração: ainda que o mapa diga respeito aos riscos da fase interna do procedimento licitatório, é muito importante, como boa prática, que a decisão quanto à solução escolhida - exame que se fará nos Estudos Técnicos Preliminares - se baseie também em uma análise de riscos. Isto porque a utilização de sistema privado por órgão ou entidade pública para lidar com recursos públicos e, por vezes, informações sensíveis, expõe o órgão ou entidade a riscos de probabilidade e impacto elevados. Assim, medidas mitigadoras - controles internos administrativos - deverão ser implementados para mitigar os riscos e trazê-los a um nível aceitável pelo órgão ou entidade, aumentando o custo da solução escolhida, elemento da relação custo-benefício que deve constar da análise de viabilidade. 

2.1 DISPENSA ELETRÔNICA E SUA OBRIGATORIEDADE

Acerca das hipóteses de aplicação do sistema de dispensa eletrônica, o Decreto nº 10.024/2019 tratou em seu art. 51 que:

Art. 51.  As unidades gestoras integrantes do Sisg adotarão o sistema de dispensa eletrônica, nas seguintes hipóteses:

I - contratação de serviços comuns de engenharia, nos termos do disposto no inciso I do caput do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993;

II - aquisição de bens e contratação de serviços comuns, nos termos do disposto no inciso II do caput do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993; e

III - aquisição de bens e contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, nos termos do disposto no inciso III e seguintes do caput do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, quando cabível.

Sua obrigatoriedade ficou condicionada à publicação do ato do Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia - ME para regulamentar o funcionamento do sistema de dispensa eletrônica (art. 51, §§1º e 2º). Até a presente data, não foi editado tal ato, tornando assim sua obrigatoriedade suspensa temporariamente por ausência de regulamentação para a Administração Pública Federal e para os entes federados.

Por sua vez, o art. 52 do Decreto nº 10.024/19, estipula que o Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia - ME, estabelecerá prazos para implementação das regras do Decreto para as licitações via pregão eletrônico, procedidas com recursos da união oriundos de transferências voluntárias (convênios e contrato de repasse).

2.2 IN 206/2019: UTILIZAÇÃO OBRIGATÓRIA DO PREGÃO ELETRÔNICO OU DA DISPENSA ELETRÔNICA PELOS ENTES FEDERADOS

O referido ato veio através da Instrução Normativa nº 206, datado de 18 de outubro de 2019, entrando em vigor dez dias após, ou seja, dia 28 de outubro de 2019 juntamente com Decreto em comento. A norma estabeleceu que órgãos ou entidades de estados, municípios e Distrito Federal começassem a  utilizar, de forma obrigatória, a modalidade pregão em sua forma eletrônica ou a dispensa eletrônica, para execução de  recursos da União oriundos de transferências voluntárias, para aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluindo os serviços comuns de engenharia.  Num primeiro momento, o uso do pregão para aquisição de bens e serviços comuns, incluindo os serviços comuns de engenharia, era obrigatório, sendo preferencialmente adotada sua forma eletrônica (art.1º, §3º), até o esgotamento dos prazos estabelecidos.

2.3 DOS PRAZOS

Inicialmente, cabe mencionar que foram definidos prazos para a aplicação obrigatória do pregão eletrônico e da dispensa eletrônica por estados, municípios e Distrito Federal quando executarem recursos da União, conforme os incisos I a IV do art. 1º da IN nº 206/2019.  No caso do pregão eletrônico, todos os entes federados já estão obrigados. Quanto à dispensa eletrônica, continua pendente o ato do Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia - ME para regulamentar o funcionamento do respectivo sistema, razão pela qual ainda não é obrigatória. O mesmo ocorre quanto aos consórcios públicos constituídos no termo da Lei nº 11.107/05 que celebrem convênios e contratos de repasse com a união, conforme os prazos definidos em seu art.4º, parágrafo único: em sua totalidade devem utilizar o pregão eletrônico.

Ademais, conforme anteriormente dito, o art. 5º, § 2º, do Decreto nº10.024/2019 define que, além da hipótese da utilização do Sistema de Compras do Governo Federal (COMPRASNET do Ministério da Economia), poderão ser utilizados sistemas próprios do órgão ou entidade (ex.: COMPRASNET.GO do Governo do Estado de Goiás, BEC de São Paulo, PE-INTEGRADO do Governo do Estado de Pernambuco, etc.) ou outros sistemas disponíveis no mercado (ex. LICITANET, PORTAL DE COMPRAS PÚBLICAS, LICITAR DIGITAL, etc), condicionado, nestes últimos dois casos, à integração destes à plataforma de operacionalização das modalidades de transferências voluntárias, bem como à utilização de recursos criptográficos e de autenticação para garantir a segurança de todas as etapas do certame licitatório virtual, em cumprimento ao que determina o art. 5º, § 1º do Decreto 10.024/2019.

