A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 4º, § 1º, INCISO II DA...

Resumo

O presente artigo científico insere-se no âmbito do Direito Tributário e do Direito Constitucional objetivando tratar sobre o que dispõe o artigo 4º, parágrafo 1º, inciso II da Lei 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado De São Paulo que estabelece o tratamento tributário do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA; em parecer sobre Ação Direta de Inconstitucionalidade, o Ministério Público Federal – MPF alega notadamente que o Estado de São Paulo pretende legislar sobre matéria pertinente ao Direito Civil, invadindo a competência privativa da União conforme dispõe o artigo 22 da Constituição Federal de 1988. Destarte, o estudo realizado através de criteriosas fontes bibliográficas, pesquisa legal e jurisprudencial exploratória fazendo todo o levantamento necessário de informações sobre a inconstitucionalidade do artigo 4º, parágrafo 1º, inciso II da lei 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado De São Paulo. Em suma, o estudo versará sobre a inconstitucionalidade do dispositivo ora mencionado.

Palavras-chave: IPVA. Bitributação. Constitucionalidade. Lei Estadual. ADI.

Abstract

This scientific article is part of the Tax Law and Constitutional Law and aims to deal with the provisions of article 4, paragraph 1, subparagraph II of Law n.13,296, of December 23, 2008, of the State of São Paulo that establishes the treatment tax on the Motor Vehicle Property Tax - IPVA; in a statement about the Direct Action of Unconstitutionality, The Federal Prosecution Service- MPF notably claims that the State of São Paulo intends to legislate on matters pertinent to Civil Law, trespassing the Union's private jurisdiction as provided in the article 22 of the 1988 Federal Constitution. Therefore, the study carried out through judicious bibliographic sources, legal research and exploratory jurisprudence gathered all the necessary information about the unconstitutionality of article 4, paragraph 1, subparagraph II of law n. 13,296, of December 23, 2008, of the State of São Paulo. In conclusion, the study will discuss the unconstitutionalities of the aforementioned subject.

Keywords: IPVA. Double taxation. Constirutionality. State Law. ADI.

1 INTRODUÇÃO

Esta pesquisa tem por objetivo analisar a inconstitucionalidade do artigo 4º, parágrafo 1º, inciso II da lei 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado De São Paulo, que estabelece o tratamento tributário do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).

Assim, o estudo realizado através tem o condão de demonstrar que a alteração da sistemática de recolhimento do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) não versou sobre as disposições constitucionais e principiológicas contidas em nossa Carta Magna.

O presente estudo reunirá elementos através de uma contextualização vivida pelas Locadoras de Veículos, estruturando-se em 5 capítulos. A pesquisa abrangerá uma investigação de forma exploratória, com levantamento de informações acerca do tema a partir de análises documentais, bem como vários materiais bibliográficos já publicados, mensurando os principais impactos operacionais que estas empresas sofrerão caso a tese fixada pelo Supremo Tribunal federal (tema 708 da repercussão geral) não seja devidamente aplicada no Estado de São Paulo.

Guba e Lincoln (1981, pág.) “resumem as vantagens do uso de documentos dizendo que uma fonte tão repleta de informações sobre a natureza do contexto nunca deve ser ignorada, quaisquer que sejam os outros métodos de investigação escolhidos.” (apud LÜDKE, Menga; ANDRÉ, Marli E. D. A. 1986, pág.)

No segundo capítulo, busca-se demonstrar o contexto histórico e a finalidade do Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), observando a necessidade dos deveres dos contribuintes, bem como os princípios constitucionais tributário.

No terceiro tópico, será analisado às exigências do Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) no Estado de São Paulo.

Por fim, quarto e quinto capítulos, respectivamente, discorrerão sobre os aspectos inconstitucionais do artigo 4º, § 1º, inciso II da lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado de São Paulo, bem como o atual posicionamento do supremo tribunal federal e os efeitos para as locadoras de veículos.

O argumento central desta pesquisa é que constatar-se-á a inconstitucionalidade do artigo 4º, § 1º, inciso II da lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado de São Paulo em razão de possível violação ao artigo 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988, por invadir a competência da União para legislar sobre direito civil, ao dispor sobre domicílio, e, por fim, “legalização” da bitributação;

Neste diapasão, como já mencionado, precisamos entender o debate constitucional que a Lei 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado De São Paulo nos traz devido às suas exigências impostas, tendo em vista que toda e qualquer norma Estadual ou do Distrito Federal, que verse sobre tributos de sua competência (como, no caso, o IPVA), somente poderá ser editada respeitando-se todos os limites constitucionais. [ADI 2.551 MC-QO, rel. min. Celso de Mello, j. 2-4-2003, P, DJ de 20-4-2006. ]

2. O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES

2.1. Contexto Histórico

Entende-se que a definição de imposto nada mais é que uma prestação pecuniária, exigida pelos entes tributantes, de forma que acontece sua cobrança de forma permanente, para suprir uma função pública necessária.

