1 INTRODUÇÃO
Este artigo apresentará o Planejamento Operacional (segundo a Nova Administração Pública, de caráter Gerencial) como elo de ligação entre a Eficiência Administrativa (art. 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, doravante CRFB/88) e a Celeridade Processual (art. 5º, LXXVIII, da CRFB/88), dois princípios constitucionais de enorme importância para o alcance da Dignidade da Pessoa Humana e do Bem Comum , respectivamente fundamento e objetivo da República Federativa do Brasil.
O objeto deste trabalho possui vertente formal e material, indo ao encontro das recentes discussões promovidas pelo CNJ (Conselho Nacional de Justiça) acerca da necessidade de aliar qualidade e produtividade para a prestação adequada da atividade jurisdicional. Assim sendo, o objeto formal dissertará sobre a estrutura da Administração (Níveis Estratégico, Tático e Operacional) dentro do Poder Judiciário, em especial o Nível Operacional, com vistas a inserir o respectivo objeto material, a saber, o Planejamento Operacional dentro da discussão. O pano de fundo dos objetos formal e material está nos princípios da Administração Pública Gerencial, e de que forma eles são capazes de influir na consecução dos Objetivos Últimos, Intermediários e Próximos do Poder Judiciário, bem como em que consistiriam esses Objetivos.
Salienta-se que a Separação de Poderes de cada período será abordada e relacionada ao Modelo Administrativista adotada em cada período, partindo-se do Poder Absolutista Francês, passando pela Tripartição Clássica de Montesquieu e pela Pentapartição, chegando ao final à Teoria da Hexapartição dos Poderes.
Dessa forma, o trabalho será dividido em duas partes principais, com a conclusão ao final. Na primeira parte, apresentar-se-á um breve painel histórico sobre a História da Administração Pública no mundo e no Brasil e de que forma ela se transformou de “Clássica” (modelos Patrimonialista e Burocrático) para “Gerencial” (a Nova Administração Pública). Cada um dos modelos a seguir apresentados é direcionado para a tutela específica de determinado bem, de acordo com o contexto histórico do seu surgimento e evolução, sendo trabalhada em conjunto com o modelo de Partição de Poderes de cada período, conforme já explicitado.
Na segunda parte, serão trabalhados os princípios da Nova Administração Pública a partir do modelo Gerencial, e da Teoria da Hexapartição dos Poderes, dentro do contexto específico dos atos de mero expediente do Poder Judiciário, tidos por atos jurisdicional-administrativos, inclusive os considerando dentro da transição para o processo eletrônico. Ao final, serão apresentadas algumas conclusões extraídas do presente trabalho, o qual não intenciona esgotar o tema proposto, mas sim apenas apresentar um panorama geral sobre o assunto.
2. OS MODELOS PATRIMONIALISTA E BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O modelo patrimonialista de administrar teve seu apogeu na França Absolutista, onde o Rei era confundido com a figura do próprio Estado, pois o monarca concentrava em sua pessoa os poderes de administrar, legislar e julgar , dentre outros. Nesse contexto, não havia a coisa pública tal como conhecemos hoje, pois o patrimônio era integralmente do soberano, visto que seu poder era considerado uno e indivisível.
Tal modelo é chamado de Patrimonialista em virtude da confusão patrimonial na figura do Monarca, de forma que o aparelho estatal e os bens públicos, são utilizados pelo governante e em seu próprio benefício ou de outros por ele arbitrariamente favorecidos, em detrimento da sociedade. Nessa fase, são ausentes os Princípios que regem a Administração Pública (Legalidade, Impessoalidade, ...), aqui vislumbrada tanto em sua vertente material (o objeto, a atividade de administrar), quanto formal (a estrutura institucional na qual são praticadas tais atividades de administrar).
No Brasil, a fase patrimonialista da Administração perdurou do Período Colonial até a década de 30, época do Estado Novo Varguista, quando foi introduzido o Modelo Burocrático na Administração, como tentativa de romper com a corrupção e o nepotismo que dominavam o Modelo anterior. Teorizada na Europa por Max Weber, a Administração Burocrática foi introduzida no Brasil no ano de 1936, com o Governo de Getúlio Vargas.
