A Reforma Administrativa e a Constituição Federal de...

A REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: um breve estudo das excepcionalidades da Lei 8.666/1993 nas contratações diretas no setor público.

Marco Antônio Rodrigues da Silva1

RESUMO

Este sucinto trabalho não tem a pretensão de exaurir o tema, mas, procura compreender a evolução dos modelos de administração pública, bem como, a diferenciação dos modelos burocrático e o gerencial. Pois, decorre daí a característica do processo administrativo para aquisição de produtos ou serviços, ou seja, estabelecido na Lei nº 8.666/1993, em conformidade ao modelo burocrático, centralizado, hierarquizado e rígido surgida no bojo da Constituição Federal de 1988. Passar pelas ferramentas para o planejamento e gerenciamento da receita pública de que dispõe o gestor público. Entender o processo para aquisição de produto e serviço segundo os preceitos do artigo 37 da Constituição, ato formal denominado licitação, bem como, se há previsão legal para a atuação do gestor público em caso de situação excepcional. E, por fim, passar pelo processo do planejamento estratégico e entender como influi na tomada de decisão.

Palavra – chave : Constituição Federal; Modelos de Administração Pública; Licitação; Exceções na Lei 8.666/1993; Planejamento Estratégico.

Abstract

This succinct work does not intend to exhaust the theme, but seeks to understand the evolution of public administration models, as well as the differentiation of bureaucratic and managerial models. Therefore, it follows from this the characteristic of the administrative process for the acquisition of products or services, that is, established in Law No. 8,666 / 1993, in accordance with the bureaucratic, centralized, hierarchical and rigid model that emerged in the midst of the Federal Constitution of 1988. Go through the tools for the planning and management of public revenue available to the public manager. Understand the process for purchasing products and services according to the precepts of article 37 of the Constitution, a formal act called bidding, as well as, if there is a legal provision for the performance of the public manager in the event of an exceptional situation. And, finally, go through the strategic planning process and understand how it influences decision making.

Keywords: Federal Constitution; Public Administration Models; Bidding; Exceptions in Law 8.666 / 1993; Strategic planning.

SUMÁRIO

1. Introdução; 2. Situação-Problema;2.1 .Modelo de Administração Pública Patrimonialista; 2.2. Modelo de Administração Pública Burocrática;2.3. Modelo de Administração Pública Gerencial; 3. A Reforma na Administração Pública, o Formalismo Constitucional e a Exceção da Lei8.666/1993; 3.1. Licitação; 3.2.Princípios Gerais e Específicos da Licitação; 3.3. Contratação Direta e as Exceções da Lei 8.666/1993; 4. O Planejamento Estratégico na Gestão Pública; 4.1. Orçamento, Planejamento e as Três Ferramentas de Gestão Pública; 4.2. A Aplicação do Planejamento Estratégico à Administração Gestão Pública; 5. Considerações Finais; 6. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

No decorrer da evolução das sociedades e formação dos Estados, é possível observarmos a busca incessante pelo planejamento e observar sua aplicabilidade a função administrativa. Neste interregno, vários autores se debruçaram no desenvolvimento de metodologias e na implementação do processo de planejamento estratégico. Sua riqueza pontua Oliveira (2012) “está no processo de análise de uma realidade, que permite a identificação do que se deseja alcançar e das decisões a serem tomadas para produzir os resultados esperados”2. Por isso, o gestor público deve sempre buscar o conhecimento da dimensão e importância para aplicação do “exercício sistemático do planejamento estratégico” que irá potencializar “o alcance dos objetivos, por reduzir as incertezas envolvidas no processo decisório3.

A pesquisa não tem o condão de exaurir o tema, mas, procurará entender as implicações desenvolvidas nos modelos de administração Pública advindas a partir da segunda metade do século XX, visto que influenciou a forma de administrar a res publica. Ressaltamos, principalmente, as mudanças advinda do modelo burocrático trazido pela Constituição Federal de 1988, que trouxe consequências significativas ao processo administrativo, para aquisição de produtos ou serviços, estabelecido pela Lei nº8.666/1993.

Neste sentido, inicialmente demonstraremos a diferenciação entre os modelos de Administração Pública, com enfase, entre os modelos burocrático e gerencial. Estudaremos sucintamente, alguns aspectos importantes das licitações e quais os meios dispõe a Lei 8.666/1993, ao gestor público para enfrentar este problema, pois, se a regra é licitar; veremos então, se o legislador, ressalvou algumas hipóteses excepcionais ao dever de licitar.

É, assente na doutrina pátria, e, também é o nosso entendimento de que, várias organizações que não conseguem com que os seus planejamentos estratégicos venham a aderirem à suas realidades, acabam por resultarem em baixa efetividade. Além disso, no que toca ao planejamento propriamente dito, é necessária uma breve consideração das diferenças entre os planejamentos operacional, tático e estratégico, bem como ingressar na esfera do planejamento estratégico situacional.

2. Situação – Problema4

Diante das realidades atuais se torna indispensável aos gestores públicos, bem conhecerem o ciclo das contratações públicas para sincronizar o seu passo à passo, com as respectivas atividades que exerce visando cumprir, com eficiência, as metas previamente estabelecidas pela Unidade Administrativa a que pertence.

Neste sentido, imaginemos o seguinte caso para ilustrar o estudo, houve significativo vazamento de petróleo cru que veio a atingir o litoral nordestino no início de setembro de 2019, abrangendo nove estados brasileiros: Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia.

A Marinha do Brasil classificou o episódio como um crime ambiental sem precedentes, tanto pela extensão geográfica, cerca de 2.250 quilômetros de extensão na costa litorânea, como pela duração no tempo. De acordo com o Ministério do Meio Ambiente, foi acionado o Plano Nacional de Contingência (PNC) e o Grupo de Acompanhamento e Avaliação (GAA), com o objetivo de adotar todas as medidas para identificação, recolhimento e a destinação correta do óleo, além de proceder com as investigações necessárias no sentido de descobrir a origem do vazamento.

Para a remoção do petróleo e limpeza de animais e superfícies rochosas no litoral de Pernambuco, foi utilizado um biogel desenvolvido pelo Instituto Avançado de Tecnologia e Inovação (Iati) em parceria com a Universidade Católica de Pernambuco (Unicap). Devido a necessidade de rápida limpeza das áreas afetadas por envolver além da parte ambiental, a parte econômica e financeira da região, uma vez que se trata de uma região turística, cuja época de alta temporada (verão) se aproximava.

No entanto, como a produção da solução é limitada, o laboratório passou a solicitar contribuições de particulares para aumentar a produção, bem como a ajuda financeira dos entes públicos.