Anteriormente no Brasil, existia a Taxa Rodoviária Única, vinculada aos serviços de controle e licenciamentos, taxas estaduais e federais sobre o registro de licenças dos veículos e de serviços específicos instituídas pela União que era partilhado o total arrecadado entre os Estados, Municípios e o Departamento Nacional de Estradas e Rodagens.

Historicamente o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA) é a evolução da taxa rodoviária única, surgindo ainda sob a égide da constituição de 1.967 no ano de 1.985 através da Emenda Constitucional 27, (Brasil) de 28 de novembro deste mesmo ano, incluindo-o como competência para instituí-lo os Estados e o Distrito Federal, sendo posteriormente recepcionado por nossa atual Carta Magna de 1.988, conforme artigo 34 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), disposto em seu artigo 155, inciso III, do mesmo diploma legal.

No entanto, como não há uniformização das leis sobre o IPVA, há uma limitação do poder de tributar sob normas infraconstitucionais, pois esta carece de Lei Complementar para sua instituição e sua falta causa divergências jurídicas, tendo em vista que cada Estado edita sua própria legislação sobre o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), variando suas alíquotas, elegendo o domicílio do proprietário do veículo automotor ou sua localização habitual como critério para determinar a titularidade do imposto, trazendo uma disputa gravosa entre os Municípios, estes por sua vez recebem 50% da arrecadação do estado com o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) licenciados em seus territórios.

De acordo com José Jayme (2009, pág.) “Cada ente, passa a ter legitimidade para estabelecer como será instituído, cobrado e fiscalizado o imposto, dispondo acerca do seu pagamento, da base de cálculo, das alíquotas, das isenções, das anistias, dos sujeitos da obrigação, das obrigações acessórias, das penalidades etc, uma vez que inexiste Lei Complementar uniforme sobre o IPVA, bem como que sua regulação é estabelecida individualmente por cada ente tributário, respeitando sempre os princípios maiores do Código Tributário Nacional”.

Imperioso destacar que o conceito de imposto, está estabelecido no artigo 16 do Código Nacional Tributário:

In verbis:

Art. 16 - Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.

Ou seja, imposto tem como Fato Gerador uma situação alheia ao agir do Estado, concerne exclusivamente ao contribuinte levando-se em consideração sua capacidade contributiva.

2.2. Finalidade do IPVA

O imposto tem duas funções, a fiscal e a extrafiscal, sendo a primeira para arrecadação de recursos financeiros de que o estado necessita e a segunda se apresenta como instrumento de intervenção na atividade do cidadão, especialmente na atividade econômica para estimular aquelas consideradas desejáveis, e desestimular as tidas como indesejáveis à sociedade. Na Função extrafiscal o imposto é apontado como algo moderno, todavia, o uso do imposto com função extrafiscal é fenômeno antigo, embora sua teoria tenha sido desenvolvida por economistas e financistas, afirma Hugo de Brito (2007).

Segundo José Jayme (2009) na década de 50 com a implantação da indústria automobilística aumentou-se a produção industrial no país, assim, o Brasil viveu profundas alterações, principalmente em termos de mercados. Ocorrendo assim, um aumento considerável de serviços públicos de controle administrativo e de tráfego, bem como de obras e construções e conservação e melhorias das rodovias, pontes e vias, gerando assim uma tendência para a obtenção de receita mediante a tributação do automóvel.

O Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), pressupõe que não é somente a utilização dos veículos que faz surgir a obrigação de pagar o IPVA, mas sim a relação de propriedade que o dono mantém com o bem. Assim, não é relevante o fato de o automóvel ter sido utilizado mais tempo dentro ou fora de determinado Estado, para o efeito da incidência do imposto; basta que ele seja nele registrado, segundo José Jayme (2009). Ou seja, o IPVA tem como fato gerador a propriedade do veículo.

Como já mencionado o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), é atribuído à competência dos Estados e Distrito Federal, não tendo uma destinação específica como ocorre com as taxas, por exemplo a Taxa de Licenciamento, ou como ocorria com a Taxa Rodoviária Única que tinha como destinação a manutenção e criação de novas rodovias. O IPVA é um imposto direto, devido ao fato de que o contribuinte, pessoa atribuída em lei com capacidade contributiva é quem deverá suportar o ônus financeiro. Ademais, é repartido igualmente entre os Estados e Municípios onde os veículos foram emplacados e registrados para ser destinado à Administração Pública, afirma Hugo de Brito (2007).

Vale ressaltar, que as alíquotas serão estipuladas por cada ente, podendo variar de 1% a 6% de acordo com o preço do veículo da tabela FIPE, bem como este é anual.

Em suma, não podemos confundir o local em que a propriedade é exercida, com o local em que o bem venha a ser utilizado, pois que o imposto não incide sobre o uso, mas sobre a propriedade do veículo, como sugere Mamede (2002).