Vargas, auxiliado por Luiz Simões Lopes, introduziu na Administração Pública brasileira o Modelo Burocrático, o que representou, em essência, uma tentativa de ruptura com a fase Patrimonialista. Tal Modelo encontrou, ainda, arrimo doutrinário na Divisão dos Poderes de Montesquieu - Executivo, Legislativo e Judiciário e na posterior Pentapartição de Poderes . Explica-se: o Patrimonialismo caracterizava-se pela concentração dos bens na figura do Governante (Rei), o qual tinha Poder Absoluto, Uno e Indivisível. As Revoluções Liberais do séc. XIX esfacelaram esse Poder Absoluto do Rei. A Tripartição, que inicialmente parecia atender aos anseios iniciais de afastar os desmandos do Chefe do Executivo, mostrou-se com o passar do tempo insuficiente para atender às demandas: a separação em Legislativo, Executivo e Judiciário desconsiderava a Administração como Poder Autônomo, pois as funções de governar ainda estavam ligadas às de administrar, de maneira que os fins de governo se confundiam com os da administração.
A Pentapartição de Poderes fez a referida separação em: Legislativo, Judiciário, Executivo (Governo, Estado e Administração), de maneira a distinguir as funções de administrar (fins próximos do cidadão) e de governar (fins intermediários ao cidadão).
Com isso, a Administração, que era Patrimonialista, passou à Burocrática, cuja principal característica estava no controle demasiado dos procedimentos e atos administrativos (sistema de “checks and balances”: controle de um Poder pelos outros Poderes, Montesquieu defendia a não comunicação entre os Poderes, de forma que as políticas públicas estavam desligadas da atividade administrativa), usando o formalismo desses procedimentos como um fim em si próprio - tentativa de evitar novos abusos de Poder. Dessa forma, em que pese fosse observada a legalidade dos atos e dos procedimentos administrativos, o serviço público então prestado perdia no quesito qualidade, pois era destituído de eficiência (adequação dos resultados à questão exposta), bem como de produtividade, pois adotado um formalismo exagerado nos procedimentos, era inevitável a demora na resolução das questões expostas à Administração.
Bresser-Pereira , sobre o Modelo Burocrático, fala que:
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.”
Assim, o foco (a finalidade) do modelo Burocrático era o processo em si, aqui entendido como o conjunto de procedimentos administrativos, cujo resultado ficara relegado a um segundo plano, bem como a aferição de critérios qualitativos a esse resultado. Essa inversão de paradigma, da prática do ato administrativo deixando de ser meio e passando a ser fim, é chamada pela doutrina de Disfunção da Burocracia, uma espécie de efeito colateral desse Modelo. O apego excessivo às rotinas administrativas, em detrimento da prestação do serviço, ou seja, da entrega de um resultado satisfatório; o excesso de formalismo de tais rotinas; os processos voltados para aspectos internos da Administração, ao invés de voltados ao público, dentre outros elementos, também são apontados como disfunções do Modelo Burocrático.
3 A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – O MODELO GERENCIAL APLICADO AOS ATOS DE MERO EXPEDIENTE DO PODER JUDICIÁRIO
A entrada do Estado de Bem-Estar Social, no Pós Segunda Guerra Mundial, evidenciou a crise do Modelo Burocrático administrativista, o qual se mostrava cada dia mais insuficiente para atender às demandas sociais impostas pelo novo Modelo Econômico. Nesse contexto, as disfunções do Modelo Burocrático chocavam-se com a ordem estabelecida pelo novo Modelo de Bem-Estar Social, cuja premissa maior estava na prestação de serviços à sociedade com maior grau de adequação e eficiência.
Dessa maneira, restou evidente a necessidade de romper com as premissas da Burocracia ou adaptá-las à nova realidade socioeconômica. Tal necessidade foi reforçada pela Teoria da Hexapartição dos Poderes , cuja premissa estava na interrelação profunda dos Poderes com as Políticas Públicas, tendo o Tribunal Constitucional como protetor da Dignidade da Pessoa Humana, neste trabalho representado pela adequada prestação dos serviços públicos. A partição anterior (Penta) foi mantida, acrescentando o Tribunal Constitucional como protetor da Pessoa Humana. Assim, iniciou-se o movimento pela Administração Pública Gerencial, Modelo o qual não rompeu totalmente com os dogmas da fase anterior, mas sim, tão somente descartou os pontos falhos do Modelo Burocrático (as Disfunções), e em nome da Dignidade da Pessoa Humana, adotando o que a doutrina administrativista passou a chamar de Formalismo Moderado .
