AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Com a finalidade de se adequar à nova realidade que surgia com a pós-modernidade e com o Estado Social, os juristas e o legislador infraconstitucional acreditavam que que o direito processual deveria reconstruir seus institutos.
O artigo 14, §1º da Lei n. 6.938/81 já previa a possibilidade do Ministério Público ajuizar a ação e responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, contudo, a Lei não tinha o objetivo de regulamentar a estrutura processual adequada, tampouco o Código de Processo Civil de 1973, vigente na época.
A intenção inicial era criar uma lei destinada a regulamentar o art. 14, §1º da Política Nacional de Proteção ao Meio Ambiente, porém, a Lei da Ação Civil Pública, especialmente com os aditamentos trazidos pelo Código de Defesa do Consumidor, se tornou um instrumento pode ser utilizado para buscar a proteção de qualquer interesse metaindividual, seja este ligado ao meio ambiente ou não.
Desse modo o artigo 1º da Lei da Ação Civil Pública passou a disciplinar que serão regidas por suas disposições as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valores artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração de ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos bem como ao patrimônio público social.
Em outras palavras, caso haja ofensa a uma das garantias supramencionadas de direito seja ele difuso, coletivo ou individual homogêneo, o agente causador do dano patrimonial ou extrapatrimonial, além de sofrer ações criminais, poderá ser réu de uma Ação Civil Pública.
O artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor, trouxe a definição legal de direitos transindividuais, de natureza indivisível, sendo que os direitos difusos podem ser definidos como direitos que todo o brasileiro possui, apenas por ser brasileiro, ou simplesmente, indivíduo humano. São exemplos de direitos difusos o meio ambiente equilibrado, a segurança pública, a saúde pública e etc. Os direitos difusos são objetos de interesse da população em geral e seu sujeito não pode ser determinado.
Por outro lado, o dispositivo da lei consumerista brasileira, dispõe que os interesses coletivos devem ser entendidos como direitos de natureza indivisível de que seja “titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com parte contrária por uma relação jurídica”, ou seja, percebe-se que ao contrário do direito difuso, os sujeitos de direito coletivo podem ser determináveis.
Desse qualquer modo, seja no dano causado à população em geral ou à participantes de um grupo ou classe, para que a Ação Civil Pública seja cabível deve haver, no caso concreto, interesse público e social envolvido.
O artigo 5º da Lei nº 7.347/85 dispõe um rol taxativo, o qual determina que a Ação Civil Pública pode ser proposta pelos órgãos Ministério Público, Defensoria Pública, pelos Entes da Federação: União, Estados, Municípios e Distrito Federal, bem como as entidades de direito privado. A Ação Civil Pública também pode ser proposta por associações, desde que preencham determinados requisitos. Estas pessoas são chamadas de legitimados ativos
Importante ressaltar que por mais que o Ministério Público não seja o autor a demanda judicial, ele estará presente como fiscal da ordem jurídica, o chamado custo legis, para que o interesse público seja priorizado e protegido.
Não obstante, a lei da ação civil pública não possui apenas característica condenatório, pois por meio de seu ajuizamento pode-se contemplar qualquer tipo de pedido, seja ele declaratório, constitutivo, condenatório, mandamental e executivo, além de poder ser utilizada para a obter uma tutela preventiva e não tão somente reparatória.
Sem dúvidas, a ação civil pública é um dos remédios processuais mais importantes e populares do ordenamento jurídico, fazendo parte do cotidiano brasileiro, no qual exerce o papel de protetor jurisdicional dos interesses públicos.
Rodrigues (2016, p. 466) defende que a fama do instituto jurídico se deu, principalmente, pela divulgação midiática de diversas ações civis públicas ajuizadas com o fim de proteger o meio ambiente, o consumidor, moralidade administrativa e demais bens que possui valor à coletividade, e que antes do surgimento da Lei nº 7.347/85 não eram adequadamente regulamentados do ponto de vista processual.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
Conforme aponta Silva, 2004, p. 744, a lei da ação civil pública trouxe várias inovações no âmbito técnico processual, concedendo uma expansão no direito processual e impondo novas técnicas processual que possuem a finalidade de promover a justiça e a solução pacífica de conflitos sociais.
Considerando que o projeto inicial da ação civil pública era a regulamentação do artigo 14, §1º da Lei 6.938/81, esta medida processual é, sem dúvida, mais vantajosa para se buscar a proteção jurisdicional do meio ambiente, que é justamente um bem de interesse coletivo.