2.3. Os Princípios Constitucionais Tributários

Nossa Constituição é diferente das demais Constituições estrangeiras, principalmente por abordar temas das mais variadas espécies, dentre elas, temos o Direito Tributário, sendo que em outras constituições estrangeiras o tema é abordado em legislações infraconstitucionais. Além disso, as normas jurídicas nunca existem isoladamente, sempre haverá o diálogo das fontes para melhor proveito e aplicabilidade, como sugere Norberto Nobbio (2002).

Desta forma, é essencial o conhecimento dos princípios constitucionais tributários, tendo em vista que eles nos norteiam e nos transmitem valores para servirem como diretrizes fundamentais, Roque Carraza, I (2007).

Como não há Lei que regule nacionalmente o IPVA, seus limites são estabelecidos por cada ente tributário competente através de leis estaduais ou distritais, respeitados os princípios constitucionais, bem como os do Código Tributário Nacional, esses princípios são aplicáveis ao IPVA.

Celso Antônio Bandeira de Melo afirma que os princípios jurídicos tributários devem ser estudados e relacionados sempre com os demais, visto que a desobediência a um deles é tão grave quanto descumprir uma norma. Assim, destaca-se, como os princípios mais importantes de ordem tributária: o da legalidade, da anterioridade, da irretroatividade, da igualdade ou isonomia, da competência, da capacidade contributiva, da vedação do confisco e o da liberdade de tráfego. Tais princípios existem para proteger o contribuinte contra os excessos dos entes públicos, bem como servem de direção aos legisladores para que o Sistema Tributário Nacional promova sua função básica essencial de gerar a distribuição de renda e bem-estar social, afirma Hugo de Brito Machado (2005). A seguir, será detalhado cada um dos princípios tributários:

· PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 53), dar-se-á ao contribuinte a garantia de que nenhum tributo será instituído, nem aumentado, a não ser em virtude de lei, conforme dispõe o artigo 150, inciso I da CF/88. A constituição é taxativa quanto a criação como o aumento dependerem de Lei. Sendo as Leis manifestações legítimas do povo através dos seus representantes parlamentares, entende-se que o tributo a ser instituído por lei significa que foi consentido. Assim, haverá majoração da base de cálculo ou alíquota ou, ainda, a criação de nova regra de incidência, mediante lei;

· PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 55), o artigo 150, inciso III, alínea “b” da CF/88 veda a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada lei que os instituiu ou aumentou. A Emenda Constitucional nº 42, de 19/12/2003, acrescentou a línea “c” ao artigo 150, vendando a cobrança de tributos antes de decorridos o prazo de 90 dias da data da publicação da lei que os instituiu ou aumentou, ou seja, sem prejuízo da existência da anterioridade da lei ao exercício financeiro da cobrança. Assim sendo, para que o tributo seja devido a partir do primeiro dia do exercício financeiro, a Lei que o cria ou o aumenta precisa ter sido publicada há pelo menos 90 dias, contudo, se a Lei que criou ou aumentou os tributos for publicada até a último dia de dezembro estará estendida a exigência da alínea “b” e, por força da alínea “c”, a lei estrará em vigor somente em abril do ano seguinte, sendo assim, uma garantia de direito adquirido. Com a criação ou aumento do tributo em um período próximo ao final do exercício financeiro, foi inserido uma observação ao princípio da anterioridade, intitulada de “noventena”;

· PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 56), Princípio que é considerado a própria essência do Direito, devido a sua grande importância para preservação da segurança jurídica, vez que a lei deve ser anterior ao fato que qualifica juridicamente. No âmbito do Direito Tributário, significa que a Lei deve ser anterior ao fato gerador do tributo por ela criado ou majorado, artigo 150, inciso III, alínea “a” da CF/88;

· PRINCÍPIO DA IGUALDADE OU ISONOMIA: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 57 e 58), refere-se ao princípio jurídico cujo qual todas as pessoas são iguais perante a lei, apresentando-se como garantia de tratamento igualitário pela entidade tributante ao contribuinte. Contudo, a exemplo do imposto progressista não fere tal princípios, haja vista que quem tem maior capacidade contributiva deve pagar maior imposto, pois somente assim será tributado igualmente. A igualdade neste caso consiste na proporcionalidade da incidência à capacidade contributiva. O Princípio da Igualdade ou Isonomia Tributária consta elencado no artigo 150, II da CF/88, vedando a distinção entre contribuintes. Para o IPVA, a tributação deverá levar em conta, de forma única e exclusiva, o veículo a ser tributado, sendo vedado, portanto, fixar valores de arrecadação com base em critérios finalísticos não plausíveis do bem, como a situação pessoal e patrimonial do contribuinte;

· PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 59), a entidade tributante deve restringir sua atividade tributacional à matéria que lhe foi constitucionalmente destinada, ou seja, o poder ao ente tributante é imposto pela Constituição Federal, obrigando-o a se comportar nos limites do lhe foi atribuído. Como nosso sistema tributário é rígido as entidades dotadas de competência tributária têm definido de acordo com a Constituição Federal cada matéria de fato a ser tributada;

· PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA: A Constituição Federal, em seu artigo 145, § 1º (Brasil) dispõe que o os tributos “serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”. Entende-se assim, que o termo “sempre possível” constante no artigo supramencionado diz respeito apenas ao caráter pessoal do tributo, haja vista que na verdade nem sempre é tecnicamente possível um tributo com caráter pessoal. Tal princípio, caso não seja respeitado, poderá ser objeto de controle de constitucionalidade tanto por ação direta por um dos agentes elencados no artigo 103 da CF/88 promovida perante o Supremo Tribunal Federal, como em qualquer das ações nas quais ordinariamente são apreciadas as questões tributárias. Assim, com base neste princípio os impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, afirma Hugo de Brito Machado (2005);

· PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO CONFISCO: Segundo Hugo de Brito Machado (2005, pg. 60), é vedado pela Constituição Federal que a União, os Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a utilização de tributos como efeito de confisco, permitindo sempre que necessário ao contribuinte a invocação desse princípio quando este entender que está havendo confisco de seus bens. Somente o judiciário poderá dizer quando um tributo é confiscatório ou não. Essa regra constitucional deu ao judiciário esse instrumento de controle da voracidade fiscal dos entes tributantes a depender da provocação dos interessados. A vedação do confisco é atinente ao tributo e não à penalidade pecuniária (a multa), tendo em vista que o regime jurídico do tributo não se aplica à multa, porque tributo e multa são essencialmente distintos. Portanto, com o passar do tempo, o valor do IPVA não poderá ser algo próximo ao valor do veículo. Deverá coexistir critérios da razoabilidade para com o contribuinte;

· PRINCÍPIO DA LIBERDADE DE TRÁFEGO: Este princípio estabelece a vedação do Estado em estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, contudo, a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público é uma exceção doutrinária a este princípio. Essa ressalva, poderia ser considerada desnecessária, no entanto, pelo que não consideram pedágio como tributo tem a finalidade de afastar as controvérsias acerca da natureza jurídica do pedágio, afirma o autor Hugo de Brito Machado (2005, p.61).

3 EXIGÊNCIA DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) NO ESTADO DE SÃO PAULO

Com a atual lei em vigor, o Estado de São Paulo exige que o Imposto Sobre A Propriedade De Veículos Automotores (IPVA) seja pago a ele devido ao fato de muitos dos veículos pertencentes à frota das Locadoras serem alugados e disponibilizados para circularem dentro do território do Estado de São Paulo, assim, na Lei 13.296 de 23 de dezembro de 20008, em seu artigo 4º, § 4º, o Imposto Sobre a Propriedade De Veículos Automotores (IPVA) será devido quando “no caso de pessoas jurídicas de direito privado, não sendo possível determinar a vinculação do veículo na data da ocorrência do fato gerador, nos termos do item 2 do § 1º deste artigo, presume-se como domicílio o local do estabelecimento onde haja indícios de utilização do veículo com predominância sobre os demais estabelecimentos da mesma pessoa jurídica.”, já a Constituição Federal de 1988 adota em seu artigo 150, inciso V a referida definição de domicílio nos seguintes termos:

In verbis:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

[...]

V - Estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.

Já o Código Civil de 2002, em seu artigo 75, inciso IV, § 1º, define como domicílio o lugar onde funcionarem as respectivas diretorias e as administrações, ou onde elegerem domicílio especial em seus atos constitutivos [...] e, tendo a pessoa jurídica diversos estabelecimentos em lugares diferentes, cada um deles será considerado domicílio para os atos nele praticados. Senão Vejamos:

In verbis:

Art. 75 - Quanto às pessoas jurídicas, o domicílio é:

§ 1º - Tendo a pessoa jurídica diversos estabelecimentos em lugares diferentes, cada um deles será considerado domicílio para os atos nele praticados.

[...]

IV - das demais pessoas jurídicas, o lugar onde funcionarem as respectivas diretorias e administrações, ou onde elegerem domicílio especial no seu estatuto ou atos constitutivos.

A Lei 13.296 de 23 de dezembro de 2008, traz outra definição do conceito de domicílio tributário das empresas do segmento de Locação de Veículos, haja vista que da forma que está sendo feita a cobrança hoje, todos os veículos de locadoras que forem ou estiverem alugados e estiverem circulando no Estado de São Paulo incidirão à cobrança do Imposto, pois esta, está sendo considerado:

In verbis:

Art. 4º - O imposto será devido no local do domicílio ou da residência do proprietário do veículo neste Estado.

2 se o proprietário for pessoa jurídica de direito privado:
[...]

b) o estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa;
c) o local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota;

Com pretesto de legislar sobre o Imposto Sobre A Propriedade De Veículos Automotores (IPVA) o Estado de São Paulo está interferindo em atribuições que são privativas à União, haja vista que matéria que versa sobre domicílio é pertinente ao direito civil, artigo 22, inciso I da Constituição Federal de 1988.

