INTRODUÇÃO
Os estados que compõem o Nordeste brasileiro atravessam uma das maiores estiagens que se tem registro em sua história, como efeitos nefastos sobre a economia e a qualidade de vida das pessoas da região, sobretudo dos que são economicamente pobres e que sobrevivem da pecuária e da agricultura familiar.
Tal fenômeno não pode ser analisado isolado de um contexto de instabilidade e desequilíbrio ecológica global, resultante da intervenção predatória dos seres humanos na exploração descontrolada dos recursos naturais e da emissão de resíduos poluentes nas águas, ar e terra. Assim, as secas prolongadas em determinadas regiões, as enchentes em outras, a elevação das temperaturas, os ciclones e furações, os terremotos e maremotos, são fenômenos que resultam de uma instabilidade sistêmica não natural, mas resultante da intervenção humana sobre os ciclos da vida.
Obvio que as atividades humanas sobre o meio ambiente no afã de extrair da natureza recursos com o fim de manipula-los de acordo com suas necessidades – ou de acordo com a conveniência dos mercados, porquanto o ideal consumista da sociedade capitalista vai além das necessidades, contemplando o supérfluo – precisa de uma regulamentação do Direito, que efetivamente dispõe de meios para obrigar no cumprimento de seus preceitos. Com efeito, sendo a exploração do meio ambiente realidade intrínseca às relações em sociedade e essencial a continuidade da vida na terra, não poderia passar por despercebida pelo direito positivo emanado do Estado, pois como já preconizavam os jurisconsultos romanos onde está a sociedade, está o direito.
O Direito assume, portanto, papel preponderante na regulamentação de uma exploração sustentável da natureza, através de preceitos com força cogente apta a torna-los exequíveis. Surge aqui o objeto de nosso estudo: a análise da tutela do Direito ao meio ambiente nas searas penais, administrativa e civil e a diferenciação da tutela jurídica da proteção moral e religiosa do meio ambiente.
Tal estudo será realizado à luz de referenciais doutrinários e legislativos, analisados criticamente levando em conta a existência de uma realidade conflitiva na perspectiva da construção de uma solução harmoniosa.
1. O DIREITO, A MORAL E A RELIGIÃO
O Direito, a moral, as regras de trato social e a religião são setores da vida humana em sociedade e todos eles oferecem condutas de vida a serem observados pelos seres em forma de preceitos. Por exemplo, a religião preconiza que os filhos devem amparar os pais na velhice e lhes prestar assistência (Eclesiástico 3, 14-17), sendo que igualmente o fazem a moral e o Direito, conforme art. 1.696[1]. Todavia, somente o direito dispõe de meios efetivos e coercitivos para obrigar o sujeito passivo da obrigação (assistência) no que tange ao cumprimento do preceito em concreto (alimentos), a exemplo da prisão civil por débito alimentício[2].
Assim temos que, embora também imponham condutas de vida, a violação de preceitos no campo da moral e da religião fica adstrita à consciência de cada indivíduo, sem qualquer espécie de sanção ou uso de força. Já o descumprimento de preceitos legais ou normas jurídicas pode ensejar privação de bens (sequestro, penhora, etc.), imposição de sanções pecuniárias (multa) cessação de atividades e até na perda temporária do direito fundamental à liberdade (prisão civil ou criminal).
Sobre o tema pontifica Paulo Nader, o qual assevera acerca da força cogente do Direito para além de meros aconselhamentos desprovidos de cogência que os faça efetivamente obrigatórios:
“O Direito não é o único responsável pela harmonia da vida social. A Moral, a Religião e Regras de Trato Social são outros processos normativos que condicionam a vivência do homem em sociedade. De todos, porém, o Direito – é o que possui maior pretensão de efetividade, pois não se limita a descrever os modelos de conduta social, simplesmente sugerindo ou aconselhando. A coação – força a serviço do Direito – é um de seus elementos e inexistentes nos setores da Moral, Regras de Trato Social e Religião.” (NADER, 2014, p. 60)
No campo do meio ambiente a moral e a religião indicam que se tem que usar sustentavelmente os recursos da fauna, da flora, os minerais, as águas, etc., de forma a manter a vida para as atuais e futuras gerações. Inclusive ainda sob o prisma da religião, o Papa Francisco editou Carta Encíclica intitulada Laudato Si (Louvado Sejais), sobre o cuidado da casa comum, no qual indica a urgente necessidade de se zelar pela saúde do planeta.
