RESUMO:
O presente artigo almeja responder ao seguinte problema acadêmico: há a possibilidade da autocomposição nas demandas previdenciárias? O processo administrativo é a forma mais célere e eficaz para dirimir os conflitos na seara previdenciária? Como hipótese de resposta, acredita-se na possibilidade de se utilizar a conciliação e/ou mediação para a solução dos conflitos entre o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e os cidadãos. Encerrando-se, será verificado se a busca alternativa para a solução de litígios causa maior celeridade, economia aos cofres públicos e a satisfação plena das partes.
Palavras-chave: Autocomposição; Processo Administrativo Previdenciário; Solução de Conflitos.
ABSTRACT
This article aims to answer the following academic problem: is there a possibility of self-composition in social security demands? Is the administrative process the quickest and most effective way to settle conflicts in the social security field? As a response hypothesis, we believe in the possibility of using conciliation and / or mediation to resolve conflicts between the National Social Security Institute (INSS) and citizens. In closing, it will be checked whether the alternative search for the solution of disputes causes greater speed, savings to the public coffers and the full satisfaction of the parties.
Keywords: Self-composition; Social Security Administrative Process; Conflict Resolution.
1. INTRODUÇÃO
A morosidade do Poder Judiciário não é surpresa, assim como as centenas de milhares de ações judiciais que abarrotam os profissionais encarregados de contribuírem para o acertamento do Direito e sua devida satisfação.
Conforme o último relatório, Justiça em Números, publicado no ano de 2019, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), a quantidade de processos em tramitação chegou a 78,7 milhões.
Com base na mesma fonte supracitada, o total de magistrados no Poder Judiciário é equivalente a 18.141 profissionais, assim, percebe-se a sobrecarga de processos àqueles encarregados de contribuir para solucionar as lides, em torno de 4.300 processos para cada julgador, acarretando, assim, uma longa demora até a satisfação final do direito.
Na seara previdenciária não é diferente, o excesso de judicialização provoca um verdadeiro caos no sistema que deveria ter como princípio primordial a celeridade, devido ao caráter alimentar da ação. Nos termos do CNJ, atualmente, tramitam nos âmbitos da Justiça Federal (1º e 2º graus), Juizado Especial Federal e Turmas Recursais mais de 3,3 milhões de processos na matéria previdenciária, o que retrata um percentual aproximado de 4% do total de ações do país. Existem também os processos em curso na Justiça Estadual, esta tem competência residual e não foi fonte de estatística deste artigo, o que aumentaria, significativamente, a quantidade de demandas judiciais.
Portanto, pelos números apontados, resta mais do que evidenciada a necessidade da busca de soluções alternativas para encerrar os conflitos previdenciários, tendo em vista o caráter de subsistência e urgência de resposta definitiva, pois a maioria dos pleitos é de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, por idade e tempo de contribuição, ou seja, em sua maioria, são benefícios essenciais para a sobrevivência do segurado.
Dessa forma, serão abordados os princípios norteadores do Direito Previdenciário, sob os ensinamentos do doutrinador Ivan Kertzman, o processo administrativo previdenciário como forma de dar mais celeridade à satisfação do direito, na argumentação de Theodoro Vicente Agostinho e Michel Oliveira Gouveia, e a aplicabilidade da conciliação e mediação tanto no processo administrativo quanto no processo judicial, na lição de Fernanda Tartuce.
Ivan Kertzman traduz com muita didática o arcabouço previdenciário, sempre na busca de mostrar exemplos práticos e desembaraçados da complexidade que rege o Direito Previdenciário. Sua participação neste trabalho irá contribuir com o esclarecimento dos conceitos introdutórios da matéria e dará ensejo à abordagem do processo administrativo previdenciário.
Por sua vez, Theodoro Vicente Agostinho e Michel Oliveira Gouveia, são defensores da estratégia processual administrativa e tratam do assunto com muita propriedade no que tange à celeridade dessa via para a solução do litígio previdenciário. A importância desses autores no trabalho fica a cargo da demonstração de que nem sempre a judicialização é a mais rápida e eficaz maneira de se chegar ao provimento da tutela.