Também chamado de Princípio do Informalismo , ou da Obediência à Forma e aos Procedimentos , o Formalismo Moderado supera o Formalismo Clássico ao tirar o foco do controle dos procedimentos e passá-lo para o resultado, sem deixar de observar a legalidade mínima desses procedimentos, objetivando a segurança jurídica e administrativa dos atos praticados. Para Odete Medauar , o Formalismo Moderado, aplicado à Administração:
... consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo.
Dessa forma, o controle máximo passa para o resultado final do processo, cujo conjunto de procedimentos não são mais controlados como outrora, mas sim, gerenciados pelo administrador. Assim, o resultado obtido com a moderação do Formalismo é dotado de maior grau de eficiência e, consequentemente, de qualidade, levando um serviço público mais célere à sociedade.
No Brasil, o marco inicial da Administração Pública Gerencial foi no ano de 1995, com Luiz Carlos Bresser-Pereira coordenando o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, doravante PDRAE. A partir de então, a Administração Pública passa a adotar os pontos positivos do Modelo Burocrático e descartar os elementos falhos, outrora responsáveis pela falta de celeridade das decisões, de forma a conferir aos resultados eficiência (introduzida pela EC 19/98) e celeridade.
Tais Princípios, de monta constitucional, são aplicáveis também ao Poder Judiciário pelo comando dos seguintes artigos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (grifei)
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004). (grifei)
Nesse contexto, é possível aplicar os princípios do Modelo Gerencial (gerência de processos) aos atos de mero expediente (procedimentos de impulso processual praticados pelo cartório judicial), pois consistem em atos jurídico-administrativos, com conteúdo jurisdicional mínimo, desde que observados os requisitos mínimos elencados pelo respectivo Código de Processo (Civil, Penal, Trabalhista, etc), bem como pelo Regimento Interno de cada Tribunal, segundo as especificidades da matéria.
Assim, procedimentos administrativo-processuais como juntada de documentos, de petições, abertura de prazo, dentre outros, não só podem como devem ser praticados segundo os cânones do Modelo Gerencial, que reitera que o controle deverá ser máximo no resultado, e mínimo no procedimento, cuja legalidade fica garantida pela observância aos requisitos mínimos legais para a prática do ato, de forma a afastar o rigorismo exagerado do Modelo Burocrático e auferir eficiência, produtividade e celeridade ao ato.
Nesse contexto, em um cartório judicial, não há óbice em realizar a juntada de documentos “em lote” (de uma única vez no sistema eletrônico), mesmo que ele detenha competências de matéria diversas, desde que exista uma prévia observância do documento que está sendo juntado. Por exemplo: tem-se uma pilha de processos de diferentes matérias com petição da parte autora a juntar. Ao invés de realizar a juntada processo a processo, individualmente, no sistema informatizado do Tribunal, deve-se fazer a juntada em lote, pois garante maior produtividade em um curto espaço de tempo, agregando valor à atividade jurisdicional pela prestação adequada desse serviço.
Assim sendo, para alcançar tais objetivos, de forma que sejam maximizadas a eficiência e a produtividade dos atos de mero expediente, a fim, de conferir concomitantemente celeridade processual, faz-se necessário que exista um Planejamento Operacional e uma Gestão de Processos no âmbito de cada cartório.
Segundo Davenport , processo é uma série de atividades estruturadas para produzir um produto ou serviço para um cliente ou mercado em particular.
Conforme o Guia de Gestão de Processos do Governo Federal :
Uma definição de processo mais completa e atual é dada pela SEGES [10]:“conjunto integrado e sincrônico de insumos, infraestruturas, regras e transformações, que adiciona valor às pessoas que fazem uso dos produtos e/ou serviços gerados”. Essa visão reforça a ideia de que processos possuem o compromisso de satisfazer as necessidades dos clientes/cidadãos, exigem sincronia, transformam elementos, seguem orientações e consomem recursos. Tal é a abordagem adotada pela Sociedade para a Ciência de Design e de Processos (SDPS, do inglês Society for Design and Process Science ), primeira instituição científica a ser criada no tema e com a qual o MP/SEGES possui cooperação em vigor desde 2009.
No contexto do Poder Judiciário, processos são os atos de mero expediente, voltados à movimentação processual, cujo produto final é a sentença judicial. No contexto da gestão de processos, é a forma de gerenciamento desses procedimentos de movimentação processual, ou seja, é o gerenciamento de um dado processo (procedimento) mediante a análise e melhoria de um fluxo de trabalho.
