O ACORDO DE PARIS E A PRÁTICA INTERNACIONAL DOS TRATADOS
Rogério Tadeu Romano
I – OS TRATADOS INTERNACIONAIS
O tratado é um acordo formal: ele se exprime, com precisão, em determinado momento histórico, e seu teor tem contornos bem definidos, como ensinou Francisco Rezek(Direito dos Tratados, 1984, pág. 22). A oralidade é não apenas destoante do modelo fixado em 1928, pela Convenção de Havana, e retomada em 1969 pela de Viena e desajustada ao sistema de registro e publicidade inaugurado pela Sociedade das Nações herdado pelas Nações Unidas, e assimilado, ainda por organizações regionais, como o Pacto da Liga dos Estados Árabes, artigo 17.
Fala-se que o tratado é um acordo concluído. De toda sorte, a Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, adotada em 22 de maio de 1969, codificou o direito internacional consuetudinário referente aos tratados ao codificar normas costumeiras aceitas e eficazes e buscar harmonizar os procedimentos de elaboração, ratificação, denúncia e extinção de tratados. Tal Convenção entrou em vigor em 27 de janeiro de 1980. A Convenção adota como princípios o livre consentimento, a boa-fé e a norma de direito internacional pacta sunt servanda. Determina, ademais, que um Estado não pode invocar sua lei interna para justificar o descumprimento de um tratado de que seja parte.
Os tratados envolvem sujeitos de direito internacional público. Sujeitos de direito internacional público são os Estados independentes – aos quais se equipara a Santa Sé e ainda as organizações internacionais. Todo Estado independente, ainda que exíguo, frui capacidade para celebrar contratos. Mas a soberania não é um pressuposto dessa capacidade.
Na órbita internacional, o acordo é a expressão de uso livre, e da mais alta incidência na prática internacional. Veja-se o GATT(Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio), celebrado em 1947, que é um dos mais notórios e importantes tratados multilaterais em vigor. O Brasil aderiu a esse acordo em 1949, tendo feito amplo uso em suas negociações bilaterais ulteriormente subordinadas à aprovação do Congresso.
Por sua vez, a Convenção era, até meados do século XIX, termo adequado para se aplicar ao compromisso internacional de menor monta.O ajuste, arranjo são um indicativo seguro de sua importância secundária, como disse Francisco Rezek(obra citada, pág. 91). A expressão contrato, não muito aceita no direito internacional, foi utilizada pelo Brasil na celebração com os Estados Unidos, em 29 de setembro de 1944, de um contrato sobre a designação de um oficial da Marinha de Guerra dos Estados Unidos para servir como consultor técnico de Comissão de Marinha Mercante no Brasil.
Desde que a declaração envolva mais de um sujeito de Direito das Gentes, e que se destine a produzir efeitos jurídicos, a declaração é um tratado internacional. Estatutos são tratados concebidos para reger o funcionamento de algum organismo. Código e Regulamento, no direito dos tratados, são expressões escolhidas no Congresso de Viena, em 1815, para o tratado pertinente à ordem de precedência no serviço diplomático.
Entende-se que a distinção entre tratados contratuais e tratados normativos vem padecendo de uma incessante perda de prestigio. É nítida, segundo Rousseau, a diferença funcional entre os tratados-contratos, assim chamado porque através deles as partes realizam uma operação jurídica - tais acordos de comércio, de aliança, de cessão territorial - e os tratados-leis ou tratados normativos, por cujo meio as partes editam uma regra de direito objetivamente válida.
Os tratados-leis são geralmente celebrados entre muitos Estados com o objetivo de fixar as normas de Direito Internacional. As convenções multilaterais como as de Viena são um exemplo perfeito deste tipo de tratado. Os tratados-contratos procuram regular os interesses recíprocos dos Estados, isto é, buscam regular interesses recíprocos e são geralmente de natureza bilateral, mas, existem diversos exemplos de tratados multilaterais restritos. Os tratados-contratos podem ser executados ou executórios. Os primeiros, também chamados transitórios ou de efeito limitado, são os que devem ser logo executados e que, levados a efeito, dispõem sobre matéria permanentemente, como ocorrem nos tratados de cessão ou de permuta de territórios. Os tratados executórios ou de efeito sucessivo são os preveem atos a serem executados regularmente, toda vez que apresentem as condições necessárias, como nos tratados de comércio e nos de extradição.
