Os sete pontos mais polêmicos da proposta de Reforma Administrativa.
Por Ricardo Russell Brandão Cavalcanti
Defensor Público Federal, Professor Efetivo do IFPE, mestre em Direito Processual pela Universidade Católica de Pernambuco. Doutorando em Ciências Jurídicas-Públicas pela Universidade do Minho, Braga-Portugal.
RESUMO: Trata-se de estudo buscando analisar os principais e mais polêmicos pontos da proposta de Reforma Administrativa recentemente apresentada pelo Governo Federal. Assim, no decorrer do estudo foram analisados sete pontos dentro da proposta que são extremamente controversos e preocupantes.
Palavras-Chaves: REFORMA ADMINISTRATIVA – PROPOSTA – GOVERNO FEDERAL
INTRODUÇÃO
O atual Governo Federal elaborou uma proposta de Reforma Administrativa a ser analisada pelo Congresso Nacional, seguindo uma sistemática já adotada pelo governo atual de buscar mudanças em alguns setores sensíveis da sociedade, tal como já aconteceu recentemente com os Direitos Trabalhista e com a Previdência Social.
A referida proposta teve como foco a mudança da atual realidade dos servidores públicos brasileiros, que representam a base da prestação do serviço público no Brasil.
Entretanto, o texto apresentado pelo Governo Federal veio repleto de polêmicas, o que estimulou o presente estudo.
Desse modo, por meio uma pesquisa exploratória e qualitativa, iremos averiguar os mais relevantes e ao mesmo tempo mais polêmicos pontos do texto atual da proposta de Reforma Administrativa do Governo Federal.
Ponto 1.
A primeira alteração proposta pelo Governo Federal se dá em relação aos princípios da Administração Pública, tema extremamente importante, tendo em vista que princípios administrativos representam “os mandamentos nucleares do sistema”. (MELLO, 2009).
Assim, a reforma administrativa amplia os princípios constitucionais expressos da Administração Pública somando aos cinco já existentes (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) os seguintes: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade.
Desse modo, a reforma administrativa peca logo de imediato por não acrescentar os já reconhecidos princípios constitucionais implícitos da Administração Pública, quais sejam: proporcionalidade e razoabilidade (MARINELA, 2018), que já são consagrados pela jurisprudência (ARAGÃO,2013) apesar da inexistência de expressa previsão constitucional, sendo uma reforma administrativa uma grande oportunidade de corrigir a referida omissão, o que, no entanto, tendo em vista o teor da proposta apresentada, não vai acontecer caso a mesma seja aprovada.
Além disso, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação e boa governança pública são apenas desdobramentos do já expresso princípio da eficiência; transparência está dentro de publicidade e imparcialidade decorre da impessoalidade. Ou seja: mais do mesmo.
Desta feita, a única inovação de fato nesse ponto é o princípio da subsidiariedade, sendo essa uma inovação extremamente preocupante, pois pelo referido princípio, decorrente de uma política de Estado Mínimo, o Poder Público só deve atuar quando as próprias pessoas ou a iniciativa privada não estão dando conta de uma situação, ou seja, o referido princípio afirma que o Estado não deve fazer nada mais além do que dar autonomia(CAVALCANTI, 2009) para as próprias pessoas atingirem os seus objetivos, o que exime o Poder Público de sua obrigação imediata de atingir os interesses da sociedade.
Ponto 2.
Outra mudança significativa na proposta de Reforma Administrativa do Governo Federal se dá especificamente em relação aos servidores públicos.
Pois bem, atualmente existem várias espécies de agentes públicos, dentre os quais os agentes políticos, os empregados públicos e os servidores públicos. Esses últimos, por sua vez, são divididos em servidores efetivos e servidores comissionados. Os efetivos são os que são aprovados em concurso público e podem vir a adquirir estabilidade, os comissionados são os de livre nomeação e exoneração.
Desse modo, a proposta pretende dividir os cargos públicos dos atuais servidores efetivos em duas espécies, quais sejam:
1- Cargos com vínculo por prazo indeterminado.
2- Cargos típicos o de Estado.
Acontece que os primeiros vão ter estabilidade e os segundos não, gerando, assim, uma odiosa casta dentro do serviço público.