No que se refere à possibilidade de utilização dos métodos autocompositivos na seara previdenciária, serão abordadas as óticas da supremacia e indisponibilidade do interesse público, e sua possível relativização diante os litígios que têm como parte o INSS, tendo em vista a discussão sobre direitos fundamentais da parte contrária à autarquia previdenciária. Para isso, a explicação de Fernanda Tartuce sobre o que é a conciliação e mediação, além de sua análise sobre a evolução destes institutos no Código de Processo Civil de 2015 é de suma importância.
O presente artigo possui os seguintes itens: no capítulo 1, denominado “introdução”, há uma explanação geral do que será trabalhado no presente estudo. O segundo capítulo, “processo administrativo, fases e princípios”, retrata de forma resumida os caminhos do procedimento administrativo previdenciário e como as partes devem agir diante os princípios direcionadores dessa área do Direito. O capítulo 3, “a autocomposição nas demandas previdenciárias”, será abordado como a mediação e a conciliação podem ser usadas nas lides contra o INSS. Já o quarto capítulo, “celeridade e economia com os métodos alternativos para a solução dos conflitos”, será tratado como o processo administrativo e a autocomposição no processo judicial poderão ajudar na celeridade da satisfação do direito e a economia dos cofres públicos. O último capítulo “conclusão” será a síntese do presente artigo.
Dessa forma, o que se busca com estudo é uma conscientização da sociedade e dos operadores do Direito para optarem pelos meios menos convencionais (processo administrativo e autocomposição) para o deslinde do conflito, e para que se pautem no diálogo para uma solução mais célere e menos onerosa para o Estado e para o cidadão.
2. PROCESSO ADMINISTRATIVO, FASES E PRINCÍPIOS
Nas palavras de Ivan Kertzman, “o processo administrativo é utilizado para garantir a ampla defesa e o contraditório aos contribuintes e segurados da Previdência Social, no âmbito administrativo”.
Portanto, extrai-se da definição acima dois grandes princípios norteadores não só do Direito Previdenciário, mas de todas as áreas, a ampla defesa e o contraditório. Previstos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988, é assegurado aos litigantes, em processo administrativo ou judicial, o seu direito de se defenderem utilizando todos os meios lícitos de obtenção de provas.
Dessa forma, verifica-se que a Constituição Federal garante aos contribuintes e segurados do INSS, no âmbito administrativo e judicial, a proteção contra qualquer arbitrariedade da referida autarquia, dando a oportunidade de a parte contrária demonstrar sua convicção sobre determinado embate previdenciário e buscar a reversão da decisão que, porventura, tenha lhe causado prejuízos ou cerceamento de direito.
Cabe agora salientar, brevemente, como funciona o processo administrativo previdenciário e suas nuances menos burocráticas do que a via judicial.
As decisões do INSS não favoráveis aos beneficiários poderão ser discutidas em sede de recursos na via administrativa. O prazo para a interposição do artifício é de 30 dias e deverá ser direcionado às Juntas de Recursos do Conselho de Recursos do Seguro Social (CRSS) e é denominado recurso ordinário.
Antes do envio do recurso à Junta, o INSS analisará o processo, podendo, inclusive, reformar totalmente a decisão. Caso não haja a referida reforma nem pelo INSS, nem pela Junta de Recursos do CRSS, o interessado terá um novo prazo de 30 dias para interpor o recurso especial às Câmaras de Julgamento do CRSS.
A interposição do recurso especial, além de devolver à instância superior todo o conteúdo da causa, suspende os efeitos da decisão de primeira instância. Com a decisão da Câmara de Julgamento não caberá recurso na esfera administrativa, contudo, o contribuinte ou segurado, poderá recorrer ao Poder Judiciário.
