Sumario: Introdução. 1. Conceitualização. 2.2 formas. 2. 3 prazos. 3. Órgão responsável. 4. Características. 5. Notita criminis. 5.1 conceito. 5.2 autores e destinatários da notitia criminis. 6. Instauração do inquérito nas ações penais publicas incondicionadas. 7. Instauração do inquérito no caso de ação penal pública condicionada. 8. Instauração de inquérito no caso de ação privada.

1. conceitualização

A investigação preliminar situa-se na fase Pré-processual, sendo o gênero do qual são espécies o inquérito policial, as comissões parlamentares de inquérito, sindicâncias etc. Constitui o conjunto de atividades desenvolvidas concatenadamente por órgãos do Estado, a partir de uma notícia-crime, com caráter prévio e de natureza preparatória com relação ao processo penal, e que pretende averiguar a autoria e as circunstâncias de um fato aparentemente delituoso, com o fim de justificar o processo ou o não processo.

Em outras palavras, inquérito policial faz parte de um procedimento administrativo do Estado, pois, é o detentor do jus puniendi, isto é, detentor do direito de punir, e ninguém além dele pode exercer esta função. Portanto, podemos dizer que o Estado monopolizou este encargo de aplicar as leis penais.

Assim, qualquer indivíduo que cometer uma infração penal deve ser punido pelo Estado e, para isso, é necessário que seja respeitado o devido processo legal, sobretudo em respeito à norma constitucional, conforme verifica-se no artigo 5º da CF/88:

“LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal [..]”

Percebe-se que a finalidade do processo é propiciar uma solução jurisdicional do conflito de interesses entre o Estado-Administração e o infrator, ou seja, resolver as desavenças existentes entre as partes. Já sabemos que é dever do Estado assegurar a ordem social e zelar pelo nosso bem-estar, logo, é de seu interesse punir aqueles que pratiquem condutas consideradas ilícitas.

Conforme visto acima, questão relevante é: qual é o fundamento da existência da investigação preliminar? Por que precisamos ter um inquérito policial prévio ao processo?

a) Busca do fato oculto: o crime, na maior parte dos casos, é total ou parcialmente oculto e precisa ser investigado para atingir-se elementos suficientes de autoria e materialidade (fumus commissi delicti) para oferecimento da acusação ou justificação do pedido de arquivamento.

b) Função simbólica: a visibilidade da atuação estatal investigatória contribui, no plano simbólico, para o restabelecimento da normalidade social abalada pelo crime, afastando o sentimento de impunidade.

c) Filtro processual: a investigação preliminar serve como filtro processual para evitar acusações infundadas, seja porque despidas de lastro probatório suficiente, seja porque a conduta não é aparentemente criminosa. O processo penal é uma pena em si mesmo, pois não é possível processar sem punir e tampouco punir sem processar, pois, é gerador de estigmatização social e jurídica (etiquetamento) e sofrimento psíquico. Daí a necessidade de uma investigação preliminar para evitar processos sem suficiente fumus commissi delicti (fumaça da prática de um delito).

Guilherme de Souza Nucci (2016) conceitua o inquérito policial como “um procedimento preparatório da ação penal, de caráter administrativo, conduzido pela polícia judiciária e voltado à colheita preliminar de provas para apurar a prática de uma infração penal e sua autoria.”

Se pensarmos sobre o procedimento anterior à existência do processo judicial propriamente dito, podemos concluir que o delegado de polícia (representante da polícia judiciária) não é responsável (ou seja, não é ele que ingressará) pela propositura da ação penal perante o Poder Judiciário.

Diante ao exposto, o delegado de polícia nada mais é que o titular do inquérito policial. Ele realiza uma investigação coordenada a fim de encontrar indícios de autoria e materialidade do crime em questão. Enquanto a autoria diz respeito ao autor, a materialidade trata da existência desse delito.

Assim, a finalidade do inquérito policial é justamente a apuração dos fatos que configurem uma infração penal e sua respectiva autoria. Ademais, conforme já dito acima, também é uma importante ferramenta que tem por objetivo evitar a procedência de acusações infundadas, porquanto atua, de certa forma, como espécie de “filtro processual”.