No mais, a proposta deixa para uma Lei Complementar Federal futura definir o que serão carreiras típicas de Estado, ou seja: haverá uma grande disputa perante o Congresso Nacional com todo ocupante de algum cargo público querendo ser considerado carreira de Estado, o que enfraquece a própria luta classista em prol da aprovação de um texto que efetivamente atinja o interesse público primário, que é a busca do bem comum. (DIAS, MATOS, 2017).
Outrossim, o fim da estabilidade para parte dos servidores públicos é extremamente preocupante, pois os funcionários públicos não terão mais autonomia para o exercício das suas funções e ficarão sujeitos a demissões conforme cada mudança ideológica de governo, o que não é aceitável.
É importante lembrar que a estabilidade atual não impede a demissão do servidor desidioso. A estabilidade, em verdade, apenas é a obrigatoriedade de o servidor público efetivo só ser demitido por meio de processo judicial ou processo administrativo no qual sejam assegurados o contraditório e a e ampla defesa.
Assim, ao contrário do que alguns tentam fazer crer, o servidor público efetivo pode ser demitido sim. A lei 8112/90, que regula os servidores federais e normalmente tem a redação copiada pelas leis estaduais e municipais, prevê diversas hipóteses de demissão dos servidores públicos, dentre as quais: “inassiduidade habitual”, “aplicação irregular de dinheiro público”, “corrupção”, “receber propina”, “proceder de forma desidiosa”... Desse modo, o mal servidor público efetivo pode e DEVE ser demitido, tal como efetivamente acontece.
Assim, o possível fim da estabilidade não servirá para tirar o mau servidor e sim para deixar ao bel-prazer dos políticos a decisão de quem fica e quem sai do serviço público.
Ponto 3.
A proposta de Reforma Administrativa do Governo Federal traz uma nova fase para o concurso público, qual seja: o chamado “período de experiência”, que será de um ano para os cargos por prazo indeterminado e de dois anos para as carreiras típicas de Estado. Só será efetivamente aprovado no concurso quem ficar “entre os mais bem avaliados ao final do período do vínculo de experiência”.
Tratar o referido período de experiência como fase do concurso é uma questão extremamente preocupante, pois, na prática, a pessoa vai começar a trabalhar sem efetivamente ter sido aprovada no concurso, o que não parece em consonância com o princípio da supremacia do interesse do serviço público. Além disso, a pessoa precisará deixar os seus vínculos (públicos ou privados) para começar a trabalhar no serviço público sem efetivamente ter sido aprovado em um concurso público, o que vem a ferir o princípio a segurança jurídica, que também deve ser seguido pela Administração Pública. (OLIVEIRA, 2013).
No mais, a necessidade de ficar “entre os mais bem avaliados” ao final do vínculo de experiência vai gerar uma verdadeira competição dentro da Administração Pública nada saudável para a prestação eficiente do serviço público, sendo algo extremamente contraditório com a proposta de transformar a unidade e a coordenação como princípios constitucionais expressos da Administração Pública.
Assim, o atual estágio probatório nos parece muito mais eficiente do que o período de experiência proposto.
Por fim, pela proposta, quem vai definir a aprovação no concurso não será uma banca avaliadora equidistante de questões políticas, mas sim o chefe imediato do órgão público e que muitas vezes é escolhido por critérios exclusivamente políticos, que permitirá a aprovação apenas de quem possui afinidade política com o governo que está em vigor.
Ponto 4.
A reforma administrativa proposta pelo Governo Federal busca substituir os atuais cargos em comissão, que são apenas para direção chefia e assessoramento, pelos cargos de liderança e assessoramento, que serão destinados às atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas e que, tal como os atuais cargos em comissão, serão de livre nomeação e exoneração pela autoridade competente, ou seja: sem concurso público e sim com nomeações baseadas na confiança que a autoridade responsável pela a escolha tem no escolhido. (CARVALHO filho, 2020).
A mudança parece ser apenas terminológica com a adoção de termos mais próximos do mercado, mas não é bem assim.
De fato, não existe muita diferença entre as expressões “atribuição gerencial” e “ atribuição de direção e chefia”.
Entretanto, o termo “atribuição estratégica” é bem mais amplo do que o termo “assessoramento”, ampliando a possibilidade de contratação sem concurso público para uma série de atividades.