Os tratados devem ser objeto de ratificação na forma da Convenção sobre o direito dos Tratados entre Estados e Organizações Internacionais ou entre Organizações Internacionais:
1. O consentimento de um Estado em obrigar -se por um tratado manifesta-se pelaratificação:
a) quando o tratado assim disponha expressamente;
b) quando, por outra forma, se estabeleça que os Estados negociadores e as organizações negociadoras convencionaram a necessidade da ratificação;
c) quando o representante do Estado assine o tratado sob reserva de ratificação; ou
d) quando a intenção do Estado de assinar o tratado sob reserva de ratificação decorra dos plenos poderes de seu representante ou tenha sido manifestada durante a negociação.
2. O consentimento de uma organização internacional em obrigar-se por um tratadomanifesta-se por um ato de confirmação formal:
a) quando o tratado assim disponha expressamente;
b) quando, por outra forma, se estabeleça que os Estados negociadores e asorganizações negociadoras ou, se for o caso, as organizações negociadoras, convencionaram a necessidade do ato de confirmação formal;
c) quando o representante da organização assine o tratado sob reserva do ato deconfirmação formal; ou
d) quando a intenção da organização de assinar o tratado sob reserva do ato deconfirmação formal decorra dos plenos poderes de seu representante ou tenha sido manifestada durante a negociação.
3. O consentimento de um Estado ou de uma organização internacional emobrigar-se por um tratado manifesta se pela aceitação ou aprovação em condições análogas às aplicáveis à ratificação ou, se for o caso, ao ato de confirmação.
O artigo 15 da Convenção observa os chamados tratados por adesão:
O consentimento de um Estado ou de uma organização internacional em obrigar- se por um tratado manifesta-se pela adesão:
a) quando o tratado assim disponha expressamente;
b) quando por outra forma se estabeleça que os Estados negociadores e as organizações negociadoras ou, se for o caso, as organizações negociadoras convencionaram que este consentimento pode ser manifestado pela adesão; ou
c) quando todas as partes convencionaram posteriormente que este consentimento pode ser manifestado pela adesão
II – O PAPEL DO EXECUTIVO E OS ACORDOS INTERNACIONAIS DE FORMA SIMPLIFICADA
Perguntar-se-ia qual o papel do Legislativo americano nesses atos.
No Direito Internacional Público tem-se que os tratados passam a ser obrigatórios depois de ratificados, mesmo que tal ato não esteja previsto expressamente. Essa a concepção que se tem da Convenção Pan-Americana sobre Tratados de 1928. Esse princípio foi consagrado pela jurisprudência internacional.
A ratificação, portanto, é obrigatória.
Dir-se-á que o poder competente para efetuar a ratificação é fixado, de forma livre, pelo Direito Constitucional de cada Estado. Para Kelsen, o Estado possui esse direito em virtude de uma delegação do Direito Internacional, numa concepção derivada do monismo.
Na lição de Rezek(Direito dos Tratados) a ratificação é ato unilateral com que o sujeito de direito internacional, signatário de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se.
O artigo 84, VII, da Constituição dá poderes ao presidente da República para a prática desse ato, após apreciação pelo Congresso Nacional(artigo 49, I, da CF).
No Brasil, obriga-se a uma intervenção do Legislativo em todos os tratados. Na Suíça, há a primazia do Legislativo.
Tem-se que a ratificação do tratado é um ato do Poder Executivo, exigindo ou não a prévia autorização do Legislativo.
A ratificação diz respeito a sua executoriedade.
Mas a ratificação não é um ato retroativo e o tratado só produzirá efeitos a partir da troca ou depósito dos instrumentos de ratificação.
A ratificação é uma fase da conclusão dos tratados. Ela é um ato discricionário que deve ser feito por escrito e não deve ser condicional.
Costuma-se se dizer que a ratificação no seu sentido tradicional de ato do Poder Executivo, após aprovação do Poder Legislativo se encontra em decadência.
Mas vários acordos internacionais podem entrar em vigor sem que haja a ratificação. Assim os acordos econômicos muitas vezes entram em vigor provisoriamente antes de sua ratificação; a OIT tem procurado controlar a execução das convenções internacionais do trabalho, mesmo quando não forem ratificados.
O Poder Legislativo começou a intervir nos assuntos internacionais do Estado, no final do século XVIII, com a Constituição dos Estados Unidos e ainda diante da Revolução Francesa.
O certo é que a primeira Constituição que introduziu o controle do Poder Legislativo no processo de conclusão dos tratados foi a dos Estados Unidos, em 1789, no seu artigo II, seção 2, inciso 2.
O chamado sistema belga é diverso desse sistema uma vez que, a partir de 1831 introduziu uma distinção: a de tratados que podem ser concluídos pelo Executivo sem a intervenção do Legislativo e os que necessitam da aprovação do Legislativo. Nesta última categoria entravam os tratados de comércio, os que afetavam as finanças do Estado e os que modificavam a legislação em vigor.