A operação mobilizou os diversos órgãos do governo federal, como Ibama, ICMBio, Polícia Federal, ANP, Petrobras, Marinha do Brasil, Exército Brasileiro, Força Aérea Brasileira, Universidades Federais, além de ter mobilizado os Estados e Municípios envolvidos, o terceiro setor, bem como a comunidade diretamente atingida ou não(os voluntários).

É bom lembrar, que o planejamento não comporta improvisação5 e deve ser visto como uma necessidade cotidiana, um processo permanente para que se possa garantir diretrizes ás ações desenvolvidas,corrigindo itinerários, enfrentando imprevistos e buscando sempre direcionar aos objetivos desejados. Neste caso, o gestor estadual deve estar ciente de que, a Administração Pública se submeteu a um longo período de tempo, à um processo administrativo totalmente pautado em um modelo de Administração Pública burocrática para a aquisição de produtos ou execução de serviços. E, que no caso em tela demandará grande esforços para gerir os recursos necessários pela grande complexidade envolvida e por envolver significativo impacto ambiental.

Neste sentido, entendemos que o planejamento estratégico é como um processo que orienta a gestão estratégica das organizações e a tomada de decisão por seus gestores. Sabe-se que a ajuda federal chegará, mas de forma gradual. No entanto, também sabemos, que as decisões devem ser tomadas imediatamente, devido aos danos ao meio ambiente, com a contaminação das praias e dos animais marinhos, mas com reflexos significativos nas economias das comunidades atingidas. Então, como deverá proceder o gestor público diante deste problema tão complexo e que requer grande empenho tanto logístico quanto financeiro?

A complexidade dos problemas reais pode conduzir a falhas significativas, por isso, o gestor precisa conhecer e entender os tipos de planejamentos existentes para considerar os fatores internos e externos que influenciam na organização6 . Isso, envolve modos de pensar a realidade, os questionamentos para melhor compreendê-la e um processo de decisão continuado sobre o quê, como e quando fazer, sobre quem são os responsáveis pelas ações e sobre os custos envolvidos”, complementa Oliveira(2012).

No caso em comento, envolve significativas incertezas e grande complexidade, que pode afetar diretamente na tomada de decisão para a solução do caso. Pois, não bastasse somente as manchas de óleo terem refletido diretamente na economia da região, os proprietários do comércio hoteleiro e de restaurantes, relatam que muitos pacotes turísticos deixaram de ser confirmados e que já houve bastante diminuição do consumo de frutos do mar que faz parte da dita diária da população afetada e dos turistas.

Dito isto, é necessário o estudo da evolução dos modelos de administração pública, pelo qual, foi submetida a Administração Pública brasileira para chegarmos à resolução do nosso caso.

2.1 . Modelo de Administração Pública Patrimonialista

Este modelo de administração é decorrente dos estados absolutistas do século XVIII, cuja característica é a não distinção entre o patrimônio público e o privado, ou seja, a res publicae(coisa publica) se confundia com a res principis(a coisa do príncipe). Naquele tempo, não havia a separação do Estado com o patrimônio do Monarca que “o consideravam como uma extensão de sua residência e o entendiam como uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas com o trabalho dos seus governados (população)”, segundo Lourenço(2016).

Por consequência tinha-se, a corrupção e o nepotismo inerentes neste modelo de administração. Este era um modelo de gestão empregado no período pré-capitalista e que, com o surgimento de um novo momento histórico em que o capitalismo e a democracia passam a dominar o cenário social e econômico, este modelo de administração pública se torna inaceitável pela sociedade.

2.2 . Modelo de Administração Pública Burocrática

Com o surgimento concomitantes do capitalismo industrial e das democracias as sociedades, tornam-se mais complexas, de tal forma que o patrimonialismo não consegue suprir as necessidades sociais. Portanto, este é um modelo que adveio dos ideais do Estado Liberal cujo intuito era a separação dos interesses público do privado, com vista a eliminação da “corrupção e o nepotismo, de maneira a tornar o estado mais eficiente”.

Bresser Pereira(1996), nos lembra que, o modelo de administração burocrática clássica seguiu os princípios de administração do Exército Prussiano, implantado em meados do final do século XIX nos principais países europeus, na América ocorre no inicio do século XX e no Brasil na década de 1930.

Este modelo foi desenvolvido com base nos ensinamentos de Max Weber (2013), onde, o autor afirma que para a existência do Estado, é necessário um conjunto de pessoas que obedeçam à autoridade do detentor do poder e esta por sua vez, deve ser legítima. Para o autor, a burocracia designa o modelo ideal de organização por ter profissionais especializados segundo critérios racionais.

Desta forma, é possível observar as principais características do modelo de administração burocrática: a impessoalidade, o profissionalismo, a hierarquia funcional e a ideia de carreira pública. Porém, no decorrer do tempo surge uma desconfiança excessiva em relação aos servidores, devido a demora no atendimento das demandas. Por isso, o modelo promove um controle rígido dos processos, da seleção de servidores, contratações de serviços e produtos, inclusive das atividades de atendimento ao público(essa rigidêz se encontra nos dias de hoje no capítulo VII, art. 37, da CF/88).

Corroborando nosso entendimento, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado(1995, p.15) ficou estabelecido da seguinte forma:

Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento, a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder recional-legal. Os controles administrativos visando evitar corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas(sic). Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outrolado, o controle a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade7.

O problema é que este excesso de formalismo vai se constituir nos principais entraves para os “gestores públicos da administração burocrática, por gerar a lentidão de processos e a redução da eficiência”8. Outros fatores que também contribuíram foram, a supervalorização de regulamentos, a despersonalização das relações humanas, os exageros de autoridade, a resistência à mudança, a limitação das interações organização-beneficiário, a formalidade excessiva, a hierarquização das decisões e outros desvios na administração pública.

Destarte, a administração burocrática reflete os princípios da dominação racional-legal e, como modelo de gestão, ela pôde contrapor-se a um dos vícios da administração patrimonial: a arbitrariedade. Sendo ela concebida para promover a impessoalidade e a eficiência, ela se revela com o tempo, suas limitações. A impessoalidade converteu-se em indiferença e os interesses da elite burocrática foram colocados à frente das demandas dos cidadãos (esse desvio denomina-se fisiologismo da Administração Pública).

A eficiência foi subvertida e transformou-se em morosidade e formalismo. Justamente por isso, a “burocracia” sugere, hoje, o inverso do que designava quando foi concebida, ensina Oliveira(2012).

2.3 . Modelo de Administração Pública Gerencial

Este modelo surge já na metade do século xx, em resposta aos problemas apresentados pelo modelo burocrático, concomitante ao alargamento das atividades econômicas e sociais do Estado, o desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia, é necessário um modelo de gestão com maior descentralização e com foco no cidadão. Surge então, o modelo de administração gerencial.