Rodrigues, 2016 ratifica essa ideia dizendo que ao considerar a ausência de limitações quanto ao tipo de lide coletiva a ser tutelada pela a ação coletiva, o legitimado passivo e ainda as técnicas processuais contidas na Lei n. 7.347/85 permitem que esta lei seja elevada como o remédio mais importante na proteção jurisdicional do meio ambiente.
APRECIAÇÃO INDIVIDUALIZADA DOS LEGITIMADOS ATIVOS DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
O MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 definiu o Ministério Público como “instituição permanente de funções essenciais ao bom desenvolvimento da justiça”, para que possa defender os interesses sociais indisponíveis além de manter a ordem jurídica e o zelo pela ordem do regime democrático.
A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº. 8.625/93) também qualificou o Parquet como instituição essencial à justiça, regulamentando a sua organização interna, autonomia e princípios institucionais., os quais são eles a Unidade, Indivisibilidade e Independência Funcional e Administrativa.
Carneiro (1989, p. 59) sustenta que as funções distribuídas ao Ministério Público por meio da Constituição, bem como seus princípios, garantias, direitos e deveres, transformaram a Instituição em um verdadeiro poder autônomo em que as funções que antes eram chamadas de atípicas, realizada por ele, desapareceram e deram lugar as funções constitucionais de defesa da ordem jurídica, regime democráticos e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Em relação à legitimidade para propor a ação civil pública ambiental, Pinzetta (2003, p. 06) esclarece que além da Constituição atribuir ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, a mesma Carta estabelece expressamente em seu artigo 129 que é de função institucional do Ministério Público a promoção do inquérito civil e a ação civil pública para a proteção ambiental, requerendo um compromisso ainda maior por parte do Promotor de Justiça ou Procurador da República.
Após receber determinada atribuição e independência necessária para desenvolver-se como representante do povo, Mazzilli (1991, p. 114) relata que o Ministério Público criou em todo o País, ofícios especializados na proteção ao meio ambiente.
Conforme visto anteriormente, o Ministério Público não possui monopólio para a promoção da ação civil pública, sendo que qualquer um dos legitimados, determinados pela Lei, poderão ajuizá-la sem o prejuízo do direito de ação dos demais.
A DEFENSORIA PÚBLICA
Rodrigues (2016, p. 477) cita que apesar da Defensoria Pública possuir um papel importante, o legislador demorou anos para lhe permitir maiores possibilidades de atuação em favor de interesses sociais, sendo que apenas a Emenda Constitucional de 45/2004 alterou essa realidade, lhe reservando, juntamente com a advocacia, a Seção III do capítulo que trata das Funções Essenciais à Justiça.
Ao atribuir a competência de defender “em todos os graus dos necessitados, o artigo 134 da Constituição abriu portas para a Defensoria Pública eleger-se no polo ativo de demandas coletivas. Por outro lado, antes da Lei 11.448/2007, que incluiu a instituição no rol do artigo 5º da Lei 7.347/85, não havia previsão quanto à sua legitimidade para propor Ação Civil Pública.
Sendo bastante questionada, Rodrigues (2016, p. 477) lembra que alguns juristas eram contrários a legitimidade, sob o fundamento que na exegese do artigo 134 da Carta Magna a atuação da Defensoria Pública se restringia tão somente ao ajuizamento da Ação Civil Pública em favor de hipossuficientes, não podendo atuar na defesa de direitos difusos, estes que não possuem titulares determinados, pois não permitiria a análise de suas condições financeiras.
O autor também cita que após a promulgação da Lei 11.448/2007, a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público ajuizou a ADI 3.943 questionando a constitucionalidade da Defensoria Pública no rol de legitimados para a propositura da Ação Civil Pública. Alegava-se, principalmente que tal legitimidade afetaria as funções corporativas do Ministério Público.
Os membros do Parquet questionaram ainda o Projeto de reforma da Lei Orgânica da Defensoria Pública (Lei Complementar n. 80/94), porém, tal Projeto foi devidamente aprovado por meio da Lei Complementar n. 132/2009 alterando o rol das funções institucionais da Defensoria, passando a determinar no inciso VII do artigo 4º a promoção da ação civil pública, bem como todas as ações que possam propiciar a tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, desde que o resultado da ação possa beneficiar algum grupo de indivíduos hipossuficientes.