Neste momento, cabe salientar a limitação de recursos na via do processo administrativo previdenciário, o que pode ser benéfico ao interessado. É notório que a busca pela satisfação do direito judicialmente é repleta de vários recursos, até mesmo, protelatórios, o que pode prolongar por vários anos a decisão final.
Por outro lado, o processo administrativo previdenciário, com a garantia de, no máximo, três graus de jurisdição (análise do INSS, o recurso à Junta de Recurso e, posteriormente, o recurso à Câmara de Julgamento) pode acelerar muito a reversão da decisão que foi desfavorável à parte.
Ademais, as Juntas e as Câmaras, são presididas por dois representantes do Governo, um das empresas e um dos trabalhadores. Denominados conselheiros, esse misto de classes tem por objetivo assegurar a imparcialidade e a confiabilidade das análises recursais.
Frisa-se que o mandato dos membros do Conselho de Recursos da Previdência Social é de dois anos, permitida uma recondução, tudo isso no intuito de garantir a melhor condução à estrutura de recursos administrativos.
3. A AUTOCOMPOSIÇÃO NAS DEMANDAS PREVIDENCIÁRIAS
É fato notório que, após a entrada em vigor da Lei nº 13.105/2015 (Código de Processo Civil Brasileiro), muitas mudanças na resolução dos conflitos foram implantadas por meio da inovação deste novo Código Processual. Dentre elas, destaca-se o incentivo à autocomposição entre as partes, ou seja, o estímulo à mediação e/ou conciliação.
Com o advento do Código de Processo Civil, ocorreu uma mudança de paradigmas. A advocacia que antes era litigiosa passou a ter que ser exercida de uma forma mais conciliadora. Tudo isso com base no princípio da celeridade e a busca da satisfação do direito efetivo das partes. Como exemplo deste ensinamento vindo do Código de Processo Civil, temos o caput do artigo 334, veja-se:
Art. 334. Se a petição inicial preencher os requisitos essenciais e não for o caso de improcedência liminar do pedido, o juiz designará audiência de conciliação ou de mediação com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, devendo ser citado o réu com pelo menos 20 (vinte) dias de antecedência.
Nesse sentido, percebe-se que o juiz sempre designará a audiência de conciliação ou mediação para tentar compor uma negociação entre as partes, salvo se ambas expressarem não ter interesse na referida audiência, conforme o § 4º, inciso I, do mesmo artigo 334 do Código de Processo Civil, note-se: “A audiência não será realizada: I - se ambas as partes manifestarem, expressamente, desinteresse na composição consensual”.
Além disso, temos vários outros artigos que subsidiam esta busca incessante quanto à possibilidade de findar o processo judicial com a plena satisfação das partes, o que ocorreria somente em uma autocomposição, visto que a tutela final promovida por um magistrado sempre irá desagradar a uma das partes.
Outro artigo do Código de Processo Civil que merece ser mencionado é o 3º, § 3º. Neste caso, vemos explicitamente o mandamento processual aos operadores do direito para que sempre busquem a solução consensual do conflito, perceba-se:
Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.
§ 3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.
Percebe-se também que o instituto da conciliação e mediação é tão revolucionário que permitiu às partes envolvidas no processo alterarem procedimentos para ajustá-los às especificidades da causa. A referida autorização está expressa no artigo 190 do Código de Processo Civil:
Art. 190. Versando o processo sobre direitos que admitam autocomposição, é lícito às partes plenamente capazes estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às especificidades da causa e convencionar sobre os seus ônus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes ou durante o processo.
Portanto, o que se vê ao longo dos vários ensinamentos presentes no “Códex” citado é de que a cultura adversarial promovida pelos operadores do direito, deverá ser substituída pela composição espontânea das partes, auxiliadas por mediadores e/ou conciliadores, cabendo, até mesmo, uma flexibilização de procedimentos que antes eram estáticos, tudo isso na busca da plena satisfação do direito.
Inclusive, o Código de Ética e Disciplina da OAB traz à baila os deveres do advogado, sendo um deles o de estimular a conciliação entre os litigantes. Veja-se o artigo 2º, parágrafo único, inciso VI: “estimular a conciliação entre os litigantes, prevenindo, sempre que possível, a instauração de litígios”.