O processo de transição do modelo burocrático para o modelo gerencial decorreu de quatro fatores socioeconômicos: a crise do petróleo ocorrida nos de 1973 e 1979, culminando num período de recessão pela economia mundial nos anos de 1980; o segundo foi a crise fiscal que causou o enfraquecimento do modelo de Estado de bem-estar social(welfare state), impossibilitando os governos de meios suficientes para financiar seus defícits; terceiro, decorreu da ingovernabilidade, uma vez que os Estados não conseguiam resolver os problemas sociais que se apresentavam; por último, foi a globalização, que introduziu uma nova lógica ao setor produtivo9.

O modelo gerencial, significou de certa maneira um rompimento com a administração pública burocrática, embora conserva de forma flexibilizada seus princípios fundamentais que são: das estruturas rígidas, da hierarquia, da subordinação e do controle de procedimentos, de modo a se orientar pelos valores da eficiência, a qualidade na prestação de serviço e no controle de resultados.

Neste sentido, Bresser Pereira (1996), elenca os contornos da nova administração pública:

descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais;
descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;
organização com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal;
pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;
controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e
administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida10.

Em meio a discursos reclamando urgência para que haja uma reforma administrativa, é premente a “necessidade de redução do tamanho do Estado e a modernização da gestão nos setores públicos, tendo como base o modelo de gerenciamento das empresas privadas”11. Embora, é preciso dizer que há grande diferença na constituição de receitas, pois, para as empresas privadas os pagamentos são efetuados pelos clientes quando da compra de produtos ou serviços e os interesses é dos empresários, enquanto na Administração Pública as receitas são contribuições obrigatórias por meio dos tributos e a consecução está voltada para o interesse público(BRASIL, 1996).

Observamos no estudo que há severas críticas a este modelo de administração pública gerencial, por ausência de bases conceituais sólidas e nas contradições do sistema. Ferreira(2018) destaca que a reforma gerencial, focou mais na dimensão instrumental do Estado, com reforma da gestão e do aparato administrativo, do que na dimensão ético-política. Os argumentos são de que, modelo enfraquece o Estado e favorece a apropriação de políticas e recursos públicos por parte de entidades privadas. Embora, não podemos negar a importância do modelo gerencial por trazer maior racionalidade ao sistema, assevera Philippini(2019).

3. A Reforma na Administração Pública, o Formalismo Constitucional e a Exceção da Lei 8.666/1993

O modelo de administração pública patrimonialista perdurou no Brasil do período colonial até meados da década de 1930. Após a criação da Comissão Especial do Legislativo e do Executivo por intermédio da Lei nº51, de 14 de maio de 1935 propondo a reorganização administrativa e revisão geral dos vencimentos. Portanto, culminou na primeira reforma administrativa em 1936.

Percebe-se, portanto, durante o governo Militar, a forte influência gerencialista pelo teor do Decreto-Lei nº 200/67, que promoveu a descentralização administrativa, priorizando a administração indireta, através da criação de empresas estatais, autarquias e fundações explica Santos(2017).

Discorre, Santos(2017) que as reformas da administração formam um ciclo, iniciado pela administração patrimonialista, seguida da administração burocrática e da gerencial, entretanto, não podemos afirmar que existe atualmente um modelo único. A administração pública brasileira apresenta traços da burocracia, atrelados a características patrimonialistas e a busca pelos princípios

gerenciais.

Decorre, deste entendimento que, com a segunda reforma administrativa ocorrida na década de 1960, cujo objetivo era a desburocratização do Estado, porém, veio a sofrer um revés com o advento da Constituição de 1988, ao trazer em seu bojo uma administração burocrática, centralizada, hierarquizada e rígida. Isso porque, na Carta Constitucional de 1967, não estabelecia regras e nem competência legislativa sobre licitação, vindo a ocorrer com a Constituição Federal de 1988, que no artigo 22, XXVII, dá à União competência para estabelecer normas gerais de licitação e contratação em todas as modalidades, para as Administrações Públicas Diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no artigo 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do artigo 173, § 1º, III( EC n° 19/98).

Neste contexto, foi elaborada a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, vindo a regulamentar o artigo 37, XXI da Constituição Federal, instituindo normas para as licitações e contratos da Administração Pública.

Considerada, Constituição principiológica, o entendimento da doutrina e jurisprudência é de toda interpretação jurídica há de ser, de algum modo, interpretação constitucional, dado que é na Lei Maior que se encontram hierarquizados os princípios que servem de fundamento à racionalidade do ordenamento jurídico, bem como à concatenação interna do mesmo, nos planos subalternos, assim aduz Juarez Freitas (2000). Esta interpretação sistemática, se encontra presente no direito público, e sobre tudo no direito administrativo, visto que o princípio da legalidade da administração pressupõe o da constitucionalidade das leis.

Para garantir o atendimento dos princípios do artigo 37 da Constituição, que via de regra, toda aquisição de produto e serviço pela administração deve ser precedida de um procedimento administrativo formal, no qual a Administração Pública convoca, mediante condições pré estabelecidas em ato próprio denominado de edital ou carta convite, empresas interessadas na apresentação de propostas. Esse procedimento é chamado de licitação, que veremos adiante.

3. 1 Licitação

Exitem vários conceitos aplicados pela doutrina e jurisprudência, mas, nos ateremos por hora pelo conceito de três doutrinadores, por atender o objeto do presente estudo. Para Di Prietro(2010), licitação é o procedimento prévio à celebração dos contratos administrativos, que tem por objetivo selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, promover o desenvolvimento nacional e garantir a isonomia entre os licitantes.

No entendimento de José Roberto Dromí (1975, p.92), pode-se definir a licitação como o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente

para a celebração de contrato.

Pelo ministério de Carvalho Filho (2014, p.238), a licitação é o procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico.

Podemos inferir dos conceitos acima, que a licitação possui a finalidade de garantir a observância do princípio da isonomia; selecionar a proposta mais vantajosa para a administração pública; e mostrar a eficiência e a moralidade nos negócios administrativos.

Na Constituição anterior a de 1988, não se tratava do tema licitação, porém, com o advento da nova Carta Magna, esta veio a tratar expressamente à licitação, estabelecendo, no art. 22, XXVII, que compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”, após (EC nº19/1998).

Di Pietro(2010) ensina que os procedimentos administrativo, são integrados por atos e fatos da Administração e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a vontade contratual. Por parte da Administração, o edital ou convite, o recebimento das propostas, a habilitação, a classificação, a adjudicação, além de outros atos intermediários ou posteriores, como o julgamento de recursos interpostos pelos interessados, a revogação, a anulação, os projetos, as publicações, anúncios, atas etc. Acrescenta ainda a autora que, consiste para o “particular, a retirada do edital, a proposta, a desistência, a prestação de garantia, a apresentação de recursos, as impugnações12.