Nos últimos decênios nos Estados Unidos foram propagadas práticas no sentido de fugir ao controle do Poder Legislativo. Entendeu-se que o Congresso americano era lento, não se adaptando a vida internacional que exige agilidade.
A principal prática nesse sentido são os denominados acordos em forma simplificada, que desenvolveram nos Estados Unidos, que envolvem três classes, segundo a lição de Celso D. de Albuquerque Mello(Curso de Direito Internacional Público, 1º volume, 5ª edição, pág. 164). São eles: a) acordos concluídos com autorização do Congresso; b) acordos concluídos com governos estrangeiros que dependem de sanção ou complementação a ser dada pelo Congresso(acordos com cláusula de aceitação); c) acordos concluídos pelo Executivo dentro do seu poder constitucional. Essa última categoria é que constitui os verdadeiros acordos do Executivo, enquanto que os outros seriam melhor denominados do Executivo e do Legislativo. Assim sendo, existem acordos do Executivo(em sentido amplo) que decorrem de: a) autoridade do Poder Executivo; b) autorização legislativa. Lembrou Celso D. de Albuquerque Mello, que, na Circular nº 175, de 1955, do Departamento de Estado estabeleceu-se que só se deve utilizar a forma de acordo do Executivo, quando ele entrar “em uma ou mais das seguintes categorias”: a) acordos feitos em execução ou concordes com legislação ou tratado existente; b) acordos sujeitos à aprovação ou complementação do Congresso; c) acordos feitos sobre matéria que pertença ao Poder Constitucional do Presidente.
Segundo ainda Orlando Bittar(Obras completas de Orlando Bittar, Conselho Federal de Cultura e Departamento de Assuntos Culturais) existem três categorias de acordos do Executivo: 1) acordos presidenciais: a) na qualidade de comandante em chefe das forças armadas; b) órgão(único) de política externa; c) executor das leis; d) Chefe do Executivo; 2) acordos do executivo com fundamento em autorização constante em tratado(dez mil acordos do executivo foram feitos para a execução do tratado da OTAN; 3) acordos Legislativo-Executivo : a) autorização constante em lei; b) autorização constante de resolução conjunta.
A doutrina entende que várias emendas foram propostas à Constituição norte-americana a fim de se eliminar ou pelo menos reduzir os acordos do executivo. A mais célebre destas foi a chamada emenda Bricker.
Em 1969, o Senado norte-americano aprovou uma resolução em que o presidente deve consultar o Legislativo antes de assumir compromissos de enviar tropas ao exterior ou de conceder recursos financeiros a qualquer país.
A Suprema Corte norte-americana já declarou que um “agreement” não revoga lei federal, mas que se sobrepõe a lei estadual.
Uma lei americana de 1972, considerada como uma reação aos acordos do Executivo, estabelece que o Executivo deverá transmitir ao Congresso todo e qualquer acordo em que os Estados Unidos forem parte no prazo de 60 dias. Se a publicação de acordo for prejudicial à segurança dos Estados Unidos, ele só será comunicado às Comissões de Relações Exteriores do Senado e da Câmara após uma ordem do Presidente para que seja mantido secreto.
Na prática constitucional norte-americana um acordo do Executivo que viole uma lei do Congresso, é nulo. Um acordo de forma simplificada(executivo-legislativo) revoga a legislação estadual.
Há, por outro lado, a cláusula de aceitação que é outra prática que se tem utilizado para substituir a ratificação, que necessita de uma aprovação prévia do Legislativo. Foi o caso do caso de adoção na Comissão Interina que elaborou a Constituição da FAO, de 1943 a 1944.
III – O ACORDO DE PARIS
Passemos ao Acordo de Paris.
Cumprindo promessa de campanha, uma das primeiras ações oficiais de Joe Biden como presidente foi o retorno dos Estados Unidos ao Acordo de Paris. Seu antecessor, Donald Trump, decidiu deixar em 2017 o tratado que rege medidas de redução de emissão de gases estufa.
Além disso, uma série de outros atos executivos foram assinados ainda no dia 20 de janeiro de 2021 muitos revertendo medidas tomadas por Trump. Entre os destaques, o retorno à Organização Mundial de Saúde (OMS), e o fim do veto à entrada de cidadãos de países muçulmanos nos EUA. Esses atos devem ser estudados dentro do poder que foi outorgado ao Executivo para os chamados acordos de forma simplificada.