Nestes casos, o art. 3º da IN nº 206/2019 estabelece, ainda, que os órgãos e entidades da Administração Pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, quando optarem pela utilização de sistemas próprios do órgão ou por outros disponíveis no mercado, deverão observar o prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar das datas estabelecidas nos incisos I a IV, art. 1º da IN, para a integração à Plataforma +Brasil. Para sistemas utilizados em municípios superiores a 15.000 (quinze mil) habitantes, estados e Distrito Federal, a integração com a citada plataforma já é compulsória. Apenas os sistemas utilizados por municípios com menos de 15.000 (quinze mil) habitantes ainda não foram alcançados pela obrigatoriedade de integração, uma vez que o seu termo inicial é 1º de junho de 2020 e prazo fatal é 29 de setembro de 2020.

Cabe mencionar a relação de sistemas eletrônicos de compras que já encontram-se integrados à Plataforma +Brasil e que estão disponíveis para uso por todos os órgãos e entidades estaduais, municipais e distritais (publicada em 28 de fevereiro de 2020, com sua última atualização em 07 de agosto de 2020):

Disponivel em:

http://plataformamaisbrasil.gov.br/ajuda/manuais-e-cartilhas/orientacoes-para-integracao-dos-sistemas-externos-de-compras-eletronicas-com-a-plataforma-brasil

Assim, ao gestor público responsável pela tomada de decisão quanto à escolha do sistema a ser implementado, deve ser observado o quadro acima, cujo conteúdo é mutável, cabendo-lhe verificar as possíveis inclusões de outros sistemas. Ainda que municípios com menos de 15.000 (quinze mil) habitantes ainda possam adotar sistemas não integrados, não é aconselhável que o façam, haja vista a proximidade do prazo previsto no art. 3º c/c art. 1º, IV, da IN nº 206/2019.

3 CONCLUSÃO

Nota-se que, em atendimento à obrigatoriedade de utilização do Pregão Eletrônico em todos os entes federados, conforme determinado no Decreto nº 10.024/2019, três são as opções apresentadas pela Instrução Normativa nº 206/2019, quais sejam a adesão ao sistema COMPRASNET, a adesão de sistema próprio de outro órgão mediante cessão (considerando-se que o desenvolvimento de sistema próprio mostra-se intempestivo) e a aquisição de sistema disponível no mercado.

A escolha pelas opções legalmente apresentadas devem ser examinadas e comparadas em análise de viabilidade que comporá a fase de planejamento do processo de contratação da solução, oportunidade em que elementos qualitativos e relacionados ao seu custo deverão ser levantados para que a autoridade competente tome decisão fundamentada, considerando-se a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade frente os resultados esperados pela Administração Pública.  

Dentre os elementos a serem considerados, cabe destacar a necessária adaptação do sistema à regras do Decreto nº 10.024/2019, concernente ao Pregão Eletrônico, e a integração obrigatória à Plataforma + Brasil, conforme o Decreto nº 10.035/2019, que lida com as transferências voluntárias da União aos demais entes federados. Frisa-se a existência de prazos de implementação gradual da obrigatoriedade de integração à citada plataforma, tendo findado para quase todos os órgãos e entidades estaduais, distritais e municipais, excetuando-se, unicamente, as organizações ou entidades dos municípios com menos de 15.000 (quinze mil) habitantes. Neste caso, todo e qualquer sistema pode ser utilizado até 29/09/2020. Naqueles outros, apenas os sistemas constantes do quadro supramencionado cuja integração já tenha ocorrido, isso não implica dizer que outros sistemas não poderão integrar a lista.

4 REFERENCIAS

BRASIL. Decreto nº 3.697, de 21 de dezembro de 2000. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3697.htm>. Acesso em 14/08/2020.

BRASIL. Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5450.htm>. Acesso em 14/08/2020.

BRASIL. Decreto nº 5.504, de 5 de agosto de 2005. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5450.htm>. Acesso em 14/08/2020.

BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2006. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm>. Acesso em 14/08/2020.

BRASIL. Instrução Normativa nº 1, de 4 de abril de 2019. Disponível em < https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/70267659/do1-2019-04-05-instrucao-normativa-n-1-de-4-de-abril-de-2019-70267535>. Acesso em 15/08/2020.

BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10024.htm>. Acesso em 15/08/2020.

BRASIL. Decreto nº 10.035, de 1º de outubro de 2019. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10035.htm>. Acesso em 15/08/2020.           

BRASIL. Instrução Normativa nº 206, de 18 de outubro de 2019. Disponível em < https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-normativas/1185-in-206-de-2019>. Acesso em 15/08/2020.

BONATTO, Hamilton. BIAZON, Everson. O Decreto nº 10.024/2019 e as Transferências Voluntárias: dinheiro da União, regras na Constituição. Disponível em:  https://www.olicitante.com.br/decreto-10024-transferencias-voluntarias-dinheiro-uniao/ Acesso em 18/8/2020.