Ab initio, cumpre registrar que provimento é o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo, emprego ou função, podendo ser originário ou derivado. Provimento originário é o que vincula inicialmente o servidor ao cargo, emprego ou função, podendo ser tanto a nomeação como a contratação, dependendo do regime jurídico de que se trate. Já o provimento derivado é o que depende de um vínculo anterior do servidor com a Administração.
Como formas de provimento derivado, a legislação anterior à CF/88 compreendia a promoção, a transposição, a reintegração, a readmissão, o aproveitamento, a reversão e a transferência. Com a CF/1988, esse rol ficou bem reduzido, em decorrência do art. 37, II, que exige a aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos para a investidura em cargo ou emprego público, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
A Lei Orgânica e o Estatuto do Ministério Público do Estado do Ceará (Lei Complementar estadual nº 72/2008), em seu art. 133, elencou, como formas de provimento derivado dos cargos do Ministério Público: a) Promoção; b) Remoção; c) Reintegração; d) Reversão; e) Aproveitamento.
Sobre a reversão, a LC nº 72/2008 assim reza:
DA REVERSÃO
Art. 152. A reversão à carreira dar-se-á na entrância ou categoria em que se aposentou o membro do Ministério Público, em vaga a ser provida pelo critério de merecimento, quando insubsistentes os motivos determinantes da aposentação.
§ 1º A reversão será decidida pelo Conselho Superior do Ministério Público, mediante voto de 2/3 (dois terços) dos seus membros, formalizada por ato do Procurador-Geral de Justiça.
[...]
Art. 154. A reversão a pedido pressupõe a aposentadoria não superior a 5 (cinco) anos, sujeitando-se o interessado à Junta Médica Oficial do Estado, para aferição da capacidade física e mental, satisfeitos os demais requisitos exigidos para o ingresso no cargo inicial da carreira.
Com o advento da Lei Complementar nacional nº 152/2015, que estendeu para 75 (setenta e cinco) anos a idade para a aposentadoria compulsória de todos os servidores públicos, alguns membros da carreira ministerial, aposentados de forma voluntária pouco antes da vigência da referida legislação, chegaram a requerer a reversão. Cumpre aqui um breve histórico até a publicação dessa legislação.
Antes da Emenda Constitucional nº 88/2015, a CF/88 previa, para todos os casos, a idade de 70 (setenta) anos para a aposentadoria compulsória. A EC 88/2015, de 07/05/2015 (publicada em 08/05/2015) aumentou, sem a necessidade de qualquer outra lei ou providência, para 75 anos a idade da aposentadoria compulsória para os cargos de Ministros do STF, dos Tribunais Superiores (STJ, TST, TSE, STM) e do TCU, o que se deu através da inserção do art. 100 ao ADCT da CF/88.
Além disso, a EC 88/2015 autorizou que fosse editada lei complementar aumentando para 75 anos a idade da aposentadoria compulsória para os demais servidores públicos.
A partir dessas novas previsões legais, surgiram várias demandas judiciais de servidores, em vésperas de completarem 70 anos de idade, pleiteando sua permanência na carreira, tendo a discussão chegado ao STF por meio da ADI 5316, na qual assim restou decidido, em 21/05/2015:
[...]
4. A unidade do Poder Judiciário nacional e o princípio da isonomia são compatíveis com a existência de regra de aposentadoria específica para integrantes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, cujos cargos também apresentam peculiaridades para o seu provimento.
5. É inconstitucional todo pronunciamento judicial ou administrativo que afaste, amplie ou reduza a literalidade do comando previsto no art. 100 do ADCT e, com base em neste fundamento, assegure a qualquer agente público o exercício das funções relativas a cargo efetivo ou vitalício após ter completado setenta anos de idade.
Com essa decisão do STF, ficou claro que apenas os ocupantes dos cargos elencados no art. 100 do ADCT[1] teriam, imediatamente, o direito de aposentar-se compulsoriamente aos 75 anos, enquanto que para os demais servidores públicos, enquanto não sobreviesse uma lei complementar regulamentando a matéria, permaneceria a regra anterior, de 70 anos para a aposentadoria compulsória.