Como observou Valerio de Oliveira Mazzuoli(Curso de direito internacional público, 3ª edição, pág. 871), a proteção do meio ambiente não é matéria reservada ao domínio exclusivo da legislação doméstica dos Estados, mas é dever de toda a comunidade internacional. A proteção ambiental, abrangendo a preservação da natureza em todos os seus aspectos relativos à vida humana, tem por finalidade tutelar o meio ambiente em decorrência do direito à sadia qualidade de vida, em todos os seus desdobramentos, sendo considerado uma das vertentes dos direitos fundamentais da pessoa humana.
Sabe-se que o direito fundamental ao meio ambiente foi reconhecido no plano internacional pela Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, adotada pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, cujos 26 princípios têm a mesma relevância para os Estados que teve a Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada em Paris, em 10 de dezembro de 1948, pela Resolução 217 da Assembleia Geral da ONU, servindo de paradigma e referencial ético para toda a comunidade internacional, no que tange à proteção internacional do meio ambiente como um direito humano fundamental a todos.
À vista de toda essa experiência, a Convenção de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, que foi seguida, vinte anos depois, no Rio de Janeiro, pela Rio mais vinte, eventos realizados pelas Nações Unidas, onde se reafirmou o compromisso internacional por um desenvolvimento sustentável, delineou:
- o homem é, ao mesmo tempo, resultado e artífice do meio que o circunda, que lhe dá o sustentáculo físico e a possibilidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente;
- a proteção e a melhoria do ambiente humano representam o mais grave problema que afeta o bem-estar dos povos e do desenvolvimento econômico do mundo inteiro; representam, ademais, um anseio premente dos povos de todo o mundo e um dever de todos os governos;
- Deve o homem reexaminar constantemente a própria experiência e continuar a descobrir, a inventar, a criar e a progredir.
A Declaração de Estocolmo de 1972, na linha do que lecionou José Afonso da Silva (Direito ambiental constitucional, 3ª edição, 2000, pág. 67), “abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental entre os direitos sociais do Homem, com sua característica de direitos a serem realizados e direitos a não serem perturbados”. Por ter materializado os ideais comuns da sociedade internacional no que toca à proteção internacional do meio ambiente, a Declaração de Estocolmo de 1972, portanto, abriu espaço para esses temas, antes afetos ao domínio exclusivo e absoluto dos Estados, pudessem passar a ser tratados dentro de uma perspectiva global, notadamente ligada à proteção internacional dos direitos humanos.
Portanto a asserção do direito ao meio ambiente ao status de direito humano fundamental decorre do Princípio I da Declaração de Estocolmo de 1972:
“O homem tem o direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas condições de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem-estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente, para a presente e futuras gerações.”
O principal documento produzido pela Rio-92, a Agenda 21, é um programa de ação que viabiliza o novo padrão de desenvolvimento ambientalmente racional. Concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica. Tal documento foi estruturado em quatro seções subdivididas num total de 40 capítulos temáticos, que tratam de temas como: dimensões econômicas e sociais; conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento; revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas e aceitação do formato e conteúdo da agenda. Foram desenvolvidos temas como: mudança de clima, temática já objeto de discussão na Conferência de Kyoto, em 1997, que deu origem ao protocolo de Kyoto; ar e água, Congresso da ONU, em Estocolmo, realizado em 1972, que adotou um tratado para controlar 12 substâncias químicas organocloradas, daí se tendo a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, onde se pede a eliminação de oito substâncias químicas como clordano, DDT e PCBs; transporte alternativo de automóveis híbridos, movidos a gasolina e a energia elétrica, que já reduzem as emissões de dióxido de carbono no Japão, na Europa e nos Estados Unidos.; ecoturismo, onde se incentiva a proteção de áreas naturais e culturas tradicionais; redução de desperdício, onde empresas adotam programas de reutilização e redução; redução da chuva ácida, onde se desenvolvem discussões para limitar as emissões de dióxido de enxofre, lançado por usinas movidas a carvão, anotando-se que a Alemanha adotou um sistema obrigatório de geração doméstica de energia através da célula fotoelétrica.
Nessa linha de pensar, a Convenção sobre a Diversidade Biológica, de 5 de junho de 1992, por sua vez, garante às presentes e futuras gerações a preservação da biosfera, visando a harmonização ambiental do planeta. Efetivamente, como destaca Fábio Konder Comparato (A afirmação histórica dos direitos humanos, páginas 379 – 390), “a grande injustiça nessa matéria reside no fato de que , embora os grandes poluidores no mundo sejam os países desenvolvidos, são as nações proletárias que sofrem mais intensamente os efeitos da degradação do meio ambiente”(...) Tais fatos demonstram, sobejamente, a íntima ligação entre o desenvolvimento e política do meio ambiente, e justificam a necessidade de se pôr em prática, no mundo inteiro, uma política de desenvolvimento sustentável. E essa a boa globalização pela qual somos convidados a lutar em todos os países.”