Além disso, a proposta permite a contração sem concurso público para as funções meramente técnicas, tal como engenheiro, advogado, arquiteto, médico, design, assistente social e qualquer outra.
Assim, na prática, a proposta permite a nomeação de livre nomeação e livre exoneração para praticamente todas as funções públicas, permitindo que o serviço público seja realizado em grande parte por apadrinhados e não por servidores concursados, fazendo com que o Brasil se aproxime de um modelo patrimonial de administração pública, que se dá quando a coisa pública é tratada como se fosse uma propriedade particular do administrador público e os funcionários públicos são tratados como seus empregados particulares. (SANTOS, 2015).
Ponto 5.
A proposta de reforma traz uma série de vedações expressas para os servidores públicos, algumas, inclusive, já existem nas legislações infraconstitucionais ou já decorrem dos próprios princípios da Administração Pública.
Outras, no entanto, aparecem como inovações, existindo, realmente, as que são necessárias, como, por exemplo, a proibição de “aposentadoria compulsória como modalidade de punição”. De fato, aposentadoria não é punição e sim prêmio, devendo a referida benesse acabar, não sendo necessário, no entanto, uma reforma administrativa para tanto.
Por outro lado, algumas proibições não se justificam.
Por exemplo, a reforma proíbe o recebimento de “adicional ou indenização por substituição, independentemente da denominação adotada, ressalvada a efetiva substituição de cargo em comissão, função de confiança e cargo de liderança e assessoramento”
Na prática isso significa que, quando um servidor se afastar, o outro deverá assumir a atribuição do afastado sem poder receber a mais por isso, ou seja: o Poder Público coloca no servidor público o ônus pelo afastamento de um colega. E o “interessante” é que, pela proposta, essa regra só vai valer para o servidor efetivo e não para o comissionado.
Outra vedação da proposta é a de “progressão ou promoção baseada exclusivamente em tempo de serviço”. Acontece que a progressão por tempo de serviço é a mais objetiva existente e a que me menos dá margem para favorecimentos indevidos. Além disso, a progressão ou promoção por tempo de serviço permite que o servidor em final de carreira ganhe mais do que o servidor em início de carreira, o que é extremamente justo.
Caso a proposta seja aprovada no ponto em testilha, haverá margem para que os promovidos sejam justamente os mais alinhados com o governo que estiver no poder, o que transformará o instituto da promoção/progressão em uma forma de dominação do servidor público, pois o mesmo deverá se alinhar ideologicamente com o chefe imediato para conseguir obter uma promoção.
Desta feita, a referida possibilidade acaba vindo a ferir o princípio da impessoalidade, tendo em vista que o referido princípio impede decisões administrativas baseada em subjetividades. (MARINELA, 2018)
Ponto 6.
A reforma proposta amplia as hipóteses de decretos autônomos. O que é um decreto? É uma norma criada pelos chefes do Poder Executivo, ou seja, um ato que manifesta a vontade privativa desses últimos (CARVALHO FILHO, 2020).
Normalmente, o decreto deve apenas regulamentar uma lei existente para possibilitar o fiel cumprimento da mesma. Entretanto, ainda que haja uma forte divergência doutrinária quanto tema (MARINELA, 2018), existe o chamado decreto autônomo, que se dá quando o Chefe do Poder Executivo edita o decreto diretamente sem que exista uma lei a ser regulamentada, ou seja, o chefe do Poder Executivo diretamente cria uma norma.
O decreto autônomo só pode acontecer em situações excepcionalíssimas, que atualmente são duas, quais sejam:
1) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos
2) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
Pois bem, a Proposta de Reforma Administrativa apresentada pelo Governo Federal amplia as hipóteses de decreto autônomo de duas para seis e duas delas chamam muito a atenção, quais sejam:
- A transformação de cargos públicos efetivos vagos em cargos de comissão e cargos de liderança e assessoramento;
- A extinção de entidades da administração pública autárquica e fundacional;
Ou seja: a proposta permite que, quando um cargo público efetivo fique vago, ele seja transformado por mero decreto em um cargo em comissão/cargo de liderança e assessoramento, permitindo, na prática, que um servidor concursado seja substituído por alguém de livre escolha e nomeação do chefe do Poder Executivo, mais uma vez dando margem para a prevalência de interesses meramente privados no âmbito da Administração Pública em detrimento do interesse público primário, que deveria prevalecer dentro de “um sistema constitucional e democrático”. (BARROSO, 2018).
