I - Introdução
A Constituição Federal de 1988 estabelece dois regimes oficiais de previdência social. De um lado, o regime próprio de previdência social, que pode ser criado por cada um dos entes políticos para seus servidores públicos nos termos do art. 40 e, de outro, o regime geral de previdência social, que é o regime que abrange as demais categorias de trabalhadores, não abrangidos por regime próprio.
Referidos regimes sofreram diversas modificações em suas regras constitucionais resultantes das emendas constitucionais de nº 03/93, 20/98, 41/03, 47/05, 70/12, 88/15 e 103/19.
No regime próprio de previdência social, a Constituição Federal dispõe os requisitos que devem ser observados para as espécies de aposentadoria, a saber: a) aposentadoria voluntária; b) aposentadoria por invalidez permanente; e, c) aposentadoria compulsória.
O presente ensaio irá explanar sobre a alteração promovida pela emenda constitucional de nº 88/15 no que se refere ao limite etário para a aposentadoria compulsória.
Para tanto, inicialmente será estabelecido o conceito e a abrangência dos agentes públicos, após o regime jurídico aplicável, passando pelas espécies de aposentadorias no regime próprio de previdência social e, por fim, pontuando sobre as mudanças na aposentadoria compulsória.
A metodologia adotada é bibliográfica, realizada a partir de artigos jurídicos e doutrina, além da análise pontual da legislação e da jurisprudência nacional relacionada à temática, buscando oferecer argumentos úteis a uma reflexão sobre a aposentadoria compulsória.
II - Agentes Públicos
Inicialmente, agente público pode ser denominado como aquele que exerce função pública, seja em caráter temporário ou sem remuneração. No ordenamento jurídico brasileiro, tem-se as seguintes espécies de agentes públicos: a) agentes políticos; b) ocupantes de cargos em comissão; c) contratados temporários; d) militares; e) servidores públicos estatutários; f) empregados públicos; e g) particulares em colaboração com a Administração (agentes honoríficos).
Os agentes políticos possuem um regime jurídico diferenciado visto que são os responsáveis por elaborar e conduzir as políticas públicas, sendo eles os chefes do Poder Executivo, os seus auxiliares imediatos (o Presidente da República, os Governadores de Estado, os Prefeitos e os seus respectivos Vices, assim como os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores). Neles, a qualificação se dá pela capacidade do cidadão em conduzir a sociedade, de modo que serão escolhidos por eleição popular, mas também podem ser nomeados, no caso dos auxiliares diretos do chefe do Poder Executivo, e possuem vínculo jurídico de natureza política.
Os ocupantes de cargos em comissão estão previstos no art. 37, V da CF/88, em que são considerados cargos de confiança e lhes são reservadas as atribuições de direção, chefia e assessoramento. Referidos cargos são criados por lei e essa ocupação se dá por nomeação política, não necessitando concurso público.
Os contratados temporários estão dispostos no art. 37, IX da CF/88 e referem-se àqueles que são contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público e são aplicáveis apenas às pessoas de direito público, conforme estabelecido na Lei Federal nº 8.745/93. Alguns casos considerados de necessidade são assistência a situações de calamidade pública; assistência a emergências em saúde pública; realização de recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pelo IBGE, entre outras estabelecidas pela referida lei, cujo prazo máximo de contratação temporária varia entre seis meses e quatro anos.
Os militares são organizados com base na hierarquia e disciplina, formando uma categoria à parte dos agentes administrativos. Além disso, são considerados militares as pessoas físicas que prestam serviços aos Corpos de Bombeiros dos Estados, Distrito federal, Municípios e territórios; às Polícias Militares e às Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), sendo que os que compõem os quadros permanentes das forças militares possuem regime jurídico diverso ao dos servidores civis.
