RESUMO
O direito de propriedade é protegido pela Constituição Federal da República Federativa do Brasil promulgada em 1988, na forma como se encontra redigido em seu artigo 5º, inciso XXII, sendo certo que esse direito de propriedade deve cumprir a sua função social, conforme art. 170, III da CRFB/88. O presente trabalho tem como objetivo analisar a possibilidade de haver a usucapião em bens públicos, especificamente nas denominadas terras devolutas, ou seja, aqueles bens imóveis de titularidade de entes públicos que não são utilizados e, portanto, não cumprem a sua função social. Para alguns doutrinadores pátrios, em razão do não cumprimento desta função social da propriedade em terras devolutas, surge o entendimento da possibilidade da aquisição destes imóveis através da usucapião. Apesar de ser vedado em lei, parte da doutrina e da jurisprudência caminham na direção da possibilidade destes tipos de bens públicos serem passíveis de aquisição mediante usucapião. Assim, torna-se necessária uma análise do princípio da função social da propriedade, no que diz respeito à possibilidade de usucapião em terras devolutas, para que seja verificada a incidência deste princípio constitucional sobre os bens públicos que não cumprem com a sua função social.
PALAVRAS- CHAVES: Terras devolutas; usucapião; princípio da função social da propriedade; possibilidade;
ABSTRACT
The right to property is protected by the Federal Constitution of the Federative Republic of Brazil promulgated in 1988, as it is drafted in article 5, item XXII, being certain that this right of property must fulfill its social function, according to art. 170, III of CRFB/88. The present work aims to analyze the possibility of usucapião in public goods, specifically in the so-called devoluted lands, that is, those real estate owned by public entities that are not used and, therefore, do not fulfill their social function. For some public indoctrinators, due to the non-fulfillment of this social function of property in devout lands, the understanding of the possibility of acquiring these properties through usucapião arises. Although it is prohibited in law, part of the doctrine and jurisprudence go towards the possibility of these types of public goods being possible to acquire through usucapião. Thus, it is necessary to analyze the principle of the social function of property, with regard to the possibility of usucapião in devout lands, in order to verify the incidence of this constitutional principle on public goods that do not comply with their social function.
KEYWORDS: Devoluted lands; usucapião; principle of the social function of property; possibility;
1 INTRODUÇÃO
O direito à propriedade é protegido pela Constituição Federal do Brasil, conforme previsão do seu art. 5º, XXII. A mesma lei constitucional prevê que este direito à propriedade deve cumprir sua função social, o que encontramos disposto no art. 170, III da CRFB/88. Desse modo, esse princípio constitucional indica que o exercício do direito de propriedade deve obedecer às normas legais, com o intuito de contribuir para o interesse da sociedade, acarretando desta forma uma limitação ao direito de propriedade.
Logo, o presente trabalho tem como discussão a possibilidade de usucapião de terras devolutas, imóveis estes que se tratam de bens públicos. O objetivo do mesmo é trazer ao debate argumentos doutrinários a fim de analisar a possibilidade de ser adquirida a propriedade através da usucapião em bens públicos. Destaca-se que a jurisprudência, principalmente dos Tribunais Superiores, ainda é tímida quanto ao tema, tendo decidido em seus julgados acerca da impossibilidade de se usucapir os bens públicos, mesmo quando se trata de terras devolutas. Entretanto, a doutrina tem se expressado no sentido de ser possível a usucapião em terras devolutas, justamente pelo fato de que tal possibilidade nada mais é do que o cumprimento do princípio constitucional da função social da propriedade.
Em última análise, a CRFB/1988 cria um paradoxo, porque, por um lado, existe a vedação da aquisição da propriedade pela usucapião de um bem público, o que ocorre como forma de garantia especial a esses bens e, por outro, reconhece a limitação dos direitos de propriedade por meio da função social. De tal forma, como faz parte da doutrina e jurisprudência, podemos compreender que esses bens públicos (terras devolutas) não deixam de sofrer a incidência do princípio da função social da propriedade, não estando excluídos do rol de bens imóveis que podem ser adquiridos pela usucapião. Assim, por se tratar o direito de propriedade de direito fundamental, não estaria o ente público eximido da responsabilidade de destinar os seus bens imóveis ao interesse público e, assim não o fazendo, sofrer a perda deste bem através da ação de usucapião que se origina no uso da posse mansa, pacífica e ininterrupta de seu possuidor.