O princípio nº 10 da Declaração do Rio de Janeiro assim enuncia:
A melhor maneira de tratar questões ambientais e assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar de processos de tomada de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos.
Deve ser propiciado acesso efetivo a procedimentos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos.
Destaco ainda os princípios 13 e 14 ainda de tamanha importância:
Princípio 13
Os Estados devem desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e indenização das vítimas de poluição e outros danos ambientais. Os Estados devem, ainda, cooperar de forma expedita e determinada para o desenvolvimento de normas de direito internacional ambiental relativas à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos ambientais causados, em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle.
Princípio 14
Os Estados devem cooperar de modo efetivo para desestimular ou prevenir a mudança ou transferência para outros Estados de quaisquer atividades ou substâncias que causem degradação ambiental grave ou que sejam prejudiciais à saúde humana.
A mesma lógica se aplica à Convenção – Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, de 4 de junho de 1992, ao Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança à Convenção sobre Diversidade Biológica (Montreal, 29 de janeiro de 2000), artigo 23, ao artigo 10 da Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (Estocolmo, 22 de maio de 2001), a Convenção de Spoo sobre Avaliação do Impacto Ambiental num Contexto Transfronteiriço, adotada em 25 de fevereiro de 1991, no decorrer dos preparativos para a Conferência do Rio, a Convenção sobre Responsabilidade Civil por danos resultantes de atividades perigosas ao meio ambiente (Lugano, 26 de junho de 1993), Capítulo III, compreendendo os artigos 13 a 16 ao Convênio Norte-americano sobre Cooperação Ambiental (Washington D.C, 13 de setembro de 1993). Ainda conhecido como acordo complementar ao NAFTA, o tratado inclui acordos institucionais para participação pública e é o primeiro acordo ambiental a estabelecer um procedimento para apresentação de queixas de indivíduos e organizações quanto a deixar o Estado de fazer valer sua legislação ambiental inclusive a que decorra de obrigações internacionais.
Nessa linha é de importância citar o Protocolo de Kyoto.
O documento estabelece aos países industrializados a redução das emissões de dióxido de carbono (CO2, gás carbônico) e outros gases do efeito estufa (gases que contribuem para o aquecimento global), ou seja, o protocolo impõe uma meta de redução desses gases na atmosfera.
Apenas as nações ricas são obrigadas a reduzir suas emissões, as outras (em desenvolvimento) como Brasil, China e Índia, embora sejam grandes poluentes, podem participar do acordo, mas não são obrigados a nada.
Isso não significa que elas não devem se importar; pelo contrário, o mundo inteiro tem responsabilidade no combate ao aquecimento, mas a ideia é que os países que mais lançaram gases na atmosfera têm maior obrigação de reduzir as emissões.
Aqueles que conseguirem um resultado satisfatório, receberão os chamados “créditos de carbono”, que valem dinheiro.
O acordo de Paris tem como objetivo fortalecer a resposta global à ameaça das mudanças climáticas. Ele foi aprovado pelos 195 países participantes que se comprometeram em reduzir emissões de gases de efeito estufa.
Isso se resume em manter a temperatura média da Terra abaixo de 2 ºC, acima dos níveis pré-industriais. Além de esforços para limitar o aumento da temperatura até 1,5 ºC acima dos níveis pré-industriais.
Os países desenvolvidos também se comprometeram a conceder benefícios financeiros aos países mais pobres, de modo que possam enfrentar as mudanças climáticas.
Porém, para que comece a vigorar precisa da ratificação de pelo menos 55 países responsáveis por 55% das emissões de gases de efeito estufa.
Uma das metas do Acordo de Paris é estimular os países desenvolvidos a dar suporte financeiro e tecnológico aos países subdesenvolvidos. A ideia é que essa ajuda colabore na ampliação de ações propostas pelos países subdesenvolvidos, mas todos devem apresentar planos de ação.
Entre os acordos firmados pelos países, um deles sugere que a cada cinco anos os governos comuniquem de forma voluntária os mecanismos para a revisão das suas contribuições para que as metas possam ser elevadas. Os países desenvolvidos encontram-se à frente do acordo e devem estabelecer metas numéricas a serem alcançadas em relação à emissão de gases de efeito estufa. Já os países subdesenvolvidos precisam elevar os esforços para continuar atingindo as metas propostas.