In verbis:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

[...]

Nota-se que o Estado de São Paulo ampliou conceitos já regidos em normas anteriores, afinal, ordens ordinárias e infraconstitucionais não devem contrariar a nossa Carta Magna. Além do mais, há a Lei 5.172 de 25 de outubro de 1966 (CTN) que em seu artigo 110 preceitua que:

In verbis:

Artigo 110 - A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.

Contudo, em nota enviada ao site Conjur e em sua “defesa” o Estado de São Paulo, através da Secretaria de Fazenda defenderam a legitimidade da Lei, "A tributação dos veículos de proprietários domiciliados em São Paulo, bem como de veículos pertencentes a pessoas jurídicas que auferem riqueza no território do estado, mas que os registram em outras unidades da federação buscando pagar menos imposto, mais do que ato legal e constitucional, é instrumento de moralidade e justiça [...] a lei do IPVA paulista não alterou o conceito de domicílio como mencionam. [...] A legislação estadual somente o detalhou para fins de incidência do imposto, no exercício da competência legislativa suplementar estadual, tal como permitido pela Constituição Federal.”

Como é sabido, cabe aos Estados e Distrito Federal exercer a competência para instituição do o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) através de leis ordinárias, porém, sempre em consonância com às normas constitucionais.

4 ASPECTOS INCONSTITUCIONAIS do artigo 4º, § 1º, inciso II da Lei Nº 13.296, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2008 dO ESTADO DE SÃO PAULO

O Estado de São Paulo quis mudar a legislação referente ao Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) onerando as empresas locadoras de veículos, vez que a nova legislação paulista faz com que as locadoras de veículos tenham que recolher o tributo em favor do próprio Estado, sendo desconsiderado completamente o real fato gerador do referido imposto, pois o poder estatal, está exigindo o pagamento do IPVA mesmo que este já tenha sido recolhido em outro Estado, tendo assim, essa situação uma finalidade oportunista. O legislador do Estado de São Paulo desprezou diversos princípios constitucionais, vez que prescreve sobre matéria que não é de sua competência, conforme já fora demostrado anteriormente, principalmente no que diz respeito ao conceito de domicílio.

A Lei A Lei 13.296/08 acaba por querer alterar o conceito de domicílio adotado pelo direito civil e pela Constituição Federal objetivando a incidência do IPVA sobre todos os veículos de locação que estejam em operação no referido Estado, independentemente do local da sede das empresas ou do registro do veículo. É sabido que as empresas locadoras de veículos possuem benefício tributário de alíquota reduzida do IPVA que é oferecido por outros estados, desta forma, estas empresas adquirem seus veículos e procedem com os respectivos registros em outros Estados para a realização da sua atividade econômica, ocorrendo de forma legal e devida os registros dos veículos, conforme preceitua o artigo120 do Código de Trânsito Brasileiro:

In verbis:

Art. 120. Todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semi-reboque, deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário, na forma da lei.

§ 1º Os órgãos executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal somente registrarão veículos oficiais de propriedade da administração direta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de qualquer um dos poderes, com indicação expressa, por pintura nas portas, do nome, sigla ou logotipo do órgão ou entidade em cujo nome o veículo será registrado, excetuando-se os veículos de representação e os previstos no art. 116.

Desta forma, o dispositivo supramencionado determina que o veículo deva ser registrado em órgão do executivo (Detran) do estado de domicílio ou residência do proprietário.

Além disso, o Código Civil de 2002, em seu artigo 75, preceitua a possibilidade de multiplicidade de domicílios para as pessoas jurídicas, situação comum das empresas locadoras de veículos que possuem várias filiais espalhadas por todo território nacional, não havendo assim, irregularidades quanto ao fato de estas empresas registrarem seus veículos de sua propriedade em domicílio de uma ou de mais filiais. Sendo sempre o mais importante que o veículo esteja devidamente registrado e licenciado não ocorrendo empecilhos para que este bem móvel circule livremente por todo território nacional e até internacional. Contata-se que da forma que o Estado de São Paulo apresenta a Lei 13.296/08, este deseja criar uma guerra fiscal entre os entes tributantes. A melhor saída, todavia, seria se o Estado de São Paulo fomentasse a redução das alíquotas tornando-as competitivas para que as empresas locadoras de veículos fizessem questão de colocar sua sede em seu respectivo território. Além do já exposto, esse desconforto não é só causado para as pessoas jurídicas envolvidas, mas o próprio locatário tem passado por situações constrangedoras, tendo em vista que qualquer pessoa que esteja circulando por outra Unidade da Federação se vê ameaçado pela situação.

O artigo 155, inciso III da nossa Carta Magna tem como regra matriz a instituição pelos Estados e ao Distrito Federal do imposto sobre a propriedade de veículos automotores.

In verbis:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

[...]

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b.