Além disso, a proposta permite que, sem passar pelo Congresso Nacional, o Presidente da República extinga o IBAMA, o INCRA, o INSS e as autarquias e fundações públicas de um modo geral, o que é extremamente preocupante, uma vez que as referidas instituições são criadas por lei, de modo que a forma correta de extinção das mesmas, tal como acontece atualmente, também deveria ser uma lei em respeito ao princípio do paralelismo. (GASPARINI, 2012).
Ante o exposto, o referido ponto da reforma acabar por trazer poderes exagerados ao Chefe do Poder Executivo, colocando em xeque até o mesmo o equilíbrio entre os Poderes da República.
Ponto 7.
A Proposta de Reforma administrativa do Governo Federal permite ao Chefe de cada poder estabelecer a perda de cargo público com vínculo por prazo indeterminado em caso de obsolescência das atividades relativas às atribuições do cargo público.
Obsolescência é quando algo se torna obsoleto. Assim, é possível que um cargo criado por lei e ocupado por uma pessoa após aprovação em um concurso público seja extinto pelo Chefe de cada um dos poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo) quando, na ótica do mesmo, ficar caracterizado que o cargo é obsoleto.
Acontece que a referida possibilidade fere um princípio básico do Direito que é o já comentado princípio do paralelismo, que exige, tal como também já foi exposto acima, que a extinção de um ato deve ser feita pelo mesmo instrumento que a criou. (GASPARINI, 2012). No caso, a proposta pretende fazer com que um cargo criado por meio de uma lei seja extinto de forma unilateral pelo chefe de um dos poderes da república, o que pode, inclusive, interferir na independência dos Poderes.
No mais, o que é algo obsoleto? Trata-se de um conceito jurídico indeterminado. O atual Presidente da República, por exemplo, é contra o ensino de Filosofia e Sociologia nas escolas, então, caso a proposta seja aprovada no referido ponto, o Chefe do Poder Executivo Federal poderá, em tese, considerar obsoleto os cargos de professores das referidas matérias e os extinguir.
Desse modo, o referido ponto da proposta abre mais uma brecha para a perseguição dos servidores públicos efetivos.
Considerações finais
No decorrer do presente estudo foram abordados os principais pontos da proposta de Reforma Administrativa recentemente apresentada pelo Governo Federal. A referida reforma não se limita aos pontos abordados, porém os outros assuntos previstos na mesma são menos polêmicos, pois representam principalmente questões já abordadas pela legislação infraconstitucional ou mera mudança de terminologia com o fito de, desnecessariamente, aproximar os conceitos consagrados na Administração Pública dos conceitos usados pelo mercado.
Quanto às questões analisadas no decorrer do presente apanhado, facilmente se percebe que a Proposta de Reforma Administrativa apresentada pelo Governo Federal representa um verdadeiro retrocesso, ampliando a possibilidade de aparelhamento do serviço público, gerando um sucateamento dos cargos públicos e dando poderes em demasiado aos chefes dos Três Poderes, em especial, ao Presidente da República.
Mudanças para melhor na Administração Pública sempre serão bem-vindas, porém as mesmas devem ter como viés dar uma melhor estrutura para os servidores públicos poderem prestar os serviços públicos de forma a atender aos anseios da sociedade, o que não parece ser o caso da proposta apresentada.
REFERÊNCIAS
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2ªed. Rio de Janeiro: Forense, 2013.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 7ª ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª ed. São Paulo: Atlas, 202
CAVALCANTI, Thais Novaes. O princípio da subsidiariedade e a dignidade da pessoa: bases para um novo federalismo. Revista de Direito Constitucional e Internacional, V.67, São Paulo: Ed. RT, 2009, pp. 258-277.
DIAS Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: princípios, propósitos e processos. Atlas: São Paulo, 2017.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 12ªed. São Paulo : Saraiva Educação, 2018.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2ªed. São Paulo: Método, 2013.
SANTOS, Clézio Saldanha dos. Introdução à Gestão Pública. 2ªed. São Paulo: Saraiva, 2015