Todavia, sem desmerecer a importância da religião e da moral na formação e mobilização de consciências em prol do meio ambiente, o papel do Direito tem importância maior, ao passo que ele dispõe de efetivos meios coercitivos para fazer cumprir as regras protetivas estabelecidas.
A consciência jurídica da humanidade evoluiu - em muito impulsionada pela crise ecológica que ameaça a continuidade da vida no planeta – a ponto de conceber o meia ambiente ecologicamente equilibrado como sendo um direito humano fundamental de terceira geração, conforme preleciona Ingo Wolfgang Sarlet:
“Dentre os direitos fundamentais da terceira dimensão consensualmente mais citados, cumpre referir os direitos à paz, à autodeterminação dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente e qualidade de vida, bem como o direito à conservação e utilização do patrimônio histórico e cultural e o direito de comunicação. Cuida-se na verdade do resultado de novas reivindicações fundamentais do ser humano, geradas, dentre outros fatores, pelo impacto tecnológico, pelo estado crônico de beligerância, bem como pelo processo de descolonização do segundo pós-guerra e suas contundentes consequências, acarretando profundos reflexos na esfera dos direitos fundamentais.” (SARLET, 1998, p.50-51)
A Constituição Federal brasileira, em seu art. 225, confere especial atenção ao meio ambiente como direito de todos, determinando que o Estado e toda a coletividade atuem na salvaguarda desse bem jurídico, como pontifica José Afonso da Silva:
“A Constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e lhe dá a natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-los e preservá-los para as presentes e futuras gerações.
O art. 225, §1º arrola as medidas e providências que incumbem ao Poder Público tomar para assegurar a efetividade do direito reconhecido no caput [...].” (SILVA, 2007, p. 847)
Temos, pois, que é o Direito que oferece instrumentos jurídicos necessários a fazer com que aqueles que - voluntariamente impulsionados pela religião e a moral - sejam obrigados a cumprirem com os preceitos atinentes a proteção do meio ambiente saudável e equilibrado.
2. O MEIO AMBIENTE NOS VÁRIOS RAMOS DO DIREITO
O Direito constituí área do conhecimento humano destinado a regular a vida em sociedade, sendo constituído de sistemas formados de normas e princípios estabelecidos em conformidade com a atividade humana que pretende regular.
Sendo a Constituição Federal o arcabouço e fundamento de validade de todo o ordenamento jurídico, temos que é o Direito Constitucional a informar as diretrizes ao legislador ordinário e ao interprete na elaboração e execução de normas princípios dos demais ramos da Ciência Jurídica.
É nesse sentido que a Constituição Federal de 1988 inova não só estabelecer o meio ambiente como direito fundamental, mas também em determinar a adoção de medidas concretas em defesa desse bem jurídico, através da atuação do Direito Administrativo, do Direito Penal e do Direito Civil.
2.1 Tutela Ambiental no Direito Administrativo
O Direito Administrativo é aquele ramo da Ciência Jurídica que regula o funcionamento do Estado e a relação desse com os particulares. É pois o Direito Administrativo que rege as várias atividades humanas que repercutem no meio social, notadamente o direito subjetivo de livre iniciativa e o de direito de propriedade, em prol dos interesses de toda a coletividade de pessoas que formam o corpo da sociedade.
Nesse sentido, o exercício do poder de polícia estatal constitui importante instrumento da Administração Pública no controle prévio, concomitante e repressivo das atividades humanas potencial ou efetivamente dano ao meio ambiente A respeito do tema preleciona José dos Santos Carvalho Filho, renomado administrativista, em termos que transcrevemos verbis:
“O tema relativo ao poder de polícia é um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado o cidadão que quer exercer plenamente os seus direitos; de outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, ela o faz usando de seu poder de polícia.
[...]
O fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 120, sendo que os grifos não constam do original)
O exercício do poder de polícia estatal em matéria ambiental desagua na adoção concreta de várias providências concretas no afã de realizar o fim do Direito na preservação do meio ambiente, através de uma contínua fiscalização que pode ensejar a adoção de medidas constritivas tais como: sanções pecuniárias (multas); apreensão de animais, produtos e subprodutos da biodiversidade; destruição ou inutilização, suspensão de fabricação e vendas de produtos; embargo de obra ou atividades; demolição de obra ou mesmo suspenção, parcial ou totalmente, com atividades potencialmente ou efetivamente poluidoras, tudo em conformidade com o que resta estabelecido no Decreto nº. 6.514/2008[3].