Desta forma, nasce para o Estado a obrigação de sujeito ativo de cobrar o IPVA do proprietário que é o sujeito passivo da obrigação tributária. O veículo ao ser adquirido precisa ser registrado para que seja definido à competência de quem irá figurar como sujeito ativo da obrigação tributária de cobrar o imposto, conforme determina o já mencionado artigo 120 do Código de Trânsito Brasileiro.

Doutrinariamente, segundo Washington de Barros Monteiro, “ é a sede jurídica da pessoa onde ela se presume presente para efeitos de direito e onde exerce ou pratica, habitualmente, seus atos e negócios jurídicos” e para Orlando Gomes “domicílio é o lugar onde a pessoa estabelece a sede principal de seus negócios, o ponto central das ocupações habituais”.

Assim, podemos mencionar que o Fato Gerador do IPVA tem um critério material, pois se refere à propriedade do veículo automotor, critério espacial, sendo o Estado onde o veículo fora registrado, sendo o aspecto temporal definido pelas legislações estaduais, pois será a partir da data da sua aquisição, no primeiro dia de cada ano ou após a data do desembaraço aduaneiro nos casos de veículos importados. Inegavelmente a Lei paulista tenta legislar sobre o IPVA ignorando o critério espacial do Imposto, bem como se sobrepões ao conceito de domicílio, já definido no âmbito do Direito Civil.

5 O ATUAL POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Em virtude das grotescas inconstitucionalidades e ilegalidades que permeiam a Lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado de São Paulo, foi proposta Ação Direta de Inconstitucionalidade pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC), entidade sindical, em ADI nº 4376, no qual foi iniciado o julgamento do Recurso Extraordinário n.º 1.106.605/MG (“RE 1.016.605/MG”), tendo como partes UBER REPRESENTAÇÕES LTDA x ESTADO DE MINAS GERAIS , submetido à sistemática da Repercussão Geral ¹, para fixação de tese jurídica a respeito de matéria constitucional (emenda ainda não publicada na presente data) com a decisão:

In verbis:

Decisão: Em continuidade de julgamento, o Tribunal, por maioria, fixou a seguinte tese (tema 708 da repercussão geral): "A Constituição autoriza a cobrança do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente pelo Estado em que o contribuinte mantém sua sede ou domicílio tributário", nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Redator para o acórdão), vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator) e Roberto Barroso. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 4.9.2020 a 14.9.2020 (Sessão iniciada na Presidência do Ministro Dias Toffoli e finalizada na Presidência do Ministro Luiz Fux).

Considerando que a referida tese de repercussão geral deve ser prontamente aplicada conforme preceitua o artigo 1.035, §11, do Código de Processo Civil, com o provimento da ADI, deverão ser declarados inconstitucionais os dispositivos da Lei do Estado de São Paulo nº 13.296/2008, que exigem o recolhimento do IPVA no local da circulação dos veículos, quando disponibilizados para locação, em total conflito com o recente entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF). Senão vejamos:

Quadro 1 - Quadro comparativo


Lei nº 13.296/08	Tese 708
Artigo 4º - O imposto será devido no local do domicílio ou da residência do proprietário do veículo neste Estado. § 1º - Para os efeitos desta lei, considerar-se-á domicílio: 2 - a) o estabelecimento situado no território deste Estado, quanto aos veículos automotores que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador; b) o estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa; c) o local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota;	A Constituição autoriza a cobrança do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente pelo Estado em que o contribuinte mantém sua sede ou domicílio tributário.
Fonte: Tâmara Ferreira Barboza

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Nota de Rodapé: ¹ Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 24, § 3º, 146, I e III e 155, III, da Constituição federal, a possibilidade de o contribuinte recolher o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) em favor do estado onde o veículo encontra-se registrado e licenciado, e não do estado em que o contribuinte mantém sede ou domicílio tributário. Fixada tese: Em continuidade de julgamento, o Tribunal, por maioria, fixou a seguinte tese (tema 708 da repercussão geral): "A Constituição autoriza a cobrança do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente pelo Estado em que o contribuinte mantém sua sede ou domicílio tributário.

O quadro comparativo acima citado demonstra, de forma clara, que a legislação do Estado de São Paulo, ao eleger a disponibilização do veículo para locação como fato gerador do IPVA:

Afronta o texto constitucional, bem como a tese 708, uma vez que esse imposto somente pode ser exigido pelo Estado onde está a sede ou domicílio tributário do contribuinte.

Afronta, também, o conceito de propriedade constante no artigo 155, inciso III, da CFRB/88, que define a competência tributária, que foi prestigiado no julgamento do já citado tema 708.

Há, portanto, afronta aos artigos 22, inciso I e 24, §3º, do texto constitucional, seja por tratar de matéria de direito civil (relativamente ao conceito e definição de “domicílio”), matéria exclusiva de legislação complementar, no caso, o Código Tributário Nacional.