Dessa forma, o que se espera é uma contribuição dos advogados para estreitarem os laços de comunicação entre os litigantes e, assim, sanarem todas as dúvidas destes e conduzirem os seus clientes para o melhor acordo possível a todos.
Este é o entendimento e o que nos ensina Fernanda Tartuce em seu estudo intitulado: Mediação no Novo CPC: questionamentos reflexivos. No trabalho, ela traduz claramente que a autocomposição exime o pensamento de adversariedade entre as partes, veja-se: “A abordagem da autocomposição evita a lógica contenciosa de vencedores e vencidos e visa propiciar um ambiente favorável à geração de soluções criativas e resultados satisfatórios”.
Outro ponto positivo para essa manifestação de vontade em acordar a solução de um conflito, está presente na maior probabilidade de cumprimento espontâneo da obrigação.
Em respeito ao princípio da boa-fé e confiança, além de o consequente estreitamento dos vínculos, quando os conflitantes resolvem, por si só ou por meio de profissionais capacitados, realizarem um acordo, infere-se que este será cumprido com muito mais facilidade do que uma decisão impositiva promovida por um magistrado.
Destacado os benefícios de uma mediação e/ou conciliação bem sucedida, vale indagar quais os casos são passíveis de autocomposição?
Neste momento, retiramos a resposta pela inteligência da Lei nº 13.140/15, conhecida como a Lei da Mediação. Esta dispõe que todos os direitos disponíveis poderão ser objeto de consenso entre as partes, porém os acordos que versem sobre direitos indisponíveis, mas transigíveis, deverão ser homologados em juízo, sendo necessária a oitiva do Ministério Público. Esta força normativa está presente no artigo 3º, § 2º da lei supracitada:
Art. 3º Pode ser objeto de mediação o conflito que verse sobre direitos disponíveis ou sobre direitos indisponíveis que admitam transação.
§ 2º O consenso das partes envolvendo direitos indisponíveis, mas transigíveis, deve ser homologado em juízo, exigida a oitiva do Ministério Público.
Dessa forma, verifica-se que a maioria das relações humanas são passíveis de acordo mútuo, seja ele necessário de homologação da autoridade competente ou não. Tal flexibilidade acelera o provimento do objetivo final de uma lide, qual seja, a satisfação plena das partes. Ademais, acredita-se que uma solução rápida do conflito irá gerar uma grande economia ao Estado, tendo em vista que a máquina judiciária interromperá o seu procedimento em fase inicial, além de minimizar os processos em tramitação, que, conforme explicitado em tópico específico, estão próximos da casa dos três dígitos de milhões de ações ativas. Ademais, entende-se que o prolongamento do processo provoca um grande desgaste nas partes, tendo em vista a demora da tutela jurisdicional final.
4. CELERIDADE E ECONOMIA COM OS MÉTODOS ALTERNATIVOS PARA A SOLUÇÃO DOS CONFLITOS
Conforme debatido ao longo deste artigo, os benefícios para a busca alternativa da solução de conflitos entre particulares são muitos e acredita-se que a autocomposição nos conflitos em que a pessoa jurídica de direito público fizer parte também trará inúmeros benefícios, sobretudo na seara previdenciária.
Por meio da análise do último relatório, Justiça em Números, publicado no ano de 2019, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), mais de 4% (quatro por cento) das ações que tramitam no país são lides previdenciárias, ou seja, em mais de 3,3 milhões de processos temos como uma das partes o Estado, neste caso, por meio da sua autarquia, o INSS. Insta salientar que existem outros ramos do direito em que Poder Público também é litigante.
Dessa forma, torna-se notório que o próprio Estado é um dos maiores litigantes do país e contribui consideravelmente para o sobrecarregamento do Poder Judiciário. A justificativa de tantas lides é o fato de o Poder Público nortear seus conflitos com base nos princípios administrativos da supremacia do interesse público e indisponibilidade do interesse público.