Para resguardar o interesse público, que por vezes reclamara providências urgentes, o poder de polícia carrega consigo características necessárias à pronta e eficaz tutela estatal, quais sejam, a autoexecutoriedade e a exigibilidade.
Por tais características pode a Administração Pública, resguardada a inafastabilidade da Jurisdição (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal), de pronto tomar as medidas necessárias para, por exemplo, embargar obras ou interditar atividades causadoras de dano ou desconformes com as regras de regência, lançando mão dos meios coercitivos de que dispõe para tanto e de forma imediata.
Ver-se, assim, que o poder de polícia constitui instrumento de materialização das normas de proteção estabelecidas pelo regime jurídico, que sem esses meios seria desprovido de plena efetividade.
O poder de polícia efetivado previamente tem por fundamento o princípio da precaução e visa identificar atividades potencial ou efetivamente causadoras de danos aos harmônicos ecossistemas de vida aéreo, marinho, aquático e terrestre, através do licenciamento ambiental estabelecido através da Resolução nº. 237/1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, que em seu artigo 1º, inciso I, estabelece conceito acerca de tal ato administrativo:
“Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.” (BRASIL, 1997)
Tendo galgado status de exigência constitucional em 1988, o prévio licenciamento ambiental é obrigatório desde a edição da Lei nº. 6.938/1981[4]. Desse modo, nenhuma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente, nem quando realizadas através de órgãos e entidades da Administração Pública direta ou indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, pode ser realizado sem prévio licenciamento ambiental.
Realizado o prévio licenciamento compete ao Estado efetivar uma atividade de fiscalização sobre a atividade autorizada, de modo a aferir a observância dos condicionantes impostos ou se há situação fática superveniente que implique na alteração das regras e limitações inicialmente impostas. Temos assim a atividade de monitoramento tem por objetivo verificar se há qualquer situação de risco ou de dano superveniente que deva implicar na alteração dos condicionantes ou mesmo na cassação da licença outrora concedida, como estabelece o manual do Programa Nacional de Capacitação de gestores ambientais: licenciamento ambiental, do Ministério do Meio Ambiente (MMA):
“O monitoramento do processo de licenciamento ambiental tem por objeto manter o controle, a partir do momento em que se inicia a instalação do empreendimento licenciado.
É um instrumento para avaliar se as previsões de impactos e as medidas de previsão e controle sugeridos nos estudos ambientais mostram-se adequados durante a implantação e operação do empreendimento. Essa avaliação permite constatar ineficiências no sistema de controle adotado (previsões incorretas, falhas humanas ou ocorrências de eventos imprevistos), de forma que se possa promover, com agilidade, as correções necessárias.” (BRASIL, 2009, p. 67)
Já o poder de polícia efetivado pelo Estado sucessivamente a conclusão da atividade humana potencialmente dano pode ser realizado através de pelo menos três procedimentos, a saber: vistoria, termo de conclusão de obras e habite-se.
Essa etapa também tem o escopo de, quando verificado o cometimento de irregularidade na execução do empreendimento, subsidiar a autoridade pública na adoção de reprimendas administrativas tais como demolição de obras, multa, dentre outras, além de viabilizar a responsabilização judicial pelo dano causado.
Também podemos situar como espécie de controle sucessivo o inquérito civil público instaurado no âmbito do Ministério Público para subsidiar a propositura de ação civil pública perante o Poder Judiciário ou mesmo a celebração de termo de ajuste de conduta para sanar irregularidades danosas. Com efeito, compete ao Ministério Público, conforme artigo 129, inciso III, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.
Temos, pois, que o Direito Administrativo oferece importantes instrumentos para viabilizar a observâncias das normas materiais de proteção ao meio ambiente, sem os quais a efetiva tutela desse bem juridicamente protegido restaria comprometida.
2.2 Tutela Ambiental no Direito Penal
O Direito Penal constitui conjunto de regras que prescrevem ou vedam condutas sob ameaça de sanção restritiva da liberdade (detenção, reclusão ou medida de segurança. O bem juridicamente tutelado pela norma penal deve ser de tamanha importância que não reste por ser suficientemente protegido pelos demais ramos do Direito, de modo que se faça necessário o cerceamento da liberdade do indivíduo para que haja observância dos preceitos estabelecidos pelo Direito.