Portanto se explica que a legitimidade da Defensoria Pública para a promoção de ações coletivas, inclusive a Ação Civil Pública Ambiental, tanto de natureza coletiva quanto difusa, possui o objetivo de promover o acesso adequado à justiça àqueles que não possui condições de alcança-la.
AS AUTARQUIAS, EMPRESAS PÚBLICAS, FUNDAÇÕES E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
O artigo 5º, inciso III da Lei da Ação Civil Pública conferiu legitimidade às pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta, sendo que essa legitimidade é subjetiva, ou seja, deve-se existe um elo entre o caso concreto e a pessoa jurídica em questão.
AS ASSOCIAÇÕES
Assim como o Ministério Público e a Defensoria Pública, a legitimidade da propositura de ações coletivas das associações decorre da Constituição. O artigo 5º da Carta Magna determina que as entidades associativas, assim quando autorizadas, possuem legitimidade para representar seus filiados em processos judiciais ou extrajudiciais.
Conforme visto anteriormente, esta legitimidade depende do preenchimento concomitante de dois requisitos, ou seja, devem incluir, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, histórico, turístico e paisagístico. Esse primeiro requisito traz a ideia que o objeto que se busca defender no processo, deve ter relação com a finalidade para qual a associação foi criada.
O segundo requisito diz que é necessário que a associação esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano, todavia, o §4º do art. 5º da mesma Lei da Ação Civil Pública prevê que tal requisito poderá ser dispensado caso o juiz perceba manifesto interesse social – caracterizados pela dimensão do dano ou pela relevância do bem jurídico.
Rodrigues, (2016, p. 481) entende que tal exceção é ainda mais importante nas ações civis públicas ambientais, tendo em vista o grande interesse em relação a qualidade do bem ambiental e ainda a característica difusa do dano ecológico.
Veja-se um exemplo. No caso concreto, o polo passivo interpôs Recurso de Apelação para questionar, dentre outros fatos, a controvérsia se determinada associação possuía legitimidade ativa para ajuizar Ação Civil Pública na tutela de direito de seus associados.
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA, ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INSTALAÇÃO DO EMPREENDIMENTO “SETOR HABITACIONAL TAQUARI”. TERMO DE CONDUTA FIRMADO PELO IMABA JUNTO À TERRACAP. HOMOLOGAÇÃO DE PEDIDO DE DESISTÊNCIA FORMULADO PELA ASSOCIAÇÃO AUTORA E INCLUSÃO DE OUTRA ASSOCIAÇÃO NO POLO ATIVO DA AÇÃO, APELAÇÃO NÃO PROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Tem legitimidade para figurar o polo ativo da ação civil pública, tendente a impugnar licenciamento ambiental promovido pelo IBAMA para a instalação do empreendimento denominado “Setor Habitacional Taquari”, a Associação de Moradores dos Condomínios Lago Sul e Lago Norte – devem ser considerados em seu todo. Além disso, será sobre o lago, em sua integralidade, que serão sentidos possíveis efeitos da degradação emergente da instalação do citado empreendimento. 2. O simples fato de o IBAMA ter firmado termo de compromisso e ajustamento de conduta com a TERRACAP não o libera da obrigação de figurar como réu em ação civil pública que tenha por objetivo apurar irregularidades no licenciamento ambiental, mormente porque a própria autarquia ambiental informou nos autos o descumprimento da tratativa e a execução judicial do mencionado termo. 3. A pertinência e eficácia das medidas alegadamente adotadas pelo IBAMA na espécie, longe de afastar a sua legitimidade passiva para a causa, confundem-se com o mérito da demanda, e merecem, assim, apreciação pelo juízo a quo. 4. Homologado pedido de desistência da ação formulado pela associação que ajuizou a ação civil pública, e, no mesmo ato, admitida no polo ativo nova associação, o processo há que ter seu regular tramite na forma já adiantada na sentença recorrida. 5. Apelação a que, embora conhecida, se nega provimento. Sentença mantida. (TRF-1- AC: 00064991520034013400, Relator: JUIZ FEDERAL MARCELO DOLZANY DA COSTA, Data de Julgamento: 21/05/2013, 2ª TURMA SUPLEMENTAR, Data de Publicação: 29/05/2013)
Percebe-se que a fundamentação que instruiu a decisão Tribunal se amolda ao pré-requisito de elo entre a finalidade para qual a associação foi criada e o objeto da demanda, ou seja, a impugnação de licenciamento ambiental em determinado setor habitacional feita por associação de moradores.