Não é por outro motivo que esse Supremo Tribunal Federal já se posicionou no sentido de decretar a inconstitucionalidade de leis estaduais que tenham por objeto matéria de competência legislativa da União, como se depreende dos acórdãos proferido nos autos das ADIs, conforme ementas abaixo:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.210/01, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. OFENSA AOS ARTIGOS 22, I E XII; 25, § 1º; 170, CAPUT , II E IV; 1º; 18 E 5º CAPUT, II E LIV. INEXISTÊNCIA. AFRONTA À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS REFERENTES À PRODUÇÃO E CONSUMO, À PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONTROLE DA POLUIÇÃO E À PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ARTIGO 24, V, VI E XII E §§ 1º E 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Precedentes: ADI 903/MG-MC e ADI 1.980/PR-MC, ambas de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º e de seus §§ 1º, 2º e 3º, do art. 2º, do art. 3º e §§ 1º e 2º e do parágrafo único do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul.

(ADI 2396, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 08/05/2003, DJ 01-08-2003 PP-00107 EMENT VOL-02117-34 PP-07204)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 11.561/2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ARTS. 21, X E 22, V DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE SERVIÇO POSTAL.

(ADI 3080, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2004, DJ 27-08-2004 PP-00052 EMENT VOL-02161-01 PP-00132 RTJ VOL-00193-01 PP-00134).

EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRÂNSITO. VEÍCULOS: PELÍCULA DE FILME SOLAR. Lei 6.908, de 01.7.97, do Estado de Mato Grosso. C.F., art. 22, XI. I. - Legislação sobre trânsito: competência privativa federal: C.F., art. 22, XI. II. - Lei 6.908, de 1997, do Estado do Mato Grosso, que autoriza o uso de película de filme solar nos vidros dos veículos: sua inconstitucionalidade, porque a questão diz respeito ao trânsito. III. - ADIn julgada procedente.

(ADI 1704, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 20-09-2002 PP-00088 EMENT VOL-02083-02 PP-00224 RTJ VOL-00191-01 PP-00063).

Verifica-se, portanto, que o reconhecimento da constitucionalidade da norma de São Paulo é totalmente incompatível com a tese que foi firmada no tema 708 de Repercussão Geral.

Mantida a constitucionalidade da norma paulista ter-se-á a absurda situação de ambos os Estados se sentirem autorizados à cobrança do IPVA, com pretenso amparo na posição da Suprema Corte.

Nota-se que a lei paulista, extrapola e ignora toda a regra matriz do IPVA que é a propriedade de veículo, alterando os aspectos materiais, espaciais e temporais do Imposto, provocando a bitributação, causando uma enorme crise federativa, bem como guerra fiscal entre os estados e municípios, trazendo uma enorme insegurança jurídica para o nosso jurisdicionado que acaba por sofrer com essa guerra fiscal, vez que os estados e os municípios verão seus direitos à participação no produto arrecadado impactada.

6 EFEITOS PARA AS LOCADORA DE VEÍCULOS

Abaixo será listado levantamento de Dados Operacionais - Movimentação de Frota e Efeitos da Mudança de Critério para a Exigência do IPVA, elaborado pelo amicus curiae, ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE ALUGUEL DE VEÍCULOS (ANAV) na ADI 4376 de onde destacamos as seguintes informações:

“em levantamento preliminar, foram analisadas as movimentações de 140.338 carros durante o ciclo de vida médio de 14 meses, das 2 empresas de aluguel de carros que possuem a maior frota do país dentre as empresas locadoras;
considerando o primeiro local de disponibilização do veículo à locação, observa-se a seguinte movimentação da frota:

a) 86% dos carros foram disponibilizados em mais de 1 Município ao longo de seu ciclo de imobilização médio de 14 meses (o que representa mais de 120.000 carros);

b) Mais de 40% dos carros foram disponibilizados em 5 ou mais Municípios ao longo de seu ciclo (o que representa mais de 50.000 carros);

c) Em média, neste período médio de 14 meses, os carros são disponibilizados em, ao menos, 3 Municípios diferentes;

d) Mais de 13.000 carros são disponibilizados em mais de 10 Municípios durante o ciclo médio de 14 meses;

e) Mais de 50% dos carros são disponibilizados em mais de 1 Estado ao longo do ciclo (o que representa mais de 70.000 carros).”

Dessa forma, é cediço que, a movimentação dos veículos de propriedade das empresas locadoras de veículos entre os Estados da Federação é bastante ativa, devido a natureza da atividade econômica exercida por tais empresas, que é a locação de veículos automotores, utilizados para circular em todo o território nacional mediante contratos de locação, temporários ou de longo prazo. Ademais, ao longo de todo o período de locação de veículos, a movimentação ocorre: “i. tanto pela natureza desses bens (não é incomum de um veículo ser retirado pelo cliente em um Estado e devolvido em outro); ii. como por razões de sazonalidade e demanda diferenciada em diversos pontos do território nacional (exemplo mais comum é o dos períodos de férias escolares, em que parte significativa da frota é temporariamente remanejada para as cidades de maior vocação turística).”