Os servidores públicos estatutários são aqueles selecionados por concurso público para ocupar cargos públicos e são contratados pela Administração Direta, ou seja, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como pela Administração Indireta, pelas autarquias, fundações públicas e associações públicas. Esses servidores, após serem selecionados, são submetidos a um estágio probatório para que possam adquirir estabilidade e possuem regime jurídico regido, no âmbito federal, pela Lei 8.112/90. Um ponto importante dessa espécie de servidor público é o fato de possuírem natureza estatutária não contratual, podendo os direitos e as obrigações ser alterados unilateralmente através de lei, desde que não prejudiquem direitos adquiridos.
Os empregados públicos, de forma semelhante aos servidores públicos estatutários são selecionados por concurso público para ocupar empregos públicos, todavia, possuem vinculação contratual com o Estado regida pela Consolidação das Leis do Trabalho e após tomarem posse de seus cargos, são submetidos a um período de experiência de noventa dias, previsto na CLT, de modo que não adquirem estabilidade.
Por fim, os particulares em colaboração com a Administração (agentes honoríficos, delegados e credenciados) exercem função pública sem serem considerados servidores públicos e não possuem vinculação permanente e remunerada com o Estado. Assim, são considerados particulares em colaboração com a Administração os requisitados de serviço, gestores de negócios públicos, contratados por locação civil de serviços e delegados em função ou ofício público.
Essa síntese demonstra as diversas espécies de agentes públicos, entretanto, nos interessa, propriamente, a espécie dos servidores estatais ou agentes administrativos e, dentro dessa espécie, a categoria de servidores públicos e, para tanto, importa tratar diferenciar o regime jurídico aplicável.
III - Regime Jurídico
O art. 39 da Constituição Federal, em sua redação original, determinava a utilização de um regime jurídico único para a Administração Pública Direta, Autarquias e Fundações Públicas, observando que tal previsão foi excluída pela EC nº 19/98, não obstante a alteração foi suspensa pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 2.135-4), ao argumento de vício formal no processo legislativo.
Dois regimes jurídicos se destacam, de um lado, o regime estatutário, no qual cada ente político poderá estabelecer os direitos e obrigações de seus servidores através de lei e, de outro, o regime celetista, no qual a competência legislativa para estabelecer direitos e obrigações compete a União, nos termos do art. 22, I da CF.
Importa dizer que não existe um único regime estatutário, considerando que os direitos e as obrigações estabelecidas para os agentes políticos diferem daqueles estabelecidos para os servidores públicos que, por sua vez, diferem dos direitos e obrigações estabelecidos para os militares.
O regime jurídico dos servidores públicos foi objeto de muita discussão no âmbito jurídico brasileiro. Hodiernamente, após a Emenda Constitucional nº 19/1998, os servidores públicos possuem dois tipos de regime jurídico, sendo um aplicado aos servidores titulares de cargo público, com garantias previstas em lei ou na Constituição Federal, denominado regime legal ou estatutário; e o outro aos titulares de emprego público, com garantias previstas em um contrato de trabalho, denominado regime contratual ou celetista.
O regime estatutário para os servidores públicos civis, no âmbito federal está previsto na Lei nº 8.1112/90, possuindo uma vantagem sobre o regime celetista, que é a estabilidade. Essa vantagem, adquirida após o estágio probatório de 3 (três) anos, garantida a esses servidores, consiste na impossibilidade de perda do cargo, a não ser por sentença transitada em julgado, processo administrativo disciplinar, avaliação periódica de desempenho ou excesso de despesas, condições essas previstas na Constituição Federal. Além disso, outra vantagem atribuída a esse regime era em relação à aposentadoria que lhes garantia aposentar com o mesmo padrão remuneratório. Por outro lado, o referido regime também possui desvantagens, como dificuldade para que haja um aumento salarial e a impossibilidade de mudança de cargo, de modo que, para que isso aconteça, é necessário que o servidor preste outro concurso público, e seja selecionado, para que possa trabalhar em outra função.
Já no regime celetista, embora tenha menos proteção do que o regime estatutário de cargo público e não possua a garantia de estabilidade, deve ser observado que os empregados públicos não são regidos exclusivamente pelo regime celetista, devendo ser observados os princípios que regem a Administração Pública, a exemplo, da demissão do empregado público que deve ser motivada e, para tanto, deve haver um processo administrativo, observando-se o contraditório e a ampla defesa. Além disso, possuem como vantagens a possibilidade de aumento salarial periódico por meio de negociação coletiva e a progressão de carreira. De outro modo, possui a desvantagem de ter uma redução do padrão salarial quanto à aposentadoria.