Vale acrescentar que a função social é um princípio constitucional e que incide nos direitos fundamentais, razão pela qual é uma garantia direta aos cidadãos, devendo esse princípio ser conjugado com os princípios da dignidade da pessoa humana e de habitação. Por isto faz-se possível defender o posicionamento de que as terras devolutas podem ser objeto de ação de usucapião, atendendo assim ao princípio constitucional da função social da propriedade.
Este posicionamento jurídico pode ajudar a aliviar os inúmeros problemas que cercam nossa sociedade no que se refere ao uso de imóveis. Portanto, apesar do respeito que deve ser dado com o entendimento jurisprudencial ainda majoritário, especialmente do STJ e STF, conclui-se que a proibição de reconhecer a usucapião como forma de aquisição da propriedade de bens públicos, especificamente de terras devolutas, deve ser relativizada, para que o interesse público e o princípio constitucional se materializem.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 TERRAS DEVOLUTAS
Primeiro, considerando que o sentido da palavra "devoluto" não está claro, precisamos apresentar qual o seu conceito. Assim, podemos utilizar à definição clássica como sendo “devolutas” aquelas terras que antes eram dadas a pessoas privados em um sistema de cessões (durante o Império Brasileiro) ou mesmo outras concessões, sendo que estas terras, após a entrada em serviço, voltaram a pertencer à coroa Portuguesa. (ALMEIDA, Roberto Moreira, 2003). No entanto, essa definição não é a que melhor define o instituto examinado devido à sua inconsistência com o atual papel da terra devoluta em nosso sistema jurídico. Existem obstáculos para este conceito incompleto baseado principalmente na origem do termo "devoluto".
Segundo Paulo Garcia (2005, pag. 42), o sistema colonial cobria uma parte limitada e restrita de nosso território, pois nem todas as terras da colônia brasileira foram concedidas a indivíduos samaritanos. Enfatiza ainda referido autor que, as terras que se tornaram território brasileiro após o término do sistema de títulos hereditários - como o território do Acre -, não devem ser consideradas terras devolutas, porque neste caso não há necessidade de se falar que estas terras retornariam à família real portuguesa.
Segundo a didática proposta por (ALMEIDA, Roberto Moreira 2003, pag. 312), começaremos a analisar o significado do instituto, levando-se primeiro em consideração os conceitos legais e depois os conceitos propostos pelos doutrinadores.
2.1.1 CONCEITOS LEGAIS DE TERRAS DEVOLUTAS
Vale ressaltar que existem 02 (dois) instrumentos legais que, em seu conteúdo, introduziram a definição de instituição legal para terras devolutas, a saber: Lei nº. 601/1850 (Lei de Terras) e Decreto-Lei nº. 9.760 / 1946.
Em relação à Lei nº. 601/1850, aplicando o critério de exclusão, o legislador imperial substituiu a terra livre que não estava nas situações previstas no parágrafo do art. 3º da Lei 601 de 18 de setembro de 1850, que assim estava redigido:
“Art. 3º São terras devolutas: §1º As que não se acharem aplicadas a algum uso público nacional, provincial ou municipal; §2º As que não se acharem no domínio particular por qualquer título legítimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura; §3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei; §4º As que não se acharem ocupadas por posses, que, apesar de não se fundarem em título legal, forem legitimadas por esta Lei”. (Brasil, 1850)
Graças a esse sistema, também chamado por Pereira, Jose Edgard (2003 pag, 42) de "contagem legal", todas as terras utilizadas pelas autoridades públicas (nacionais, provinciais ou municipais) foram excluídas da definição de terra livre, sesmarias legais ou ilegais (mas sujeitas à revisão por lei 601/1850) e aqueles que foram objeto de posse. As terras restantes foram consideradas vazias.