Em breve resumo, estes dois princípios traduzem que os interesses coletivos devem estar acima de qualquer interesse do administrador público ou da própria administração.
Nesse sentido, entende-se que a partir do momento em que foi instaurado um processo judicial contra o Estado, este deverá se defender até a última instância, visto que a satisfação imediata do direito da parte contrária poderá ferir estes preceitos basilares do direito administrativo.
E como relativizar estes princípios a fim de solucionar a lide de maneira mais célere, econômica e satisfatória? Negociar com o Poder Público a respeito de uma demanda judicial desafia os princípios supracitados? Celeridade e economia processual é ou não de interesse público?
Como vimos, o nosso Código de Processo Civil, assim como outras legislações, incentiva a autocomposição, contudo o que se vê é a ineficácia dessa tentativa de solucionar o conflito no ramo previdenciário. A afirmação se dá por simples inferência dos números já citados ao longo deste artigo.
Assim, o que é defendido neste tópico se refere a uma forma de tratar as lides com maior rapidez e eficácia, a fim de solucionar o conflito com a devida satisfação das partes. Nesse sentido, conforme amplamente demonstrado, entende-se que pela via judicial é necessária a tentativa de conciliação e/ou mediação, pois, assim, haverá a possibilidade de as partes exporem a situação, além da chance de serem juntados documentos essenciais para a análise do requerimento. Tudo isso sem a longa espera para um veredito final a ser promovido pelo magistrado.
Ademais, acredita-se no processo administrativo como outra forma de acelerar a análise do requerimento realizado pelo segurado, além de promover uma grande economia para os cofres públicos e para o segurado. Como visto em tópico específico, o processo administrativo é dotado de instâncias recursais desvinculadas do INSS, o que assegura a desmistificação de que os recursos administrativos são sinônimos de recursos à própria autarquia.
Além disso, o procedimento do processo administrativo é muito similar ao processo judicial, portanto não há que se haver resistência quanto à sua utilização. Corroborando o fato de o processo administrativo ser o modo mais viável para a análise do requerimento, está a necessidade de pleito administrativo para se demandar no Poder Judiciário, ou seja, a melhor alternativa para a solução do conflito é esgotar a esfera administrativa, pois, no caso de indeferimento, a parte poderá acionar o Poder Judiciário para a análise da demanda, contudo, se a parte ajuizar uma ação não poderá ser feita a análise administrativa.
No que tange à economia do próprio segurado, salienta-se que no processo administrativo é dispensada a necessidade de advogado, portanto a parte poderá requerer por conta própria a apreciação do seu recurso e, caso seja negado o provimento, aí sim buscar o Judiciário devidamente acompanhado por um procurador com capacidade postulatória.
Referente à contenção de gastos públicos, não acionar a “máquina” judicial, por si só, já traz grandes economias, tendo em vista os altos custos para que a demanda chegue ao ponto de ser decidida por um magistrado. Dentre os gastos mais evidentes estão servidores, sistemas de informática, custos de translado dos processos (nos casos de processo físico), custos com citação e intimação, perícias e muitas outras coisas.
Não se pode deixar de mencionar que há imperfeições em todo o sistema, tanto na forma em que o INSS trata suas demandas, muitas vezes indeferindo requerimentos que, por meio de uma análise mais cuidadosa, seriam deferidos os benefícios, seja também pela cultura do cidadão, que, não raro, pleiteia um benefício que não possui direito. Todavia, salvo as adequações que devem ser feitas e poderão ser objeto de um novo estudo, entende-se que a busca alternativa para a solução do conflito, requerendo a análise pelo procedimento administrativo ou pela mediação e/ou conciliação, é a maneira mais célere, econômica e satisfatória para as partes litigantes, seja na esfera judicial ou administrativa.