Com o objetivo de regulamentar a matéria, ou seja, a parte final do inciso II do § 1º do art. 40 da CF/88, o Senador José Serra propôs um projeto de lei complementar (PLS 274/2015), ampliando para 75 anos a aposentadoria compulsória de todos os servidores públicos. O projeto foi votado e aprovado pelo Congresso Nacional, tendo sido encaminhado para sanção da Presidente da República, que, conforme mensagem publicada no Diário Oficial da União de 23/10/2015, vetou o PLS 274/2015, justificando que o projeto aprovado seria inconstitucional porque a iniciativa para tratar sobre o tema seria exclusiva do chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, da CF/88.
Em 01/12/2015, o Congresso Nacional rejeitou o veto, nos termos do art. 66, § 4º da CF/88, de modo que o projeto foi novamente enviado para a Presidente da República (art. 66, § 5º), que o promulgou, transformando-o na Lei Complementar nº 152/2015, de 03 de dezembro de 2015, dispondo que, a partir de sua publicação, que se deu em 04/12/2015, todos os agentes públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão aposentados compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 75 anos de idade.
Após esse breve histórico, é de se destacar que, nos casos de aposentadoria voluntária – e não compulsória por limite de idade -, inexiste qualquer insubsistência nos motivos que a subsidiaram. Nesse passo, ainda que a aposentadoria houvesse sido na modalidade compulsória, por atingir os 70 anos de idade, persistiria o ato perfeitamente válido, vez que a idade de 70 anos foi implementada antes do advento da LC 152/2015.
Anoto que a aposentadoria compulsória se perfaz no momento do implemento da idade e o ato administrativo que formaliza a concessão é meramente declaratório. Em outras palavras, a pessoa se aposenta compulsoriamente no dia em que completa a idade-limite[2]. Ou seja, ainda que o membro não requeira sua aposentadoria antes, esta dar-se-á, automaticamente, no dia em que a idade máxima é implementada, previsão, inclusive, que a própria LC estadual nº 72/2008 traz expressamente:
Art. 162
[...]
§ 4º A aposentadoria compulsória, por limite de idade, com proventos proporcionais, será declarada de ofício pelo Procurador-Geral, à vista de processo formalizado perante o Conselho Superior, afastando-se do cargo o membro do Ministério Público na data em que completar 70 (setenta) anos, declarando-se vago o cargo no dia imediato, para efeito de provimento.
Some-se a isso o fato de que a rejeição de um veto não produz efeitos retroativos, apenas obriga que o projeto aprovado seja promulgado, transformando-se em lei. No entanto, essa lei somente passa a vigorar quando publicada. Assim, repita-se, a LC 152/2015 somente entrou em vigor no dia 04/12/2015, data de sua publicação. Apenas neste dia foi instituída a aposentadoria compulsória aos 75 anos para os servidores públicos em geral. Dessa forma, o servidor que completou 70 anos no dia 03/12/2015, ou em qualquer data anterior a esse marco, está aposentado compulsoriamente, independentemente de qualquer outra providência por parte da Administração Pública. O ato administrativo de concessão da aposentadoria somente irá declarar esse fato já ocorrido. Por outro lado, quem completou 70 anos de idade no dia 04/12/2015 pode continuar no serviço público até atingir 75 anos.
A LC nº 152/2015 não trouxe qualquer cláusula referente à retroatividade de suas regras ou ainda normas de transição. Assim, ela não pode alcançar atos jurídicos perfeitos, consumados sob o império do antigo regramento. Nesse sentido, reza a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942):
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.
O princípio tempus regit actum consagra a regra da aplicabilidade da norma de direito material vigente à época da ocorrência do fato/conduta gerador, o que somente é mitigado pelo princípio da retroatividade da lei penal benéfica, por força do preceito constitucional estampado no art. 5º, XL, da CF/88, quando determina “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, ou ainda, como entende parte da doutrina e da jurisprudência, nas hipóteses do direito administrativo ou tributário punitivo (normas de natureza repressiva)[3].