Em relação ao Decreto Legislativo nº. 9760/1946, cerca de 100 (cem) anos após a primeira lei fundiária, em relação aos imóveis da União, esse dispunha em seu artigo 5º:
“Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público federal, estadual territorial ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado: a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados; c) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites; d) em virtude de sentença judicial com força de coisa julgada; e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa-fé, por termo superior a 20 (vinte) anos; f) por se acharem em posse pacífica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo título e boa-fé; g) por força de sentença declaratória proferida nos termos do art. 148 da Constituição Federal, de 10 de Novembro de 1937. Parágrafo único. A posse a que a União condiciona a sua liberalidade não pode constituir latifúndio e depende do efetivo aproveitamento e morada do possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitas por estes, no caso de posse de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei.” Esclarece o art. 5º do Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. (Rio de Janeiro, 1946).
Cabe ressaltar que, nas disposições acima, a definição negativa foi mantida pela Lei nº 601/1850 em terrenos baldios. Assim, a quantidade de terrenos relacionados a pessoas físicas aumentou significativamente devido ao reconhecimento de todas essas possibilidades de transferência de propriedade.
Ainda com referência à definição dada no Decreto Legislativo nº. 9760/1946, ainda em vigor, (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, 2006, pag. 794) comenta que "a noção de terra devoluta continua sendo um vestígio: portanto, as consideradas que não se destinam a nenhum uso público ou incluídas no domínio privado".
2.1.2 CONCEITOS DOUTRINÁRIOS DE TERRAS DEVOLUTAS.
Devido à história complexa e peculiar da composição do território brasileiro, bem como ao método impreciso de exclusão que os diplomas legais comentados no tópico anterior usam para definir terras devolutas, a doutrina apresenta enormes e ao mesmo tempo divergentes série de conceitos do instituto. Assim, o melhor conceito de instituto deve ser aquele que leva em consideração todos os aspectos individuais que ajudaram a estrutura agrária brasileira.
Segundo Di Pietro, Maria Sylvia Zanella (2006), vale ressaltar que de acordo com o conceito jurídico, a terra devoluta é ociosa e a terra abandonada não é usada pelo poder público ou privado. Esse conceito corresponde ao significado etimológico da palavra vaga: retorno vazio, vago.
Clóvis Beviláqua (2003) “vai além do sentido ensinado pelo professor, revelando que "terras devolutas são terras desabitadas, sem dono". A imprecisão de tal definição resulta da desconsideração do aspecto básico da terra devoluta, que é sua natureza como parte integrante do patrimônio público e, mais precisamente, das propriedades dominicais. Portanto, não há necessidade de falar sobre terras abandonadas sem proprietários”.
Extraindo da lição de Hely Lopes Meirelles, podemos ter como definição de terra devoluta todos os departamentos públicos inerentes ao domínio público de qualquer entidade nacional, que não os usarão nem mesmo para fins de gerenciamento específicos. São propriedades de patrimônio público ainda não utilizadas por seus respectivos proprietários
Apesar do delineamento de propriedade das terras estudadas, o destacado jurista não incluiu em seu conceito a questão histórica, o que pensamos ser extremamente importante.
Nesse sentido, o conceito de terras devolutas apresentado pelo professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, pag. 920) é muito mais objetivo e adequado ao fato histórico e jurídico da criação do território do Brasil, afirmando que terrenos devolutos podem ser definidos como terrenos que pertencem ao Estado devido à fonte pública de propriedade de suas terras no Brasil e não são adequados para uso público, porque nem sequer foram transferidos do poder público para indivíduos ou comissões privadas e não são reconhecidos por nenhum nome legal que entra no domínio privado.
Esta última parece ser a melhor definição, pois homenageia o significado originário do termo "devoluto" (devolvido), mas também estabeleceu os critérios básicos para o estabelecimento do instituto em questão, como fonte pública de propriedade da terra no Brasil e terras que nunca pertenceram à família real portuguesa, porque o Brasil conquistou a independência posteriormente.
2.3 USUCAPIÃO.
A Usucapião, em sentido transparente, é uma instituição civil criada para garantir a aquisição de propriedade de bens àqueles que possuem bens móveis ou imóveis, considerando-se a passagem do tempo, desde que atendam aos requisitos estabelecidos na lei. De acordo com a definição clara de Benedito Silvério Ribeiro (2006), a posse adversa constitui uma situação na qual o domínio ou mesmo outro direito de propriedade (no caso do direito de uso ou servidão) é adquirido para posse há longo prazo.