Com base na doutrina de Chiavenato , tal Gestão de Processos se dá por meio do Planejamento, segundo os três Níveis: Institucional (Planejamento Estratégico), Intermediário (Tático) e Operacional (Operacional). Basicamente, o Planejamento Estratégico , tomando a lição do mesmo autor, é a definição dos objetivos finais, máximos, institucionais da empresa, nesse caso, do Poder Judiciário, que é o de possibilitar o acesso à justiça com qualidade, eficiência e celeridade. O Planejamento Tático é o feito para cada departamento, cada Setor da Empresa, conforme suas necessidades pontuais. Por fim, o Planejamento Operacional é aquele organizado segundo os métodos e processos de trabalho e operação – é a Gestão de Processos.
O Planejamento Operacional é um dos níveis em que ocorrem a análise e melhoria do fluxo de trabalho. O Tribunal, como prestador de serviços públicos, possui esses três níveis de administração, de decisão e de operação de Planejamento. Cada um possui uma característica típica sem, entretanto, excluir as outras. Assim, no Nível Operacional, no qual ocorrem as atividades de mero expediente, há a prática do Planejamento Operacional, ou seja, a análise e melhoria do fluxo de trabalho – os atos de mero expediente.
4 CONCLUSÃO
Neste trabalho, abordou-se de maneira sintética a Administração Pública Gerencial no âmbito do Poder Judiciário, em especial a respeito da Gestão de Processos sob a égide dos atos de mero expediente, de cunho jurisdicional-administrativo. O apanhado histórico acerca dos Modelos Administrativistas adotados em cada período se fez necessário para a abordagem da segunda parte do trabalho. No Modelo Gerencial, cuja pedra de toque está na gestão de processos, é que ocorre a busca incessante do Judiciário por maiores níveis de produtividade, em uma tentativa de prestar com maior eficácia e qualidade a atividade jurisdicional – Objetivo Institucional.
Observa-se que a evolução dos modelos administrativistas se deu concomitante à divisão de Poderes e ao período histórico de seu surgimento e evolução: iniciou-se com o Modelo Patrimonialista, cuja origem foi na França Absolutista, com o Rei concentrando em si as funções de Julgar, Legislar e Administrar. Assim, o Modelo Patrimonialista tinha por característica a confusão patrimonial na figura do Monarca, não havendo a coisa pública como hoje conhecemos. O Estado Liberal e a Tripartição Clássica de Montesquieu dos Poderes (“checks and balances”, o controle de um Poder pelos outros) foram as bases doutrinárias para a introdução do Modelo Burocrático, cuja crítica principal estava no controle extremo dos procedimentos em detrimento da qualidade do resultado, não gerando um serviço público adequado e de qualidade. O Pós Segunda Guerra Mundial introduziu o Estado de Bem-Estar Social, de forma que se fez necessária uma releitura do Direito Administrativo, com vistas a possibilitar a prestação de serviços que atendessem com eficácia, adequação e qualidade à sociedade. Surge então o Modelo Gerencial, cujo pressuposto principal estava na adoção do Formalismo Moderado, ou seja, o processo passava a ser gerenciado, com a adoção de parâmetros mínimos que garantissem sua legalidade, passando o rigorismo do controle para o resultado desse processo.
Cabe salientar que a Administração Pública Gerencial não se resume aos aspectos apontados pelo trabalho aqui apresentado. Deve-se considerar ainda que, além da gestão de processos, há a gestão por processos, bem como a gestão de pessoas e de materiais. Foi necessário restringir a discussão pontualmente ao Planejamento Operacional e à Gestão de Processos, pois mais pertinentes ao andamento dos atos de mero expediente, porém o Nível Tático (Intermediário) e o Estratégico (Institucional), do Modelo Gerencial são tão importantes quanto o Operacional, visto estarem interligados, sendo a adequada realização de um pressuposto para a realização adequada dos demais.
Juntos, os três Níveis, em conjunto com as citadas formas de Gestão possibilitam à empresa atingir seus Objetivos. No caso do Poder Judiciário, o Objetivo Institucional é o de possibilitar a prestação da atividade jurisdicional com maior Eficácia e Celeridade, em atendimento às exigências do Estado Democrático de Direito.
5 BIBLIOGRAFIA
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