Para além das diferenças, esses regimes possuem semelhanças em alguns aspectos como normas de proteção aos salários e remunerações, normas relativas à indiscriminação no trabalho, normas relativas às férias e regramentos protetivos em relação ao trabalho da mulher, à paternidade e a maternidade.
Outra diferença, também, deve ser destacada, qual seja, o regime previdenciário, considerando que os empregados públicos estão abrangidos pelo regime geral de previdência social, enquanto que para os servidores públicos cada ente político pode criar o regime próprio de previdência, destacando, entre os benefícios previdenciários, a concessão de aposentadoria a ser tratada no próximo tópico.
IV - Espécies de Aposentadoria
Há dois tipos oficiais de regimes previdenciários.
O primeiro é o regime próprio de previdência social, estabelecido no art. 40 da Constituição Federal, que pode ser criado, pelos entes políticos, para os seus servidores públicos efetivos e o segundo é o regime geral de previdência social, estabelecido no art. 201 da Constituição Federal, instituído e regulamentado pela União.
O sistema previdenciário previsto na atual Constituição Federal já foi alterado por diversas vezes, através das Emendas Constitucionais de nº 03/93, 20/98, 41/03, 47/05, 70/12, 88/15 e 103/19.
É evidente que não há como pontuar cada uma das alterações realizadas, mas é possível estabelecer que uma das causas das reformas realizadas têm relação com o crescente déficit informado pelo Governo Federal no que se refere às despesas com a previdência e, em consequência, boa parte das reformas propostas e aprovadas, diminuíram benefícios previdenciários e, por outro lado, aumentaram os requisitos para a concessão dos benefícios.
A aposentadoria é o principal benefício previdenciário, a qual é prevista tanto no art. 40 da CF, no que se refere ao regime próprio, quanto no art. 201 da CF, no que se refere ao regime geral de previdência social.
As regras contidas no art. 40 da CF preveem três tipos de aposentadorias: a) por invalidez permanente; b) voluntária; e c) compulsória, sendo que esta última será tratada em tópico próprio.
A aposentadoria por incapacidade permanente é direcionada ao servidor público que, acometido por uma doença ou acidente de trabalho, não tem como mais exercer as suas funções. São exemplos de doenças graves consideradas pela lei como capazes de conceder essa espécie de aposentadoria a cegueira, hanseníase, mal de Parkinson e tuberculose ativa. Não obstante, o servidor público que se tornar inválido para exercer sua função, será submetido à reavaliação periódica da incapacidade permanente, sendo a readaptação possível, caso ele tenha uma melhora em seu quadro de saúde e se torne apto a voltar a desempenhar labor semelhante ao que já desempenhava antes da efemeridade.
A aposentadoria voluntária possui dois requisitos básicos para sua concessão, quais sejam, idade mínima de 65 (sessenta e cinco) anos para homens e 62 (sessenta e dois) anos para mulheres, além do tempo de contribuição, além de que tenham 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos e 5 (cinco) anos no cargo em que se dará a aposentadoria; e que possuam 25 (vinte e cinco) anos de contribuição no total. Nesse caso o aposentado receberá 60% (sessenta por cento) da média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações, atualizados monetariamente, que correspondam a 100% (cem por cento) do período de contribuição desde a competência de julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência, com adição de 2% (dois por cento) para cada ano de contribuição que exceder o tempo de 20 (vinte) anos de contribuição.
V - Aposentadoria Compulsória
A aposentadoria compulsória é imposta pelo Estado ao trabalhador que atinja determinada idade e, no caso do servidor público estatutário, a idade estabelecida na redação original do texto constitucional era de 70 anos, tanto para homens quanto para mulheres.