Dito isto, a usucapião só pode ser usada se a posse for permanente, mansa e pacífica e o possuidor atender aos requisitos necessários estabelecidos no Código Civil. Assim, o legislador supõe que, se o proprietário original do imóvel não tem interesse em exercer os atos inerentes à sua propriedade, por um longo período de tempo, teria esse proprietário renunciado a esse direito, ainda que não expressamente, permitindo assim a aquisição dessa propriedade pelo possuidor através da usucapião.
Em conformidade com o que Cunha Gonçalves apud (GONÇALVES, C.R.; LENZA, P., Direito Civil esquematizado, 2018) embora a propriedade seja permanente, ela não pode ser mantida até que o proprietário expresse sua intenção de manter seu próprio território e realizar atividades permanentes na propriedade que possui; eles enfrentam a ocupação de outros por 10, 20 ou 30 anos sem fazer nada, obviamente. É uma renúncia tácita de seus direitos. Por outro lado, há de se satisfazer o anseio social por moradia e terras cultiváveis.
Portanto, a usucapião é uma das formas de aquisição de propriedade, decorrente do efetivo exercício da posse mansa e pacífica sobre determinado imóvel por considerável período de tempo pelo possuidor que não é o seu proprietário. Para Fábio Ulhoa (2012), a norma aquisitiva possui uma natureza semelhante com a norma extintiva, visto que em possessão adversa, o possuidor adquire a propriedade do bem imóvel usucapido, enquanto o antigo proprietário a perde.
Em resumo, deve-se notar que existem 03 (três) elementos comuns a todas as premissas legais sobre propriedade, a saber: continuidade, não objeção e intenção do possuidor. Estes são elementos essenciais que, em combinação com os requisitos específicos de gênero, são equivalentes à posse que dá origem à aquisição de propriedade por meio da usucapião.
Portanto, ao se analisar o requisito da continuidade, é necessário que o possuidor demonstre que a posse foi exercida sem interrupções e objeções, sendo que a legislação civil prevê expressamente que o tempo de por aquele que pretende adquirir a propriedade do imóvel através da usucapião pode ser somado ao tempo de posse de seu antecessor, na forma como redigido no art. 1243 do Código Civil.
No entanto, a falta de objeção visa proteger os interesses daqueles que possuem a posse legalmente. Se a qualquer momento o legítimo proprietário questionar essa posse, a paz e a natureza pacífica da mesma serão perdidas, conforme instrui Fábio Ulhoa (2012, pag. 197). Assim, a posse competitiva não causará posse adversa. A fonte da objeção não importa se é do proprietário ou de terceiros. Se o imóvel objeto da posse estiver em disputa, o possuidor poderá não ter o direito de adquirir a propriedade do bem, sendo, inclusive, de lá retirado através de ação própria possessória ou dominial. Por esta razão, pode o proprietário do bem defender a sua propriedade por autotutela ou por meios judiciais, visando assim manter a sua posse sobre o bem de sua propriedade e impedir que o possuidor venha a adquirir essa propriedade em seu lugar.
O requisito final é o desejo de se tornar o proprietário (animus domini), que é parte componente do conceito de propriedade. Por tal motivo, as atividades contratuais como leasing, empréstimo e depósito, detenção ou simples autorização não permitem a usucapião, pois nessas situações exemplificativas o detentor do bem não possui esse importante elemento subjetivo que é o animus domini. Assim, se o proprietário simplesmente deixa o bem aos cuidados de terceiros, que vai exercer posse de forma precária, não terá esse possuidor o direito de usucapião.
Finalmente, para que se adquira a propriedade do bem pela usucapião, necessário é que o possuidor cumpra esses requisitos básicos. Se pelo menos um desses elementos estiver faltando, não há de se falar em usucapião.
2.4 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE.
De acordo com a Constituição Federal da República do Brasil de 1988, o imóvel desempenhará suas funções sociais (artigo 5º, artigo XXIII), o que é alcançado através do uso racional e adequado dos recursos naturais existentes e da proteção ambiental. A título de direcionamento encontra-se o artigo 186 da CRFB/1988, onde se encontram os requisitos que caracterizam o uso da propriedade em consonância com a sua função social.