Imperioso destacar, que quando a lei paulista estabelece que o fato gerador do IPVA acontecerá toda vez que o veículo for colocado à disposição para locação em um Estado (como pretende o Estado de São Paulo) torna-se a execução da sua atividade econômica principal que é a locação de veículos inviabilizada, conforme verificaremos abaixo:

Como tese definida no tema 708, o IPVA é recolhido para o local de domicílio do proprietário. O fato gerador do IPVA ocorre no momento de aquisição do carro novo ou no primeiro dia útil do mês de janeiro dos anos subsequentes. Para as empresas que tem múltiplos estabelecimentos ela poderá licenciar os veículos de sua propriedade em observância plena aos artigos. 120 e 130 do Código de Trânsito Brasileiro;
os carros são direcionados às suas respectivas filiais de forma temporária e de acordo com a necessidade demandada. Às empresas locadoras de veículos não possuem, no momento do fato gerador a certeza de onde exatamente o veículo irá circular, bem como quando será colocado à disposição para locação de pessoa física. Como já mencionado, em algumas cidades turísticas em período de férias haverá uma demanda maior;
As demandas das empresas de locação de veículos são completamente diversas, causando maior eficiência do negócio e aumentando a utilização dos veículos, sendo, o uso destes por vários tipos de clientes em diversos locais do território nacional ou internacional. Os veículos serão disponibilizados em filiais diferentes, pois principal negócio das locadoras de veículos é justamente alugar veículos de acordo com as necessidades de cada tipo de cliente pessoa jurídica ou física, evitando assim, a ociosidade de sua frota, acarretando custos de manutenção sem geração de receita.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As reflexões expostas ao longo desse trabalho, buscou demonstrar que o Estado de São Paulo ao exigir o recolhimento do IPVA respaldado em alguns episódios de vinculação à determinado estabelecimento/filial (por conta da eventual disponibilização do veículo no seu território), perde o critério do domicílio eleito ou do domicílio da sede, levando à algumas consequências que inviabilizarão o exercício da atividade econômica das empresas locadoras de veículos. A Lei 13.296/08 em seu artigo 4º, inciso II, alíneas “b” e c” estabelece nitidamente que o domicílio tributário das empresas locadoras de veículos será:

In verbis:

Art. 4º - O imposto será devido no local do domicílio ou da residência do proprietário do veículo neste Estado.

2 se o proprietário for pessoa jurídica de direito privado:
[...]

Desconsiderando-se completamente o fato de os veículos terem sido adquiridos pela sede da empresa fora do Estado de São Paulo, bem como o fato de os seus veículos serem registrados em outro Estado.

Em relação ao caráter anual do licenciamento (inclusive caso houvesse efetiva mudança do domicílio do proprietário, conforme reconhece o art. 130,§2º, do CTB), os entes federados exigirão o recolhimento do IPVA pelo simples fato de o veículo ter sido retirado, pelo cliente, em uma loja (em Minas Gerais, por exemplo) e devolvido pelo próprio em uma outra loja, localizada em outro Estado (em São Paulo, por exemplo).

Com o Estado de São Paulo cobrando a anuidade do IPVA, ocorrerá duplo recolhimento, com ofensa ao princípio da bitributação e do “bis in idem”, já que não há um procedimento padrão coordenado entre os Estados para que haja o ressarcimento do valor antes recolhido no Estado de origem/registro dos veículos. Ademais, a interpretação do conceito de domicílio enquanto domicílio da filial, obrigaria as empresas de locação de veículos a uma imediata e enorme revisão de procedimentos e realocação dos veículos pertencentes à sua frota, tendo uma infinidade de empecilhos operacionais e burocráticos que inviabilizarão a sua operação.

Todos os problemas mencionados, advindos da pretensão da Lei Paulista, demonstra os percalços operacionais que poderão surgir na hipótese de definição do critério de recolhimento do IPVA de forma diferente daquele já definido no tema 708.

Logo, de modo que, fazendo prevalecer o critério do licenciamento dos veículos na sede das pessoas jurídicas (local em que é devido o IPVA), deverá ser reconhecida a inconstitucionalidade do artigo 4º, § 1º, inciso II da Lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008 do Estado De São Paulo.

In verbis:

Art. 4º - O imposto será devido no local do domicílio ou da residência do proprietário do veículo neste Estado.

2 se o proprietário for pessoa jurídica de direito privado:
[...]

Às empresas locadoras de veículos serão oneradas de forma abrupta, pois ocorrerão prejuízos operacionais, financeiro e econômicos em seu negócio principal, qual seja: Locação de Veículos Automotores. O Estado de São Paulo, almejando o aumento de sua receita tributária, que já é altíssima, sendo a maior do país, editou a supramencionada lei, estabelecendo novas regras quanto ao recolhimento do Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), tendo a intenção de somente se beneficiar com o tributo ora recolhido.

O ideal seria uma promulgação de lei nacional sobre normas gerais para regulamentar os entes para tributar o IPVA.

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