Ocorre que a Emenda Constitucional de nº 88 de 07/05/2015 alterou o limite etário da referida aposentadoria, passando o art. 40, §1º, II da CF ter a seguinte redação:
Art. 40... §1º... II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar;
Além disso, referida emenda constitucional acresceu o art. 100 aos atos das disposições constitucionais transitórias com a seguinte redação:
Art. 100 - Até que entre em vigor a lei complementar de que trata o inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União aposentar-se-ão, compulsoriamente, aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, nas condições do art. 52 da Constituição Federal.
Em síntese apertada, o limite etário para a aposentadoria compulsória no regime próprio continuaria a ser de 70 (setenta) anos, mas lei complementar poderia estabelecer o limite etário de 75 (setenta e cinco) anos e, dessa forma, a alteração desse limite etário dependeria de regulamentação infraconstitucional.
Não obstante com relação aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Contas da União à alteração etária de 70 (setenta) para 75 (setenta e cinco) anos já estaria valendo deste a publicação da referida emenda constitucional.
Quanto ao fundamento e a crítica quanto à alteração do limite etário reportamo-nos aos argumentos de CARVALHO FILHO (2020, p. 768):
O fundamento da extensão da idade, segundo órgãos do governo, teve caráter econômico, evitando-se o afastamento de servidores aos 70 anos de idade e a necessidade de substituí-los. No entanto, essa alegação não se revelou muito convincente. Muitos analistas viram nessa extensão apenas uma vantagem a mais para a elite dos servidores, sobretudo para aqueles que fruem uma série de regalias e mordomias dispendiosas à custa do erário, sem qualquer vantagem, todavia, para os mais necessitados, que formam a massa dos servidores mais humildes.
Segundo DI PIETRO (2017, p. 791), gerou-se dúvidas quanto a vagueza da alteração do artigo ao dispor que lei complementar regulamentaria a aposentadoria compulsória aos 75 anos, posto que não mencionava a competência para promulgação da lei complementar, se seria de competência federal ou de cada ente federativo, observando-se a normas sobre competência para a iniciativa do projeto de lei.
A regulamentação da matéria veio com a Lei Complementar nº 152 de 03/12/15 dispondo quem será aposentado compulsoriamente após atingir a idade indicada, sendo eles os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações; os membros do Poder Judiciário; os membros do Ministério Público; os membros das Defensorias Públicas; e os membros dos Tribunais e dos Conselhos de Contas.
A referida Lei Complementar foi vetada sob o argumento de que o art. 61, § 1º, II, “c” prevê como sendo do Chefe do Poder Executivo à iniciativa do projeto de lei complementar, contudo, o veto foi derrubado pelo Congresso Nacional e continuará em vigor, a menos que seja revertido em ação direta de inconstitucionalidade.
Naturalmente que referida alteração constitucional foi objeto de críticas, inclusive, de que a inclusão do art. 100 ao ADCT foi para favorecer Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Ainda de acordo com DI PIETRO (2017, p. 793), o STF tomou decisões que corrigissem vícios encontrados na Emenda Constitucional nº 88/15, através da ADI-5316, dispondo a suspensão da aplicação da expressão ‘nas condições do art. 52 da Constituição Federal’, contida no artigo 100 do ADCT; o art. 100 do ADCT não poderia ser estendido a outros agentes públicos até que fosse editada a lei complementar a que alude o art. 40, § 1º, II, da CF; a suspensão da tramitação de todos os processos que envolvessem a aplicação a magistrados do art. 40, § 1º, II, da CF e do art. 100 do ADCT, até o julgamento definitivo da ação direta em comento; e declaração de tornar sem efeito qualquer pronunciamento judicial ou administrativo que afastasse, ampliasse ou reduzisse a literalidade do comando previsto no art. 100 do ADCT e, com base neste fundamento, assegurasse a qualquer outro agente público o exercício das funções relativas a cargo efetivo após ter completado 70 anos de idade.
A referida EC nº 88/15, denominada PEC da bengala, é atualmente objeto de críticas de alguns setores do governo federal ao argumento da necessidade de renovação dos quadros dos Poderes, inclusive, do Poder Judiciário, não trazendo qualquer benefício para a Administração Pública e, inclusive, foi apresentada a PEC nº 159/19 na Câmara dos Deputados.