É de se anotar também que a doutrina majoritária entende que, dentre as espécies de reentrada de servidor público inativo, a única admissível é a reversão ex officio por ilegalidade na concessão da aposentadoria, uma vez que a reversão voluntária foi banida pela Constituição de 1988, como julgaram o Supremo Tribunal Federal (RTJ 194/540) e o Superior Tribunal de Justiça (RMS 6.426-RJ, 5ª Turma, Rel. Min. José Dantas, 02-04-1996, v.u., DJ 06-05-1996, p. 14.435) na trilha de alvitres da literatura especializada (Celso Antonio Bandeira de Mello. Regime Constitucional dos Servidores da Administração Direta e Indireta, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, 2ª ed., p. 44; Edmir Netto de Araújo. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2007, 3ª ed., p. 327; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, 9ª ed., pp. 489/490) - porque a jubilação implica a extinção do vínculo funcional e a vacância do cargo.
Nesse sentido, vejamos o entendimento de renomados doutrinadores em matéria administrativa:
A reversão era o ato pelo qual o funcionário aposentado reingressava no serviço público; podia ser a pedido ou ex officio, esta última hipótese ocorrendo quando cessada a incapacidade que gerou a aposentadoria por invalidez. (…) deixaram de existir, com a nova Constituição, os institutos da readmissão, da transposição e da reversão, ressalvada, neste último caso, a reversão ex officio, porque, nessa hipótese, desaparecendo a razão de ser da inatividade, deve o funcionário necessariamente reassumir o cargo, sob pena de ser cassada a aposentadoria. O servidor reassume para poder completar os requisitos para aposentadoria. No entanto, a reversão a pedido continua a ser prevista na legislação ordinária, a exemplo da Lei nº 8.112/90, que a disciplina nos artigos 25 e 27, 29 com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4-9-01, estando em desconformidade com a norma constitucional que exige concurso público para a investidura. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 677)
Anteriormente se reconhecia uma forma de reversão em que o servidor, após a sua aposentadoria, solicitava o seu retorno ao serviço público, ficando a critério da Administração atender ou não à postulação. Atualmente não mais se afigura viável essa forma de reversão: do momento em que o servidor foi aposentado, a relação estatutária extinguiu-se e dela resultou, inclusive, a vacância do cargo. Ora, uma nova investidura só seria possível mediante aprovação prévia em concurso público, o que não se dava naquela forma de reversão. Se fosse admitida, estaria vulnerada, por linha transversa, a regra do art. 37, II, da CF. No entanto, sem embargo dessa óbvia linha de teorização, nova legislação federal, alterando a Lei nº 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Federais), passou a admitir a reversão "no interesse da administração", desde que: (1º) haja solicitação da reversão; (2º) a aposentadoria tenha sido voluntária e concedida nos cinco anos anteriores ao pedido; (3º) o servidor fosse estável quando se aposentou; (4º) haja cargo vago. Pelas novas regras, a reversão dar-se-á no mesmo cargo em que o servidor se aposentou ou naquele que resultou de eventual transformação. Se o cargo estiver provido, o servidor ficará como excedente até a ocorrência de vaga.