Por seu turno, Carvalho Filho(2014) diz ser necessário estabelecer uma sequência de atividades da Administração e dos interessados, que seja devidamente formalizadas, para o alcance dos objetivos desejados. Também, explica ser sua natureza jurídica vinculado ao administrador pois são regras fixadas em lei. Observe-se que, os procedimentos até então estabelecidos pela novel lei são rígidos e demandam uma complexidade para a realização dos atos. E sua inobservância acarreta nulidade e dependendo do contexto, responsabilização dos responsáveis. Até aqui, entendemos para que o gestor tome qualquer decisão, ele deverá seguir o que determina a lei, ou seja, terá que verificar quais as possibilidades de maior agilidade, a norma lhe autoriza numa rápida resolução do caso sem seguir o rito rigoroso do processo licitatório.

Neste sentido, faz-se necessário o entendimento ainda que breve sobre os princípios que norteiam a Administração Pública e o procedimento licitatório.

3. 2 Princípios Gerais e Específicos da Licitação

É importante observarmo, que a licitação está orientada em princípios que a norteia. Isto porque, constituem os princípios um conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhes garantem a validade. O princípio é importante porque todas as demais normas são interpretadas e aplicadas à luz dele. José Afonso da Silva(2003), assevera que, os princípios são ordenações que se irradiam e imantam os sistemas de normas13. Na dicção de Celso Antônio Bandeira de Mello, princípios é :

[...] o mandamento nuclear de um sistema, o verdadeiro alicerce dele, a disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico e dão sustentabilidade para as leis, sendo eles as pedras basilares dos sistemas político-jurídicos dos Estados civilizados.

O caput do art. 37 da Constituição da República dispõe que a Administração Pública obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. No mesmo sentido, o art. 3º da Lei nº 8.666/93 estabelece que a licitação será processada e julgada em conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.

A enumeração não possui cunho exaustivo, e os princípios não devem ser interpretado isoladamente, tendo em vista o inter-relacionamento dos mesmos. Deste modo, passamos a analisar os princípios mencionados nos diplomas legais acima mencionados:

>Princípio da legalidade

A atuação do administrador público deve sempre observar o que a lei permite. Na licitação, tanto os licitantes como a Administração Pública estão vinculados às normas legais. Bem assevera Bandeira de Mello explicando que este Princípio não se acha contemplado apenas na Lei Maior. Leis ordinárias também o absorveram, como se observa na Lei de Improbidade Administrativa(Lei 8.429/1992, art. 11) e na Lei da Ação Popular14.

>Princípio da impessoalidade

A atuação da Administração Pública deve ser orientada ao bem comum da coletividade. Na condução da licitação, devem ser observados critérios objetivos, previamente estabelecidos, de modo a afastar qualquer discricionariedade e subjetivismo na tomada de decisões para beneficiar determinada(s) pessoa(s) ou determinado(s) grupo(s).

>Princípio da moralidade

Já proclamavam os romanos que nem tudo que é legal é honesto (non omne quod licet honetum est). Nesse sentido, os licitantes e os agentes públicos têm de observar, além das normas legais, a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração. Outro aspecto a ser registrado é que a doutrina, de um modo geral, assevera que o princípio da moralidade e o da probidade administrativa representam, substancialmente, um mesmo conceito.

>Princípio da igualdade

O art. 37, XXI, da Constituição da República ao determinar a obrigatoriedade da licitação para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, assinala que o processo de licitação pública deverá assegurar “igualdade de condições a todos os concorrentes [...]”.

>Princípio da publicidade

O princípio da publicidade, além de assegurar os efeitos externos dos atos administrativos, visa propiciar o seu conhecimento e controle, quer pela própria Administração, pelo Legislativo, pelo Tribunal de Contas, pelo Ministério Público, pelo Judiciário, ou, ainda, pelo denominado controle social, que vem a ser a provocação dos controles acima referidos por qualquer interessado ou cidadão.

>Princípio da eficiência

Pelo princípio da eficiência, a Administração Pública deve alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. Também, cabe aos agentes públicos a busca da melhor relação custo X benefício, isto é, a realização do melhor com o menor dispêndio possível.

>Princípio da vinculação ao instrumento convocatório

Uma vez estabelecidas as regras do certame, tornam-se inalteráveis para aquela licitação, durante todo o procedimento. Caso o edital revele-se falho, deverá a Administração providenciar, tempestivamente, a sua correção, com a republicação e consequentemente a reabertura dos prazos, na hipótese de afetação da elaboração das propostas. Esse princípio implica, ainda que, a posterior contratação deve se dar nas mesmas condições estabelecidas na licitação.

>Princípio do julgamento objetivo

O julgamento da licitação deve se basear no confronto entre os termos específicos das

propostas dos licitantes e os critérios indicados no edital, art. 44 e 45 (BRASIL,1993). Dessa forma, afasta-se o discricionarismo na escolha das propostas.

>Princípio da competitividade

A licitação deverá estimular a competição. No § lº, no inciso I, do artigo 3º da Lei nº 8.666, está implícito outro princípio da licitação, que é o da competitividade decorrente do princípio da isonomia: é vedado aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no artigo 32 da Lei na 8.248/1991”.

>Princípio da probidade

A probidade administrativa é o dever de todo administrador público, mas a Lei 8.666/93 a incluiu dentre os princípios específicos da licitação (Art. 3º), naturalmente como uma advertência às autoridades que promovem ou a julgam. A probidade na Administração é mandamento constitucional (Art. 37, § 4º), que pode conduzir à “suspensão dos direitos políticos, à perda da função pública, à indisponibilidade dos bens e ao ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”, assevra Silva (2010, P.154)15

>Princípio da adjudicação compulsória

Impede que a Administração, concluído o procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que não o legítimo vencedor. Complementa Di Pietro(2010) apud Meireles (2003)que, na “[...]adjudicação ao vencedor é obrigatória, salvo se este desistir expressamente do contrato ou o não firmar no prazo prefixado, a menos que comprove justo motivo. A compulsoriedade veda também que se abra nova licitação enquanto válida a adjudicação anterior.” Adverte ele, no entanto, que “o direito do vencedor limita-se à adjudicação, ou seja, à atribuição a ele do objeto da licitação, e não ao contrato imediato. E, assim é porque a Administração pode, licitamente, revogar ou anular o procedimento ou, ainda, adiar o contrato, quando ocorram motivos para essas condutas. O que não se lhe permite é contratar com outrem, enquanto válida a adjudicação, nem revogar o procedimento ou protelar indefinidamente a adjudicação ou a assinatura do contrato sem justa causa”16.