Adotando o princípio constitucional, o Código Civil de 2002, no art. 1228, §1º prevê:
“Art. 1.228, §1º: o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”. (Brasil, 2002)
Como consequência, qualquer ação ou omissão contrária aos interesses sociais e ambientais é considerada abuso de direitos de propriedade, violando o princípio da função social da propriedade.
O princípio da função social da propriedade estipula que os interesses coletivos e a proteção ambiental devem ser respeitados, para que assim não apenas o direito exclusivo do proprietário seja assegurado, mas também o interesse de toda a coletividade, o que abrange não apenas os interesses dos cidadãos, como também a defesa do meio ambiente equilibrado. Isso importa em reconhecer que direitos, como de moradia, são objeto da tutela constitucional, com o fim de refletir na sociedade também o princípio constitucional da solidariedade e do desenvolvimento econômico.
Ainda no que diz respeito à função social da propriedade, a leitura do artigo 170, III da CRFB/1988 nos permite compreender que a norma constitucional tem esse princípio como princípio de ordem econômica e social, fazendo com que ele seja uma garantia fundamental do cidadão. Como consequência podemos afirmar que o direito de propriedade somente se confirma como sendo garantia fundamental quando ele cumpre a sua função social, deixando de ser apenas um direito fundamental individual para ser tratado também como interesse público.
Assim, o exercício dos direitos de propriedade está intimamente relacionado à implementação dos interesses sociais. Portanto, diante do abuso de direitos de propriedade, a intervenção do poder público é essencial para tornar a propriedade com importância suficiente na realização legal de seu objetivo social.
Temos desta forma que a função social da propriedade nos permite compreender que a propriedade tem o seu caráter patrimonial mitigado, dando-se mais ênfase à pessoa humana que ao próprio bem material.
2.5 A POSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO DE TERRAS DEVOLUTAS.
A propriedade é direito para todos. A CRFB/1988 consolida a íntima relação entre a propriedade e sua função social, listando o direito de propriedade entre os direitos e garantias fundamentais do indivíduo, integrando imediatamente a função social desenvolvida como princípio, de acordo com o art. 5º, incisos XXII e XXIII da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988: “Art. 5° - (...) XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá à sua função social”. (Brasil, 1988)
Sobre a origem desse princípio, Carlos Roberto Gonçalves (2014) menciona em seus ensinamentos que a propriedade não é mais um direito subjetivo dos indivíduos, mas tende a se tornar uma função social dos detentores de patrimônio imobiliário; propriedade significa que todo detentor de patrimônio tem a obrigação de usá-lo para o crescimento da riqueza social e da interdependência social, tendo em vista que somente o proprietário pode executar determinadas tarefas sociais. Somente ele pode usar sua riqueza para aumentar a riqueza geral. A propriedade não é de modo algum um direito sagrado intangível, mas um direito que está em constante mudança, que deve ser modelado nas necessidades sociais às quais deve corresponder.
Os bens públicos desempenham a função de interesse público e, em todos os aspectos, podem ser usados diretamente pela própria administração pública, como proprietária ou por outras entidades públicas; por pessoas envolvidas na prestação de serviços públicos ou por pessoas físicas. Eles devem ser considerados bens públicos quando utilizados para a finalidade a qual foram eles destinados, sempre com o fim de atender ao interesse público. Portanto, se esses bens deixam de ter o uso pretendido, não atendendo aos interesses públicos, eles se desviam desse princípio constitucional da função social da propriedade.
Não podemos então afirmar que a aplicação de princípios constitucionais – no caso, o da função social da propriedade – somente podem ser aplicados aos bens privados. A função social da propriedade é um princípio que se aplica a qualquer relação jurídica de dominação pública ou privada, uma vez que é um princípio destinado a atingir objetivos sociais projetados para permitir que toda a comunidade se beneficie.
A administração pública tem a responsabilidade de utilizar os bens públicos visando também o cumprimento da função social da propriedade, o que significa que a administração pública tem a responsabilidade de usar os bens o máximo possível para o benefício da sociedade. Além disso, se a propriedade não estiver em conformidade com os princípios constitucionais, não sendo objeto de satisfação do interesse público, não pode ser este bem público objeto de proteção e legitimidade.