A imputação da prática de um crime pressupõe a existência de uma conduta humana violadora de um bem juridicamente tutelado. Todavia, tal regra admite uma única exceção justamente nas hipóteses dos crimes ambientais, que também podem ser perpetrados por pessoa jurídica. Sobre o assunto ensina Rogério Greco:
“Temos a conduta como primeiro elemento integrante do fato típico. Conduta é sinônimo de ação e de comportamento. Conduta quer dizer, ainda, ação ou comportamento humano. Não se fala de conduta de pessoa jurídica no sentido de imputar a esta a prática de alguma infração penal. Embora seja o delito o resultado de uma ação humana, nosso legislador constituinte previu expressamente em nossa Constituição Federal a possibilidade de punir penalmente a pessoa jurídica por ter ela própria praticado uma atividade lesiva ao meio ambiente, conforme se desume da redação de seu art. 225, § 3º.” (GRECO, 2008, p. 147)
Entende-se, pois, que a Constituição Federal conferiu ao meio ambiente importância tal que em relação aos crimes ambientais excepcionou a regra da exigência de conduta humana como pressuposto da existência de um crime, possibilitando a punição penal das pessoas jurídicas, que efetivamente são as que mais violam o equilíbrio ambiental.
Obviamente que não há restrição de liberdade imposta as pessoas jurídicas condenadas por crimes ambientais, em razão de intransponíveis obstáculos naturais, sendo imputada a elas as penas de multa, restritivas de direitos e prestação de serviços à comunidade. Não obstante, a possibilidade de imputação criminal de pessoa jurídica serve para possibilitar a concomitância de sanções nas esferas administrativa, civil e penal, conforme art. 3º da Lei nº. 9.605/1998[5], de modo que a pessoa jurídica pode sofrer três sanções pecuniárias (multa) por um mesmo fato, conforme sua responsabilização penal, civil e administrativa.
A Lei nº. 9.605/1998, também conhecida como lei dos crimes ambientais, traz em seu bojo várias hipóteses condutas tipificadas como crimes, sendo tais condutas divididas em conformidade com o bem jurídico tutelado, a saber: 1 - crimes contra a fauna; 2 - crimes contra a flora; 3 - poluição e outros crimes ambientais; 4º. crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural; 5º - crimes contra a administração ambiental.
As condutas contidas em cada espécie são das mais variadas. Por exemplo temos os crimes contra a flora que preveem condutas que vão desde o corte de floresta considerada de preservação permanente (art. 39) até a comercialização de motosserra sem licença ou registro da autoridade competente (art. 51).
Assim, a responsabilização criminal por danos ambientais surgiu com a Constituição Federal de 1988 como importante instrumento de efetivação das normas que tutelam o meio ambiente, sobretudo no que concerne as pessoas jurídicas, que antes perpetravam condutas penalmente irrelevantes.
2.1 Tutela Ambiental no Direito Civil
O Direito Civil é o ramo do conhecimento jurídico que regula a relação entre os particulares em interesses eminentemente privados. Entretanto, em se tratando de meio ambiente, temos uma exceção a esta regra, porquanto no polo ativo de uma relação obrigacional poderá figurar entes da Administração Pública (art. 5º da lei 7.347/85) na salvaguarda de direitos coletivos, a exemplo da tutela ambiental.
O Direito Civil oferece à tutela ambiental os conceitos, normas e instrumentos relativos à responsabilidade civil, pelo qual “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito” (BRASIL, 2002), devendo recompor o dano, conforme artigos 186 e 927 do Novo Código Civil.
A responsabilidade civil em matéria ambiental guarda intima relação com o princípio do poluidor pagador, pelo qual qualquer dano ambiental deve ser indenizado no afã de se tentar reverter o dano já consumado.