>Princípio da ampla defesa

Di Pietro (2010) chama nossa atenção ainda, a respeito de um princípio pouco mencionado em matéria de licitação; trata-se do princípio da ampla defesa, já reconhecido, em alguns casos concretos, pela jurisprudência. Acrescenta também, mencionando o [...]acórdão do STF, publicado na RTJ 105/162, em que, embora sem julgamento do mérito porque o problema da defesa envolvia matéria de fato, inapreciável em mandado de segurança, ficou implícito o reconhecimento do direito de defesa na licitação, como procedimento administrativo que é.

Podemos finalizar, acrescentando preceito da Carta Magna, no artigo 5º, inciso LV que é indiscutível a exigência de observância desse princípio, com os meios e recursos a ele inerentes, e também do princípio do contraditório, em qualquer tipo de processo administrativo em que haja litígio. Neste sentido também o artigo 87 da Lei 8.666/1993.

Não há obrigatoriedade de não licitar, mas somente faculdade de não fazê-lo. Porém, existem situações de flagrante excepcionalidade, onde, a lei dispensa a licitação, leciona Carvalho Filho(2014), e, é o que veremos adiante. Na sequencia, poderemos estabelecer se esta excepcionalidade é aplicável ao nosso caso.

3. 3 Contratação Direta e as Situações Excepcionais da Lei 8.666/1993.

A lei reguladora das licitações é a Lei 8.666/1993, constitui por tanto, no Estatuto dos Contratos e Licitações sendo o mesmo que disciplina os contratos administrativos. Para termos uma ideia da importância do tema, o Tribunal de Contas da União(TCU) vem entendendo, a partir do Acórdão Nº: 46/2002, do Plenário, que é possível a contratação direta quando a situação de emergência decorre da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos públicos, devendo-se analisar; para fim de responsabilização, a conduta do agente público que não adotou tempestivamente as providências cabíveis. Nesse sentido, Acórdão nº 3.521/2010. da 2ª Câmara, rel. Min. Benjamin Zymler, 6-7-2010.

Portanto, a norma determina que a regra é licitar, porém, existem casos em que a Administração se vê impossibilitada de fazê-lo, seja pela demora do procedimento licitatório que poderia causar prejuízo para o interesse público, seja pela inviabilidade do procedimento, ou porque a lei determina que não haja a licitação. São três os casos, assim vejamos :

Licitação dispensada:

A própria lei ordena que não haja o procedimento licitatório. Não é permitido ao administrador, decidir pela realização ou não da licitação, ou seja, a lei não lhe concede juízo de conveniência e oportunidade para avaliar se será feita ou não a licitação. São as hipóteses que estão previstas no artigo 17, incisos I e II, da Lei 8.666/1993.
Licitação dispensável:

Existe a possibilidade de competição que justifique a licitação, mas não é obrigatória, de modo que a lei faculta ao administrador que use seu juízo de oportunidade e conveniência ao avaliar se deverá dispensar ou não a licitação. São casos em que o interesse público poderia ser prejudicado pela demora no procedimento ou em razão de seu valor.

Deste modo, os casos de licitação dispensável o rol são taxativos, ou seja, estão todos expressos no artigo 24 da Lei 8.666/1993, deste modo, o administrador fica impedido de dispensar a licitação fora dos casos ali previstos.
Inexigibilidade de licitação:

A licitação é inexigível quando há impossibilidade jurídica de competição, quer pela natureza do objeto a ser licitado, quer pelo objetivo a ser alcançado pela Administração. Os casos de licitação inexigível constituem um rol exemplificativo, o que quer dizer, que podem existir outros. E, o artigo 25 da Lei 8.666/1993, exemplificativamente, traz três situações: a)Produtor ou vendedor exclusivo;

b)Serviços técnicos profissionais especializados (art. 13 da Lei 8.666/1993), de natureza singular e prestados por profissional de notória especialização; e

c) Contratação de artistas consagrados.

Faz-se necessário a diferenciação dos termos, dispensa: licitação dispensada, licitação dispensável e inexigibilidade de licitação17, pois, alguns doutrinadores entendem incindir apenas duas modalidades: a dispensa e inexigibilidade de licitação, cuja, diferença básica entre as duas hipóteses está no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação de modo que a lei faculta a sua dispensa, que fica inserida na competência discricionária da Administração. Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a licitação é, portanto, inviável18.

Carvalho Filho (2014), assevera que segundo o preceito do art. 24, I e II, do Estatuto, não exige justificativa em detalhe na dispensa de licitação pelo critério de valor. Na sequencia o autor relata os motivos e aponta críticas:

O legislador considerou que até determinados limites de valor poderia o administrador não licitar, distinguindo duas faixas, uma para obras e serviços de engenharia, mais elevada em razão do tipo de trabalho, e outra para serviços comuns e compras. embora o art. 120 do Estatuto preveja a atualização dos valores fixados na lei, com a devida publicação na imprensa oficial, o certo é que as faixas indicativas desses valores se perpetuaram o longo dos anos, gerando críticas de agentes da administração, em virtude de serem eles incondizentes com a realidade de mercado19.

Diante do que estudamos até aqui e, as opções mais favoráveis que verificamos, cabe ao gestor público, realizar a contratação direta por afigurar uma situação de extrema excepcionalidade garantida na Lei 8.666/1993, art. 24, inciso IV (BRASIL, 1993). Assim, de acordo com a norma legal, então vejamos o artigo supra:

Artigo 24. é dispensável a licitação:

IV – nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180( cento e oitenta )dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos(BRASIL, 1993).

Conforme disposto supra, “para a aquisição de bens necessários ao atendimento de determinada situação emergencial, o Poder Público poderá dispensar o procedimento licitatório”, desde que obedecidos os critérios da lei, referente ao prazo de (180 dias), prevista na parte final do inciso IV soma-se à outra, já referida, que aplica ao princípio da razoabilidade; além de ser relacionada com o atendimento da situação emergencial ou calamitosa, o contrato ainda não pode ultrapassar de 180 dias; se exigir prazo superior, a licitação deverá ser obrigatória20.

Neste sentido, Di Pietro(2011)21, nos ensina que uma calamidade pública decorre de evento da natureza (inundações, vendavais, secas e epidemias). Quanto à situação emergencial, cabe assinalar que deve a mesma ser inédita e imprevisível, ou seja, deve ser comprovado o acontecimento de fato inesperado, sem que haja participação, comissiva ou omissiva, do Administrador Público22. É, exatamente que o relato do ocorrido no litoral do nordeste aponta, ou seja, há o dano ambiental em decorrência de um vazamento acidental de petróleo, que culminou na contaminação das praias e os animais marinhos, bem como reflexos negativos e significativos na economia da região, caracterizando uma situação de emergência, cuja excepcionalidade23 está garantida no artigo 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993.