O que temos visto é que a aplicação desse princípio não é observada no chamado bem dominical, ou naqueles bens formalmente considerados públicos, que podem incluir as terras devolutas, porque não são, na prática, de uso público. Daí poderá surgir um conflito sobre se é possível a usucapião desses bens públicos e, portanto, eles não cumprem sua função social.
A Constituição Federal do Brasil de 1988 dispõe sobre a não possibilidade de usucapião de bens públicos em seus artigos 183, § 3º e 191, parágrafo único:
“Art. 183: aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. §3º os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”;
“Art. 191: Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. Parágrafo único: os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”. (Brasil, 1988)
A proibição à usucapião dos bens públicos também está prevista no artigo 102 da lei 10.406 de 10 de janeiro de 2002: “Art. 102: Os bens públicos não estão sujeitos à usucapião”. (Brasil, 2002)
No entanto, a obrigação da administração pública de possuir bens públicos não pode ser absoluta, sendo certo também que a especificidade de cada tipo de bem público deve ser respeitada. Assim, se manifestou a jurisprudência:
CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. APRECIAÇÃO PELO STJ. IMPOSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE DESAFETAÇÃO DO IMÓVEL USUCAPIENDO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N. 282 E 356 DO STF. USUCAPIÃO DE BEM PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 83/STJ. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INADMISSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 5 E 7 DO STJ. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA N. 182 DO STJ. PEDIDOS DE INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS ERGUIDAS EM IMÓVEL PÚBLICO E DE RETENÇÃO DO BEM. DESCABIMENTO. SÚMULA N. 83/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO. DECISÃO MANTIDA. 1. Ao Superior Tribunal de Justiça não cabe se manifestar sobre supostas violações de dispositivos constitucionais, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. 2. A falta de enfrentamento da matéria pelo acórdão recorrido obsta o conhecimento do recurso especial pela ausência de prequestionamento, a teor das Súmulas n. 282 e 356 do STF. 3. Consoante entendimento desta Corte, "a Súmula 340/STF orienta que, desde a vigência do Código Civil de 1916, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião" (Resp n. 1.090.847/RS, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 23/4/2013, Dje 10/5/2013). 4. Estando o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência do STJ, incide a Súmula n. 83/STJ, que se aplica a recursos interpostos com base tanto na alínea a quanto na alínea c do permissivo constitucional. 5. O recurso especial não comporta o exame de questões que impliquem interpretação de cláusula contratual ou revolvimento do contexto fático-probatório dos autos (Súmulas n. 5 e 7 do STJ). 6. No caso concreto, para alterar a conclusão do Tribunal de origem e acolher a pretensão recursal de se declarar a usucapião do imóvel litigioso seria imprescindível nova análise da matéria fática, vedada em recurso especial. 7. É inviável o agravo previsto no art. 1.021 do CPC/2015 que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada (Súmula n. 182/STJ). 8. Segundo a jurisprudência do STJ, "a ocupação de bem público, embora dela possam surgir interesses tuteláveis, é precária. (...) 3. A retomada de bem público pelo legítimo titular do domínio não enseja o pagamento de indenização pelas acessões e benfeitorias realizadas" (REsp n. 1.025.552/DF, Relator Ministro RAUL ARAÚJO, Relatora p/ Acórdão Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, QUARTA TURMA, julgado em 4/4/2017, DJe 23/5/2017, DJe 18/5/2017). Além disso, "na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública, pois, como o imóvel público é insuscetível de usucapião, nos termos do artigo 183, § 3º, da CF,"o particular jamais poderá ser considerado possuidor, senão mero detentor, sendo irrelevante falar-se em posse de boa ou má-fé"(EDcl no REsp n. 1.717.124/SP, Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/3/2019, DJe 29/3/2019). Incidência da Súmula n. 83/STJ. 9. O conhecimento do recurso pela alínea c do permissivo constitucional exige a indicação do dispositivo legal ao qual foi atribuída interpretação dissonante e a demonstração da divergência, mediante o cotejo analítico do acórdão recorrido e dos arestos paradigmas, de modo a se verificarem as circunstâncias que assemelhem ou identifiquem os casos confrontados (arts. 255, §§ 1º e 2º, do RISTJ e 1.029, § 1º, do CPC/2015). Ausentes tais requisitos, incide a Súmula n. 284/STF. 10. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 815473 SP 2015/0271685-1, Relator: Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, Data de Julgamento: 19/08/2019, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/08/2019) EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE USUCAPIÃO - CONTRATO DE COMPRA E VENDA ENTRE MUNICÍPIO E PARTICULAR - DESAPROPRIAÇÃO CONFIGURADA - IMPOSSIBILIDADE DA USUCAPIÃO DE BEM PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PROVA DOS REQUISITOS PARA USUCAPIR - INEXISTÊNCIA NO ACÓRDÃO DOS VÍCIOS PREVISTOS NO ART. 1.022 DO CPC/2015 - REEXAME DA QUESTÃO - EMBARGOS REJEITADOS. I - Promove-se a modificação do "decisum" somente quando nele constatada a presença no acórdão dos vícios previstos no art. 1.022 do CPC/2015. II - Não constatada omissão, obscuridade, contradição ou erro material no acórdão, mesmo em se tratando de embargos com fins de prequestionamento, impõe-se a rejeição dos embargos declaratórios, os quais não têm como finalidade o reexame das questões outrora devidamente fundamentadas. III - E vedada a alegação de omissão, contradição ou obscuridade com fulcro na decisão prolatada em primeira instância, recomendações, jurisprudência ou lei, vez que não se reconhece a existência de omissão, contradição ou obscuridade externa. (TJ-MG - ED: 10193120032183002 MG, Relator: Peixoto Henriques, Data de Julgamento: 18/02/2020, Data de Publicação: 02/03/2020)
No entanto, não se deve apenas analisar o significado literal da norma, sob pena de haver violação aos princípios constitucionais no caso concreto posto à apreciação do judiciário. Se um bem público não desempenhar sua função social, se for abandonado ou não exercer o uso adequado, inclusive no âmbito ambiental, vindo ele a ser possuído por terceiro ou mesmo por um grupo de pessoas, de forma mansa e pacífica, então dentro do período prescritivo previsto em lei, aquele imóvel que até então violava o princípio constitucional da função social da propriedade, passará a ter o seu uso adequado, assegurando assim a efetivação da norma constitucional.
É essencial analisar a utilização do bem público em favor da sociedade, sob pena de ofensa ao princípio constitucional, sob pena de haver defesa da impossibilidade de usucapião de bens públicos amparado apenas na letra fria da lei, enquanto a função social não é, de fato, efetivamente cumprida.
Nesse sentido, Nelson Rosenvald (2006, pag. 269) nos ensina que o valor dos rótulos não é avaliação, mas a validade dos modelos legais. Em outras palavras, se a propriedade pertencente a ente público federal, estadual ou municipal, não atende à finalidade pública do interesse da sociedade, estando “abandonada”, pode vir a ela ser objeto de usucapião, desde que preenchidos todos os requisitos constitucionais e infraconstitucionais.
Isso acontece no caso de terrenos vazios, que pertencem ao poder público, mas não há uma direção pública clara, porque não são usados pelo Estado e não são domínios privados. Uma vez confirmados como propriedade dominical, desde que venham a ser possuídos de forma mansa, pacífica e ininterrupta por qualquer cidadão, eles podem vir a ser objeto de usucapião para aquisição de sua propriedade.
Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins (2000, pag. 222/223) apoiam a lógica da pilhagem de bens públicos formais, especialmente terras vazias que são bens públicos pertencentes ao domínio de entidades legais públicas. No entanto, nem todos esses bens públicos são regidos pelo direito público. Eles pertencem ao domínio público, mas não estão sujeitos às regras legais que os bens públicos, no sentido geral, devem cumprir.
Considerando que as terras devolutas são consideradas bens públicos apenas em razão do que rege a legislação, podemos defender a ideia de que esses bens que não tem qualquer utilização em benefício da sociedade podem vir a ser objeto de aquisição por aqueles que nele exercem ou venham a exercer a posse, desde que essa venha a ser exercida com o cumprimento da função social da propriedade.