5. CONCLUSÃO
Conforme demonstrado ao longo deste artigo, o Poder Judiciário está com uma demanda alta de ações de todas as áreas jurídicas, sobretudo, previdenciárias. Foi relatada também a quantidade pequena de servidores encarregados de analisarem o direito e promoverem a tutela jurisdicional, o que prolonga por anos a lide, causando um grande desgaste entre as partes e um grande malefício para a parte hipossuficiente, qual seja, o cidadão que pleiteia um possível direito.
Dessa forma, entende-se que é necessária a busca por métodos alternativos para a solução dos conflitos, sejam eles na área previdenciária, objeto principal deste artigo, sejam eles em outras searas do Direito.
Defendeu-se com este estudo a utilização do procedimento administrativo para solucionar as lides previdenciárias, tendo em vista a sua similaridade com o procedimento judicial, contudo, com muito menos recursos, o que poderá ser benéfico ao segurado. Ademais, os julgadores dos graus recursais são compostos por representantes do governo, das empresas e dos trabalhadores, o que assegura a imparcialidade dos julgamentos.
Outra forma abordada ao longo do artigo para dar maior celeridade à resolução dos conflitos e maior economia aos cofres públicos, foi a utilização dos métodos autocompositivos.
Como justificativa à utilização desse recurso na seara previdenciária, foi elencada a possibilidade de reavaliar documentos e, assim, verificar se o segurado possui ou não o direito que pleiteia.
Assim, diante o caso concreto de existência de direito, a autarquia (INSS) poderá realizar uma proposta de acordo e encerrar a lide em fase inicial, gerando celeridade e satisfação plena das partes e, além de tudo, sem prolongar o conflito na onerosa movimentação da “máquina” do Poder Judiciário.
Portanto, acredita-se que com a utilização da autocomposição e do procedimento administrativo previdenciário haverá uma maior economia dos cofres públicos, do cidadão e uma maior celeridade na solução das demandas previdenciárias.
Além do mais, por tudo que foi exposto, confia-se plenamente na eficácia e probidade do procedimento administrativo para solucionar questões previdenciárias, além de considerar que a busca alternativa para a solução dos conflitos, por meio da autocomposição, provocará a plena satisfação das partes, haja vista que haverá um consenso entre os litigantes.
6. REFERÊNCIAS
AGOSTINHO, Theodoro Vicente; GOUVEIA, Michel Oliveira. Processo administrativo previdenciário: teoria e prática: incluindo modelos de requerimentos e recursos administrativos. 2. ed. São Paulo: LTr, 2016.
BERGAMAZHI, André Luís; TARTUCE, Fernanda. Meios Consensuais na Esfera Previdenciária: Impactos da Nova Legislação e Papel do Terceiro Imparcial. Disponível em: http://www.fernandatartuce.com.br/wp-content/uploads/2017/04/Meios-Consensuais-na-Esfera-Previdenci%C3%A1ria.pdf. Acesso em: 24 out. 2020.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Dispõe sobre as normas processuais civis. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 mar. 2015. Seção 1. p. 1.
BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 29 jun. 2015. p. 4, col. 1.
Código de Ética e Disciplina da OAB, VADE MECUM, Ed. Rideel, 23ª edição, 2016, São Paulo.
Justiça em Números 2019/Conselho Nacional de Justiça - Brasília: CNJ, 2019. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/conteudo/arquivo/2019/08/justica_em_numeros20190919.pdf. Acesso em: 24 out. 2020.
KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário. 18. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Ed. JusPodivm, 2020
SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo Esquematizado. 2. ed. São Paulo: Ed. Saraiva Educação, 2019
TARTUCE, Fernanda. Mediação no Novo CPC: questionamentos reflexivos. In Novas Tendências do Processo Civil: estudos sobre o projeto do novo Código de Processo Civil. Org.: Freire, Alexandre; Medina, José Miguel Garcia; Didier Jr, Fredie; Dantas, Bruno; Nunes, Dierle; Miranda de Oliveira, Pedro (no prelo). Disponível em: http://www.fernandatartuce.com.br/mediacao-no-novo-cpc-questionamentos-reflexivos/. Acesso em 24 out. 2020.