Trazemos a lume, o regramento do Decreto nº 7.257, de 04/08/2010, estabelecendo sobre estado de calamidade pública está que veio a regulamentar a Medida Provisoria nº 494, de 02/07/2010 (foi convertida na Lei na 12.340, de 1/12/2010), para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) o artigo 2º define a situação de emergência como sendo: “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido” (inciso III; e estado de calamidade pública “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido” (inciso IV).

Por seu caráter excepcional, a matéria do artigo 24, IV da Lei 8.666/93, deve ter sua interpretação em sentido estrito, pois, seu rol é exaustivo. É preciso lembrar também que os bens adquiridos devem ter relação direta com o atendimento da situação emergencial e calamitosa.

4. O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GESTÃO PÚBLICA

Quando pensamos em atingir um objetivo ou melhor resultado, seja na escola, no esporte, no trabalho, etc estamos planejando porquê este é um processo consciente que realizamos. Portanto, podemos entender então que “planejar é uma atividade complexa por ser um processo contínuo de pensar o futuro, o que implica em tomada de decisão permanente, dentro de um contexto que sofre influências constantes”, como bem assevera Oliveira (2012).

De outro modo, já quando falamos de administração ou gestão, costumamos a entendê-los como sinônimos e não são. Administrar é planejar, organizar, dirigir e controlar pessoas para atingir de forma eficiente e eficaz os objetivos de uma organização. Já gestão é lançar mão de todas as funções e conhecimentos necessários para através de pessoas atingir os objetivos de uma organização de forma eficiente e eficaz, ensina Dias(2002,).

Assim sendo, o objetivo da gestão é gerenciar pessoas, processos e ou recursos, com vistas as políticas administrativas e organizacionais da empresa. É preciso realizar as devidas modificações e adequações da função gerencial do setor privado para o sistema público, Bresser Pereira (1997). Dito isto, podemos conceituar gestão pública como o meio de se utilizar na administração do setor público práticas desenvolvidas para o setor privado, mesmo que com adaptações Philippini (2019).

Verificamos que no decorrer da história que a Administração Pública brasileira, evoluiu de três modelos administrativos: patrimonialista, burocrático e gerencial, e que ainda conserva traços marcantes de ambos os modelos. Apesar das críticas ao gerencialismo em tornar mais eficiente a gestão pública, para o Brasil ela é uma necessidade a ser observada constantemente.

Anteriormente, discorremos que no caso em questão, por se tratar de um evento não previsível e que por esta razão, não consta de nenhum dos instrumentos legais de planejamento, também indagamos qual a ação deveria ser implementada nesta situação. Verificamos que devido a ocorrência do fato que caracteriza uma situação de emergência, portanto, de grande excepcionalidade, o gestor público estadual, pode aplicar ao caso o disposto na Lei 8.666/93, no art. 24, inciso IV . Ocorre que, para esta operação será necessário a aplicação de recursos financeiros, e, ao contrario do que ocorre na administração privada, o contingenciamento de verbas não é tão simples de ser modificado no setor público. Havendo, inclusive, a possibilidade de incidência em crime de responsabilidade e de crimes contra a Administração Pública. Por isso, é preciso verificar mesmo que sucintamente, quais os mecanismos mais adequados que orientarão o gestor para que não venha a ser penalizado.

4. 1 Orçamento, Planejamento e as Três Ferramentas de Gestão Pública

A doutrina aponta que, com o advento da Constituição Federal de 1988, esta retomou parte do modelo burocrático24, porém, foi neste momento que a função de planejamento obteve destaque no setor público, pois, foi instituídas as três ferramentas para o planejamento e gerenciamento da receita pública: (PPA) Plano Plurianual, (LDO) Lei de Diretrizes Orçamentárias, e (LOA) Lei Orçamentária Anual, previstas no artigo 165, da Carta Magna de 198825.

Estes três instrumentos de gestão orçamentária, estão diretamente vinculados ao processo de planejamento público, sendo: o Plano Plurianual, o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no direcionamento das ações do governo; a Lei de Diretrizes Orçamentária norma que faz a ligação do plano plurianual com o orçamento anual; quando é publicada a Lei Orçamentária Anual, o orçamento poderá ser executado de acordo com o que havia sido planejado, leciona Pereira(2015).

Embora, já aprovada a lei de orçamento, no entanto, no relato do caso proposto, temos que a produção da solução é limitada, o laboratório passou a solicitar contribuições de particulares para aumentar a produção, bem como a ajuda financeira dos entes públicos. Deste modo, aventa a necessidade de alteração, ou seja, caracterizando aumento de despesa que não estava prevista na dotação orçamentária. Para não incorrer em crimes de Responsabilidade e crime Contra a Administração Pública, como deverá proceder o gestor público devido a urgência em ter que solucionar o problema?

Pereira (2015), assevera que o orçamento foi criado como ferramenta de controle gerencial e que portanto, não comporta “engessamento”, continua o autor a nos indicar que é o artigo 40 da lei 4.320/64, sendo o mecanismo apto ao alcance dos objetivos propostos, por tratar-se de créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientes dotadas na Lei do Orçamento, cuja classificação está no artigo 41 como: Suplementares que são destinados a reforço de dotação orçamentária previsto no artigo 41, I da Lei 4.320/64; Especiais destinam-se à cobertura de despesas para as quais não havia dotação orçamentária específica art. 41, II, da Lei 4.320/64 e Extraordinários são destinados à cobertura de despesas urgentes e imprevisíveis, como, por exemplo, em caso de guerra, subversão interna ou calamidade pública(CF/88 art.167,§3º). São abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo conforme preceito dos artigos 41, III e art. 44 , da Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964). Não podemos esquecer de que o ato determinando a abertura de crédito adicional deverá indicar a importância, a espécie do mesmo, bem como a classificação da despesa (BRASIL, 1964).

É necessário também, ficar atento quanto à diferença da expressão de fatos imprevistos que admite o erro de previsão, já que os fatos imprevisíveis são aqueles que estão acima ou além da capacidade humana de prevê-los26. Importante lembrar que no decorrer da execução do orçamento, este, pode ser alterado por diversos motivos, dentre eles fatos que independem da vontade do gestor como é o caso em questão, observadas todas as condições da legislação.

O orçamento e o planejamento brasileiro devem partir da gestão integrada dessas três ferramentas, além de outros instrumentos, como a Lei nº 4.320/1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto da Cidade, que são limitadores claros no raio de ação do administrador público27. Tais documentos são as diretrizes do planejamento público por estabelecer parâmetros de despesas e de gestão, além de enfatizar uma ação planejada e transparente dos entes públicos.

Portanto, o legislador entendeu que a gestão pública se desenvolveria melhor estando aliado o orçamento público a instrumentos legais de caráter obrigatório, onde a administração pública deve definir diretrizes, objetivos e as metas para um período médio28 .