Por trás da proposta haveria um argumento torto de que aprovada referida emenda com retorno do limite etário da aposentadoria compulsória aos 70 (setenta) anos, abriria espaço para o Presidente da República promover a nomeação de novos Ministros do Supremo Tribunal Federal, considerando que os atuais com mais de 70 (setenta) anos seria automaticamente aposentados.
Ocorre que em se tratando de direito material, a emenda constitucional, se aprovada, não poderia ser aplicada aos atuais servidores que se encontram com mais de 70 (setenta) anos e que ainda estejam em serviço, mas tão somente para aqueles que completassem este limite etário após a aprovação, publicação e vigência da emenda, observando que certamente a questão será judicializada e quem dará a palavra final será justamente o Supremo Tribunal Federal. Previsto na Lei 8.112/90.
Por fim, para os proventos do servidor público aposentado compulsoriamente serão considerados a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, conforme estabelecido pela Lei nº 10.887/04. Assim, atualmente, após a Emenda Constitucional nº 103/19, a média aritmética é retirada de todas as contribuições que ele fez durante toda a vida como servidor público.
VI – Conclusão
Diante do exposto, observa-se que os servidores estatais ou agentes administrativos, integrantes das classificações de agentes públicos, possuem regime jurídico que pode ser regulamentado por lei específica no que se refere ao regime estatutário ou pelas regras da CLT no que se refere ao regime celetista, havendo diferenças que apontam vantagens e desvantagens, a exemplo, da estabilidade prevista no regime estatutário.
Ainda, uma das diferenças é a possibilidade de ser instituído, por cada ente político, um regime próprio de previdência social para os servidores públicos, cujas regras principais estão contidas no art. 40 da Constituição Federal.
A aposentadoria é o principal benefício previdenciário, estabelecendo a Constituição Federal que no regime próprio de previdência, os servidores públicos estatutários podem ser aposentar no caso de invalidez permanente, de forma voluntária e na compulsória, desde que respeitados os requisitos estabelecidos em lei.
No que se refere à aposentadoria compulsória, a emenda constitucional de nº 88/15 alterou o limite etário, mantendo a regra dos 70 (setenta) anos, mas permitindo que lei complementar pudesse alterar o limite para 75 (setenta e cinco) anos, todavia, esse limite já valeria para Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União.
Referida emenda constitucional foi denominada de PEC da bengala com as mais diversas críticas desde a má redação do texto e, inclusive, existe nova PEC em tramite no Congresso Nacional que busca a revogação da referida EC nº 88/2015, tratando-se, portanto, de tema que está longe de ser resolvido e consolidado, até porque, se nova PEC foi efetivamente aprovada com o retorno do limite etário de 75 (setenta e cinco) anos para 70 (setenta) anos, como ficaria a situação dos servidores que já ultrapassaram esse limite? Seriam imediatamente aposentados ou poderia se alegar a existência de direito adquirido?
Por se tratar de direito material, a redução do limite etário, caso aprovada a nova emenda constitucional, não poderia atingir os servidores públicos que já ultrapassaram os 70 (setenta) anos e que ainda estão no exercício de suas funções, mas apenas os servidores que atingisse a idade após a vigência da suposta emenda constitucional, observando que certamente tal questão será judicializada e quem dará a palavra final será o Supremo Tribunal Federal.
O presente ensaio não tem a pretensão de esgotar o tema, mas apenas trazer a questão para reflexão acadêmica e no meio jurídico em vistas das implicações que uma simples emenda constitucional que alterou um único artigo e acresceu outro na Constituição Federal pode gerar tanto embate jurídico e, em consequência, incerteza quanto a sua precisa interpretação e aplicação.
VII - Referências
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34ª Ed. São Paulo: Atlas. 2020
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo – 30ª edição, 2017. Forense.
Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019.
Lei Complementar nº 152, de 3 de dezembro de 2015.
Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo – 9ª edição, 2015. Saraiva.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo – 5ª edição, 2015. Saraiva.