COMPETÊNCIA PARA PROCESSAR E JULGAR A AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
O artigo 2º da Lei n. 7.347/85 descreve a competência para o ajuizamento de ações civis públicas. O dispositivo determina que as demandas serão propostas no foro do local em que o ocorrer o dano, sendo prevento o juízo que posteriormente for responsável por ações que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
Percebe-se, pela leitura do artigo mencionado que o legislador infraconstitucional adotou o critério geográfico (ratione loci), ou seja, o local de onde ocorrer o dano para determinar a competência funcional em processar e julgar uma ação civil pública. Desse modo, a lei possibilita que o juiz escolhido para apreciar a demanda coletiva seja aquele que esteja o mais próximo do ocorrido, assim como explica Mancuso (1999, p. 69):
É preciso ter presente que nesse campo se está lidando com a jurisdição coletiva, de sorte que os critérios e parâmetros provindos do processo civil clássico — ocasionado às tutelas individuais, no plano da jurisdição singular — devem aí ser recepcionados com a devida cautela e mediante as necessárias adaptações. As diretrizes da instrumentalidade e da efetividade do processo devem aí ser particularmente implementadas, de sorte a se priorizar o foro do local do dano, seja pela proximidade física com os fatos ocorridos ou temidos, seja pela facilitação na colheita da prova, seja pela imediação entre o juízo e os sujeitos concernentes ao interesse metaindividual de que se trata.
Para as questões de litígio ambiental esse critério de competência a partir do local do dano é bastante importante. Rodrigues (2016, p.494) destaca que além da criação de varas especializadas no ramo do direito ambiental, a competência do órgão julgador deve ser a mais próxima do bem a ser tutelado; é necessário que o juiz esteja o mais próximo possível do local do dano a fim de cumprir da melhor forma os princípios da oralidade e da efetividade das decisões proferidas.
O autor relembra que comumente são necessárias as diligências in loco, ou seja, as inspeções no lugar do fato em que se deu origem a ação ambiental, pois dessa forma, serão colhidas todas as provas materiais para a solução do litígio.
Acerca da competência jurisdicional, cabe mencionar que o STJ havia editado a súmula 183, a qual dizia que “compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de Vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo”. Tal súmula foi cancelada pelo STF, pois a exceção quanto à jurisdição da justiça federal, prevista no art. 103, § 3ª da Constituição Federal não abrange a matéria regulamentada pela Lei da Ação Civil Pública.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: senado, 1988.
______. Lei Complementar nº 132 de 07 de outubro de 2009. Brasília, DF, 2009. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp132.htm>
______. Lei Complementar nº 80 de 12 de janeiro de 1994. Brasília, DF, 1994. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp80.htm>
______. Lei nº 6.938. Política Nacional do Meio Ambiente. Brasília, DF: 31 de agosto de 1981. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>
______. Lei nº 7.347. Lei da Ação Civil Pública. Brasília, DF: 24 de julho de 1985. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm>
______. Lei Ordinária nº 11.448 de 15 de janeiro de 2007. Brasília, DF, 2007. Câmara dos Deputados. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2007/lei-11448-15-janeiro-2007-549387-publicacaooriginal-64847-pl.html>
______. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 183. Relator: Ministro José Delgado. 31 de março de 1997. Brasília, DF: 1997. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-sumulas-2010_13_capSumula183.pdf> Acesso em: 15 de outubro de 2020.
______. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Legitimidade para figurar o polo ativo da ação civil pública, tendente a impugnar licenciamento ambiental. Relator: Juiz Federal Marcelo Dolzany da Costa. 29 de maio de 2013 Brasília, DF: 2013.
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministério Público no Processo Civil e Penal: Promotor Natural: Atribuição e Conflito. Rio de Janeiro: Forense, 1989
MANCUSO, Rodolfo de C. Ação Civil Pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo – meio ambiente, consumidor e patrimônio cultural. 3.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
PINZETTA, Odete. Manual Básico do Promotor de Justiça do Meio Ambiente: atividade extrajudicial. Porto Alegre: Procuradoria-Geral de Justiça, 2003.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Direito ambiental esquematizado; coordenação Pedro Lenza. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 5 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004