4.2 Aplicação do Planejamento Estratégico á Gestão Pública

O mundo passa por um período de turbulência, incertezas, imprevisibilidades e convive sob o paradigma de grande competitividade com mudanças constantes, que consequentemente contribui na formação de um ambiente de grande complexidade, onde, o futuro exige cada vez mais, principalmente, para os que não compreendem a metodologia do planejamento estratégico na administração pública como na privada29, devido uma maior liberdade na tomada de decisões. Que dirá então, no planejamento governamental, o que pode culminar no âmbito da adivinhação.

Partindo-se sempre do pressuposto de que a decisão de gasto depende dos enfoques que repousam nos orçamentos públicos, gerenciar custos de modo eficaz, avaliando resultados, é algo que se coloca não apenas como imposição legal, mas como condição para qualquer gestão administrativa que se pretenda eficiente. Por isso, compreender a metodologia do planejamento estratégico na Administração Pública como na privada, porque esta proporciona maior liberdade na tomada de decisão, enquanto que naquela exige do gestor público obediência ao preceito na Lei, a qual, todo gestor diligente deve observar30.

Aqui é preciso entendermos as diferenças entre os planejamentos operacional, tático e estratégico e também ingressar na esfera do planejamento estratégico situacional, imposição de lei disposto no art. 1º, no § 1º da Lei nº 101/2000. Considerando os fatores internos e externo que podem influenciar uma organização, temos três tipos de planejamento:

em nível operacional, têm-se o planejamento operacional, que cuida de questões cotidianas, imediatas e de pouco impacto, estipulado para curto prazo;
no nível intermediário, atua o planejamento tático que trata das questões mais restritas e de médio prazo; e
a nível institucional, temos o planejamento estratégico, que cuida das decisões de efeitos duradouros, de difícil alteração pela sua amplitude e que na maioria das vezes, possui efeitos de longo prazo, segundo Chiavenato( 2014).

Na tentativa de minimizar a natural miopia desenvolvida pelos gestores que nas suas particulares visões de mundo, e, do mercado globalizado, onde fundamentam os planos estratégicos de sua organização, Matus (1996) estabelece uma teoria que estabelece um método que apreende melhor a realidade ou situações31. Diante da evolução das sociedades e da globalização dos mercados, não é mais possível abordar o planejamento estratégico dentro de uma visão particular e ignorar o outro, os adversários, a metáfora do jogo e os atores sociais32.

Questão muito importante que percebemos no planejamento estratégico situacional(PES), é o porquê das muitas políticas públicas materializadas em planejamentos estratégicos tipicamente de gabinete e de autoria de gestores com pouca representatividade não compõem a realidade e os anseios da sociedade que representam33. Isso, se dá pela falta de crença no planejamento estratégico e a cultura da improvisação enraizada na instituição. Desta forma, para acabar com a inflexibilidade e adaptar ás constantes mudanças dentro de um contexto real da organização, o modelo PES, foi desenvolvido para tratar de problemas políticos, econômicos e sociais, ensina Philippini(2019).

O método PES é voltado para o setor público, o seu foco não é o de compreender os problemas setoriais como no planejamento tradicional, mas, contradizê-lo sob um viés economicista em razão de quatro fatores:

refutar diagnósticos únicos ou isolados para um contexto ou realidade;
admitir que atores governamentais não possuem controle total sobre as variáveis sociais;
assumir a ação humana como não previsível; e
admitir que a complexidade social não permite predefinir um final para qualquer ação34.

Depreende-se deste contexto que, por ser um instrumento teórico, deve ser aplicado sistematicamente acompanhando a risca o que foi definido em termos de ações, considerando os agentes que estão em cooperação ou conflito35. Com as crescentes demandas sociais, é exigido cada vez mais dos gestores em suas respostas, estejam mais capacitados e comprometidos eticamente com o serviço público.

Interessante que para a aplicação do pensamento do método PES, o gestor público, deve entender que o seu ambiente está resumido a três vértices de um triangulo:

O primeiro vértice, se trata do projeto de governo e expressa o direcionamento que aplicará à administração. É uma variável compreendida como a proposta de objetivos e meios e que implica mudança para uma situação esperada.
Já no segundo vértice temos a capacidade de governo, se trata da competência técnica e pelos recursos financeiros. Ela envolve a aptidão de conduzir, manobrar e superar as dificuldades da mudança inicialmente proposta, caso ocorra.
O terceiro e último vértice temos a governabilidade do sistema, este consiste na relação entre as variáveis controladas ou não. Cuida-se do potencial de articulação com os agentes envolvidos, quer no âmbito interno, quer no externo.

Portanto, não é fácil implementar uma proposta de governo se se os atores envolvidos não apresentarem conhecimento e técnica na consecução do projeto. Deste modo, Philippini(2019) ensina que os vértices são flexíveis, eles interagem constantemente, ou seja, possuem papel de articulação. Ressalta também, que seria inócuo ao gestor público, apresentar uma ótima proposta se a sua capacidade de governo for limitada. Do mesmo modo, é no campo da governabilidade, é preciso identificar os instrumentos necessários para a viabilidade do projeto de governo, bem como, ter boa articulação com os atores envolvidos36.

É preciso que o gestor público, além de capacidade técnica, tenha compromisso com o bem-estar coletivo, alinhado ao modelo de gestão escolhido e que busque maximizar os recursos públicos na busca da satisfação e das necessidades da coletividade. O Estado precisa estar sempre em harmonia com as mudanças e a evolução da sociedade, com vistas a atender de forma mais eficiente os anseios e as necessidades da coletividade37.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Vimos que no atual mundo globalizado, há o predomínio de acirrada competitividade que provoca constantes mudanças, gerando um ambiente complexo, imprevisível de profundas incertezas, principalmente na administração pública, já que para a prestação dos serviços de qualidade e eficiência, se submete ao processo de compras e execução de obras por meio da licitação. Como explanado anteriormente, isto não seria possível sem a implementação de um planejamento estratégico e especialmente do planejamento estratégico governamental.

Observamos no estudo, que a Administração Pública se submeteu a um longo período de tempo, à um processo administrativo totalmente pautado em um modelo de Administração Pública burocrática para a aquisição de produtos ou execução de serviços. E, com a segunda reforma administrativa iniciada em meados de 1960, que surgiu no intuito de descentralizar e desburocratizar o Estado, mas, o texto da nova Carta Magna, trouxe uma administração totalmente burocrática, centralizada hierarquizada e rígida.

Verificou-se que somente com o advento da Carta Magna de 1988, possibilitou melhor regramento para as contratações no âmbito da administração pública, pois, para garantir o atendimento dos princípios do art. 37 da Constituição, via de regra, toda aquisição de produto e serviço pela administração deverá ser precedido de um procedimento administrativo formal, no qual, a Administração Pública convoca, mediante condições pré-estabelecida em ato próprio: edital ou carta convite, ás empresa interessadas na apresentação de propostas. Procedimento este, denominado licitação.