A imposição de sanções pecuniárias, mormente em uma sociedade capitalista, onde impera a lógica da diminuição de custos e maximização de lucros, constitui importante instrumento de efetivação do princípio da precaução. Com efeito, ao levar em conta o custo financeiro com os danos ambientais as empresas sentem-se “convidadas” a empreender esforços no sentido de evitar a ocorrência de tais danos e os dispendidos de recomposição, conforme preleciona Antônio Herman Benjamin:
“Ao obrigar o poluidor a incorporar nos seus custos o preço da degradação que causa – operação que decorre da incorporação das externalidades ambientais e da aplicação do princípio poluidor-pagador – a responsabilidade civil proporciona o clima político-jurídico necessário à operacionalização do princípio da precaução, pois prevenir passa a ser menos custoso que reparar.” (BENJAMIN, 1988, p. 227)
Dois outros aspectos merecem destaque na efetivação da responsabilização civil por dano ambiental. O primeiro, e talvez mais importante, seja o princípio da responsabilização objetiva (art. 14, §1º, da Lei nº. 6.938/1981), pelo qual a imposição da obrigação de reparar independe da demonstração de culpa ou dolo do agente causador. O outro aspecto é a desconsideração da pessoa jurídica, o que possibilita a responsabilização civil dos administradores quando esses fraudarem ou simularem a falência de empresa no afã inviabilizar a recomposição do dano.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os sinais de desequilíbrio ambiental e suas visíveis consequências sobre a vida das pessoas reclama providências urgentes no sentido de minimizar tais efeitos e reestabelecer o equilíbrio perdido.
Isso porque o isso irracional dos recursos naturais, a falta de planejamento urbano, a falta de políticas públicas dos recursos sólidos, a poluição de rios e mares por dejetos de esgotos, sobretudo industriais, estão a causar danos ambientais de grandes proporções que comprometem a continuidade da vida no planeta.
Tornar efetivo tal objetivo exige o envolvimento de todos os organismos estatais na efetivação das normas jurídicas protetivas do meio ambiente, sobretudo tendo em vista que o Direito positivo dispõe de normas e instrumentos processuais para obrigar ao cumprimento das normas de tutela ambiental.
Com efeito, uma análise, mesmo que perfuntória, do conjunto de normas jurídicas do ordenamento pátrio resta inequívoco que o Direito efetivamente dispõe de instrumentos para viabilizar uma real proteção ao meio ambiente equilibrado, dentro da perspectiva de um desenvolvimento sustentável e socialmente justo.
Mesmo tendo em consideração a preponderância força cogente do direito quando as consciências não obrigam, não se pode olvidar da importância da moral e da religião na tentativa de se levar a termo mudanças culturais em uma sociedade consumista e extremamente predatória dos recursos naturais.
Resta patente que só com o envolvimento do Estado e de toda sociedade é que se poderá possibilitar a salvação da casa comum e a continuidade da vida na terra.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 30 jan. 2021.
_____. Lei 9.605/1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em: 30 jan. 2021.
_____. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus nº 2079. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?processo=12079&b=ACOR&p=true&t=JURIDICO&l=10&i=6>. Acesso em: 30 jan. 2021.
BENJAMIN, A. H. Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental. In Revista de Direito Ambiental nº 9. São Paulo: RT. 1998.
BRASIL. Decreto nº. 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências. Disponível em< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/d6514.htm>. Acesso em: 30 jan. 2021.
BRASIL. Lei nº. 10.406/2002, que Institui o Código Civil. Disponível em< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 30 jan. 2021..
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Programa Nacional de Capacitação de gestores ambientais: licenciamento ambiental. Brasília, DF, 2009.
BRASIL. Resolução nº. 237/97 do Conselho Nacional do Ambiente - CONAMA. Disponível em <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html> Acesso em: 30 jan. 2021.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.
GRECO, R. Curso de Direito Penal – Parte Geral. 36ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
NADER, P. Introdução ao Estudo do Direito. 10ª ed. Niterói - RJ: Forense, 2008.
SARLET, I. W. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998.
SILVA, J. A. Direito Ambiental Constitucional. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
[1] Art. 1696 - O direito à prestação de alimentos é recíproco entre pais e filhos, e extensivo a todos os ascendentes, recaindo a obrigação nos mais próximos em grau, uns em falta de outros. (BRASIL, 2002)
[2] HABEAS CORPUS. PRISÃO CIVIL. PRESTAÇÃO DE ALIMENTOS. TIOS E SOBRINHOS. DESOBRIGAÇÃO. DOUTRINA. ORDEM CONCEDIDA.
I - A obrigação alimentar decorre da lei, que indica os parentes obrigados de forma taxativa e não enunciativa, sendo devidos os alimentos, reciprocamente, pelos pais, filhos, ascendentes, descendentes e colaterais até o segundo grau (...). (STJ, 2000, original sem destaque)
[3] Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências. (BRASIL, 2008)
[4] Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (BRASIL, 1981)
[5] Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade. (BRASIL, 1998)