Em nosso entendimento, tais normas são flagrantemente inconstitucionais. Como já se enfatizou, a aposentadoria extingue a relação estatutária e acarreta a vacância do respectivo cargo, não se podendo admitir a ressurreição da relação jurídica definitivamente sepultada. Por outro lado, esse tipo de reversão rende ensejo a que o servidor, depois de abandonar o serviço público, resolva simplesmente desistir de sua inatividade e voltar ao mesmo cargo, deixando sempre fluido e instável o quadro funcional. Não se pode esquecer, ainda, que reingresso dessa natureza ofende frontalmente o princípio da acessibilidade aos cargos mediante prévia aprovação em concurso público, expressamente acolhido no art. 37, II, da vigente Constituição, e isso porque inaugura nova relação estatutária, diversa daquela que se extinguiu pela aposentadoria. O fundamento, aliás, é o mesmo adotado pelo STF para os casos de transferência e ascensão funcional, institutos que, também aceitos anteriormente, como o era a reversão por interesse administrativo, foram banidos do atual sistema por vulneração ao aludido postulado. Resta confirmado, por conseguinte, que só pode ocorrer a reversão quando houver restabelecimento do servidor aposentado por invalidez ou se houver ato ilegal de aposentadoria, ambas as hipóteses consentâneas com o atual regime estatutário constitucional. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 626/627)
Ainda sobre o assunto, a doutrina defende que existe uma verdadeira colisão entre a ideia de reversão voluntária com o princípio constitucional da eficiência da administração pública, dada a incerteza que o instituto traria para as instituições, gerando insegurança jurídica:
[...] a abolição da reversão a pedido coaduna-se perfeitamente com o princípio constitucional da eficiência, na medida em que, caso fosse possível, a qualquer momento, a reocupação do cargo público efetivo abandonado pelo servidor aposentado, segundo a eventual e exclusiva manifestação de vontade do ex-agente público, a Administração Pública não poderia planejar-se e estruturar-se adequadamente, pois não poderia prover o posto vacante por promoção ou nomeação, nem transformá-lo, extingui-lo ou declará-lo desnecessário, visto que sempre teria que lidar com a incerta e aflitiva situação de o inativo desejar retornar ao serviço público e reocupar seu anterior lugar nos quadros estatais. Concursos públicos teriam que ser sobrestados ou contingenciados porque não se poderia contar com a vaga deixada pelos servidores aposentados, os quais decidiriam, a seu bel-prazer, o que deveria ser feito com o posto administrativo vacante, que permaneceria, por absurdo, indefinidamente associado à pessoa do ex-agente público já na inatividade, pessoa que poderia, a qualquer tempo, retomar a posse do lugar na Administração Pública, impedindo, inclusive, que outros cidadãos pudessem ingressar nos quadros administrativos por meio de certame concursal para provimento daquele cargo que não mais tem titular mas que, por paradoxal, persistiria vinculado ao ex-ocupante, numa situação absolutamente incompatível com a ideia de eficiência administrativa e planejamento. Esse quadro de incerteza grassaria ainda com o indesejável efeito de que colegas de carreira do servidor público aposentado, promovidos com o preenchimento do cargo vago deixado pela aposentação, teriam os atos administrativos de ascensão funcional anulados e teriam que retornam ao posto anteriormente ocupado, experimentando decesso remuneratório, apenas porque o inativo resolvera reingressar, sem novo concurso público, e reocupar o posto efetivo anteriormente titularizado ou outro de igual denominação. Pior ainda, no caso de novos servidores em estágio probatório, nomeados para preencher o cargo vacante deixado pelo funcionário aposentado, seria necessário exonerá-los do serviço público, ou, no caso dos estáveis, impenderia deixá-los em disponibilidade remunerada, tudo por causa do incerta e súbita possibilidade de imediato retorno ao posto anteriormente titularizado por parte de ex-agentes inativos, quadro de instabilidade jurídica e administrativa que salta aos olhos por sua impertinência e inadequação à luz das idéias de organização, estabilidade, segurança e planejamento na Administração Pública. (CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Inconstitucionalidade da reversão voluntária de servidor público aposentado à atividade. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2662, 15 out. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17515>. Acesso em: 21 out. 2020.)
Nesses termos é que foram, à época, indeferidos os pleitos formulados no âmbito do MPCE, agindo, portanto, em plena consonância com as normas vigentes.
[1] ADCT
Art. 100. Até que entre em vigor a lei complementar de que trata o inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União aposentar-se-ão, compulsoriamente, aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, nas condições do art. 52 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 88, de 2015)
[2] CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Comentários à Lei Complementar 152/2015 (aposentadoria compulsória aos 75 anos). Dizer o Direito. Disponível em: <http://www.dizerodireito.com.br/2015/12/comentarios-lei-complementar-1522015.html>. Acesso em: 21 out. 2020.
[3] GALDINO, José. A aplicação do princípio da retroatividade benéfica no direito administrativo punitivo à luz da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Âmbito jurídico, Rio Grande/RS. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=14242>. Acesso em: 8 jan. 2016.