Além disto, constatou que o procedimento licitatório é o meio que a Administração Pública utiliza para a aquisição de bens e serviços e, neste sentido, deve sempre observar os mandamentos contidos na Constituição Federal de 1988 de forma a garantir um procedimento legal, lícito, moral, justo e, principalmente, voltado aos interesses comuns da população, mesmo quando os bens e serviços forem utilizados apenas pela própria subsistência da administração.

Realizou-se uma breve análise da Lei Geral de Licitação com o intuito de mostrar que a mesma orienta o gestor público no processo licitatório na busca do bem comum e, portanto, autoriza em situações excepcionais a não realização da licitação, além de determinar a aplicação dos princípios próprios da Administração Pública por formarem a base para que o órgão licitante haja com lisura e responsabilidade. E, que ao mesmo tempo, são instrumentos utilizados para o controle da atividade do Estado, agindo como suporte para a constatação da legalidade do ato público.

Ao meu ver, mandou bem o legislador infraconstitucional ao estabelecer a Lei Geral de Licitação nº 8.666/1993, quando estabelece exceção à regra nos casos de contratação direta: dispensa de licitação, licitação dispensável e inexigibilidade de licitação. Por estabelecer condicionante com o atendimento da situação emergencial ou calamitosa, porém, o contrato não pode ultrapassar de 180 dias; se exigir prazo superior, a licitação tornar-se-á obrigatória. Este é o ponto negativo que podemos destacar, por referir-se a um prazo muito exíguo, soma-se a isso, a questão do valor que no caso em comento, bem como, pela extensão da contaminação e se verificados os custos reais no empenho da manutenção das áreas atingidas, não compensa sua aplicação à estes casos de grande repercussão, em que as pessoas atingidas esperam ter o seu sofrimento aliviado e não terão, devido a este condicionamento da lei.

Foi demonstrado que cabe ao gestor público, o constante aperfeiçoamento técnico, além de seu conhecimento dos procedimentos licitatórios, para utilizar adequadamente dos instrumentos de planejamento da Administração Pública, para tanto, a Constituição Federal trouxe três ferramentas para a consecução do planejamento e gerenciamento da receita pública: o Plano Plurianual - PPA; a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e a Lei Orçamentária Anual – LOA. O orçamento e o planejamento necessariamente, devem agir com integração á essas três ferramentas, bem como, outros instrumentos, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF) e o Estatuto da Cidade, limitadores claros no raio de ação do administrador público.

Concluímos que, o planejamento estratégico situacional é o procedimento mais adequado ao setor público, pois, foi possível estabelecer a imprevisibilidade do caso concreto e que diante desta situação, o gestor pode articular o planejamento da Administração com base nos três vértices do Triangulo de governo: projeto, capacidade e governabilidade. Caso ocorra falha na execução do planejamento estratégico situacional, recomenda-se a descentralização da atividade e incumbir o terceiro setor da situação.

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1Marco Antônio Rodrigues da Silva, é funcionário público e graduado Bacharel em Direito pela Faculdade Pitágoras Betim-MG; Graduando em MBA Gestão em Segurança Pública e Sistema Prisional, pela Faculdade Unopar Pitágoras Betim III.

2OLIVEIRA, D. P. R. de. Planejamento estratégico: conceitos, metodologia, práticas. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

3OLIVEIRA, D. P. R. de. Planejamento estratégico: conceitos, metodologia, práticas. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

4Este texto foi tema de estudo de caso na turma de pós graduação, e resolvemos acrescentá-lo como referencia ilustrativa ao nosso breve estudo.

5LIMA, Washington Rodrigues. O Futuro do Planejamento Estratégico e os Desafios do Planejamento Estratégico Governamental, 2009.

6FILIPPINI (2019), P. 147.

7Com o crescimento do Estado, a burocracia se torna um entrave pelo excesso de formalismo e o surgimento dos desvios no serviço público, característica conhecida como disfunção burocrática.

8 PHILIPPINI, Ana Claudia Moreira M. . Planejamento estratégico na gestão pública. 2019, P. 116.

9FHILIPPINI, p. 118 e 119 apud LOURENÇO(2016).

10Bresser Pereira (1996).

11PILIPPINI, Ana Claudia Moreira M. . Planejamento estratégico na gestão pública. 2019, apud LOURENÇO, 2016.

12PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 23. ed. - São Paulo: Atlas 2010.

13SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo:Revista dos Tribunais, 2003.

14Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17.ed.,2004.

15 Silva, Paulo Régis Rosa da. Direito e legislação para gestão pública. 2010, p.154.

16PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 23. ed. - São Paulo: Atlas 2010.

17Há o entendimento de que dispensa de licitação é gênero cuja espécies são: licitação dispensada e dispensável.

18Mesmo entendimento, doutrina majoritária dentre eles: Maria Sylvia de Zanela Di Pietro, 2019, P. 787.

19Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 2014, P.254.

20 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. - 24. ed. - São Paulo: Atias, 2010.

21Ibidem.

22Grifei.

23Idem.

24PHILIPPINI, P. 143, 2019 apud cit LOURENÇO, 2016.

25Ibidem.

26PEREIRA(2015) apud (REIS e MACHADO Jr., 2012).

27Ibidem.

28PHILIPPINI, Ana Claudia Moreira M. . Planejamento estratégico na gestão pública. ed. Educacional: Londrina, 2019, p.145 apud (TROTTMANN; CORRÊA, 2019).

29LIMA, Washington Rodrigues. O Futuro do Planejamento Estratégico e os Desafios do Planejamento Estratégico Governamental.

30 Aqui o autor chama a atenção para os gestores que não se especializam e não mantém constante aperfeiçoamento e principalmente confundem, gestão pública com administração privada. Aquela exige do gestor obediência à Lei, enquanto esta pode tudo que a lei não exige e estando desatualizado acaba por tomar decisões por impulso, sem finalidade como o interesse da coletividade.

31HUERTAS, Franco. O método PES: entrevista com Matus. São Paulo: FUNDAP, 1996.

32ibidem

33Idem.

34PHILIPPINI, Ana Cláudia Moreira Miguel. Planejamento estratégico na gestão pública, P.148, 2019 apud (TROTTMANN, CORRÊA, 2019).

35Ibidem.

36PHILIPPINI, Ana Cláudia Moreira Miguel. Planejamento estratégico na gestão pública, 2019, p.149.

37 Palestrante: Benjamin Zymler. Tribunal de Contas da União. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/centro-cultural-tcu/museu-do-tribunal-de-contas-da-uniao/tcu-a-evolucao-do-controle/min-benjamim-zymler-2001.htm> Acessado em:05/03/2021.