Em nosso direito público defende-se essa distinção entre bens públicos e terras devolutas. Contudo, diante da chegada da atual "Constituição Federal", esse incidente parece ter se separado da areia movediça dos debates doutrinários e entrado no campo de segurança da positivação legal. O artigo 188 da Constituição Federal de 1988 menciona terras públicas e terras ociosas na mesma regra, confirmando assim que aceita a distinção apoiada pela doutrina.
3 RESULTADOS
Portanto, podemos verificar que embora o princípio constitucional busque que a propriedade alcance a sua função social, há ainda o pensamento majoritário jurisprudencial e doutrinário no sentido de que não é possível a aquisição de propriedade através da usucapião, quando a posse é exercida sobre bens públicos, ainda que estes bens se tratem de terras devolutas.
Diante dos sucintos argumentos apresentados neste trabalho, pode-se concluir que mesmo não sendo atendido o princípio constitucional da função social da propriedade, quando nos referimos às terras devolutas, não se tem permitido a sua aquisição pela usucapião, prevalecendo o entendimento da “letra fria” da lei que veda a aquisição da propriedade de bens públicos em decorrência do exercício da posse por particulares. Tal vedação não pode ser interpretada de forma absoluta, pois, como vemos, os bens, ainda que sejam públicos, desde que não atendida a sua função social, deveriam ser passíveis de aquisição pela usucapião.
O ordenamento jurídico, mais do que de normas, é moldado por princípios e, portanto, a função social de um bem deve ser respeitada com o peso que lhe é atribuído quando o proprietário - no caso das terras vagas, o Estado - não usa essa propriedade para o benefício da sociedade, atribuindo-lhe um objetivo social.
Como já mencionado, qualquer proprietário que não cumpra a função social de sua propriedade pode vir a sofrer a perda dessa propriedade. Dessa forma, não pode ser de outra forma quando se trata de bens públicos, pois é o estado que deve ser o primeiro a contribuir para o bem-estar social, impedindo que as propriedades sejam deixadas inúteis quando há tantas carências habitacionais.
Apesar da adoção desse entendimento por uma minoria doutrinária, ele ainda não é defendido pelos tribunais de todo o país. Acontece que a inércia da administração pública no uso de bens públicos é cada vez mais visível. Tanto é assim, que a usucapião somente é reconhecida pelo estado-juiz quando observados os requisitos legais, dentre eles, a posse ininterrupta por uma quantidade de anos, o que revela o desinteresse do ente público sobre o bem de sua propriedade. Mais importante do que reconhecer a propriedade como sendo de titularidade do ente público é reconhecer a necessidade de habitação, cultivo de lavouras e alcance das necessidades sociais, o que não ocorre com um bem que não tem qualquer utilização.
Assim, respeitando os princípios constitucionais, cujo objetivo é, entre outros, o bem-estar de toda a sociedade, não se pode negar o quanto é importante respeitar a função social da propriedade, tornando-a útil.
4 METODOLOGIA
A metodologia utilizada no presente trabalho foi na forma indutiva, visando utilizar de pesquisas indiretas para unir dados e informações qualitativas referentes ao tema.
5 CONCLUSÃO
Por todo o exposto, pode-se concluir que a partir do ingresso do princípio da função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro, deve-se começar a mudar o entendimento construído pela não possibilidade de usucapião de bens públicos.
É preciso ir além e analisar o instituto da usucapião sobre todos os seus aspectos para garantir o respeito ao princípio da moradia, da propriedade e da função social previstos na Constituição e nas leis infraconstitucionais.
Além disso, verifica-se que os direitos de propriedade não são absolutos, eles precisam estar de acordo com os todos os preceitos que norteiam a sociedade para garantirem o bem-estar social coletivo.
Dessa forma, um proprietário que não observa o devido uso de sua propriedade, ou seja, não lhe dá uma destinação econômica favorável, independentemente de ser pública ou privada, não merece a chancela do Estado, já que ela não será útil economicamente para o País.
Portanto, apesar do entendimento dos tribunais superiores pela não possibilidade de usucapião de bens públicos, deve-se evoluir o estudo dessa tese, principalmente em relação aos bens imóveis denominados como sendo terras devolutas, para que o Estado consiga implementar todas as garantias previstas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 para garantir o desenvolvimento de uma sociedade justa e igualitária.
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