Segundo ao art.  12 CPP, “o inquérito policial acompanhará a denúncia ou queixa, sempre que servir de base a uma ou outra. Dessa forma, deduz-se que o inquérito não é indispensável para o oferecimento da denúncia ou da queixa. Ademais, nos arts. 39, §5º e 46, §1º, dispõe que o órgão do MP pode dispensar o inquérito. Por isso, tem-se decidido que, tendo o titular da ação penal os elementos necessários para o oferecimento da denúncia ou queixa, o inquérito é perfeitamente dispensável.

É importante ressaltar que o inquérito policial não se confunde com a instrução criminal. Por essa razão, não se aplicam ao inquérito os princípios do processo penal, nem mesmo o contraditório, pois o inquérito não tem finalidade punitiva, mas apenas investigativa, assegurando, unicamente, a possibilidade da vítima e do indiciado fazerem requerimentos ao delegado, as quais poderão ou não ser atendidos.

Além disso, o conteúdo do inquérito, tendo por finalidade fornecer ao detentor do direito de ação os elementos necessários para a propositura de ação penal, não deixa de influir no espírito do juiz na formação de seu livre convencimento para o julgamento da causa. Não se pode, porém, fundamentar uma decisão condenatória apoiada exclusivamente no inquérito policial, o que contraria o princípio constitucional do contraditório, que não existe no inquérito.

2.  Formas

As formas de dar início ao inquérito policial, são:

1. De ofício: ocorre quando a autoridade policial toma conhecimento da prática de uma infração de ação pública incondicionada e instaura a investigação para verificar a existência do crime ou da contravenção penal e sua autoria. Via de regra, todas as ações penais serão públicas incondicionadas (quando não o for, a própria lei indicará) e, além disso, este tipo de ação independe da manifestação de qualquer pessoa. É obrigação do Estado realizar “automaticamente” a investigação desses crimes, como ocorre, por exemplo, com o homicídio (art. 121 do Código Penal).
2. Provocação do ofendido: nesse caso, é preciso que a pessoa que teve o bem jurídico lesado (vítima) informe e provoque (promova) a atuação da autoridade policial. 
3. Delação de terceiro: acontece quando qualquer pessoa (vítima ou não) leva ao conhecimento da autoridade policial a ocorrência de uma infração penal de iniciativa do Ministério Público.
4. Requisição da autoridade competente: o juiz ou o promotor de justiça (ou procurador da República) também podem exigir, legalmente, que a investigação policial se realize, desde que existem provas suficientes para tanto.
5. Lavratura do auto de prisão em flagrante: ocorre nos casos em que o agente é encontrado em qualquer das situações descritas no art. 302 do CPP.

Conforme vimos, são diversas as formas de dar início ao inquérito policial e, além disso, elas variam de acordo com a infração cometida, principalmente porque a cada delito corresponde um tipo de ação penal.

1.  prazos

No âmbito jurídico, sempre haverá prazos para o que for, no Inquérito policial não seria diferente. Tal prazo está previsto no art. 10. CPP, estabelecendo que:

“Art. 10. O inquérito deverá terminar no prazo de 10 dias, se o indiciado tiver sido preso em flagrante, ou estiver preso preventivamente, contado o prazo, nesta hipótese, a partir do dia em que se executar a ordem de prisão, ou no prazo de 30 dias, quando estiver solto, mediante fiança ou sem ela.”

Portanto, o prazo para realização do inquérito policial dependerá da situação do acusado. Se ele estiver preso, o prazo será de 10 dias; caso contrário, 30 dias. Esse prazo de 10 dias será computado a partir do momento do ingresso em prisão, pois o que se pretende limitar é que a prisão se prolongue além dos 10 dias.

Entretanto, o §3º deste artigo dispõe que pode, sim, ocorrer a prorrogação do prazo de 30 dias (no caso de indiciado solto), desde que o fato seja de difícil elucidação e haja concessão do juiz:

“§ 3º Quando o fato for de difícil elucidação, e o indiciado estiver solto, a autoridade poderá requerer ao juiz a devolução dos autos, para ulteriores diligências, que serão realizadas no prazo marcado pelo juiz.”

Portanto, quando o sujeito passivo estiver em liberdade, atendendo à complexidade do caso (difícil elucidação), o prazo de 30 dias poderá ser prorrogado a critério do juiz competente para o processo (art. 10, § 3º, do CPP), desde que existam motivos razoáveis para isso. O que não se pode admitir, como elenca Espínola Filho, é que a dilatação fique ao arbítrio ou critério da autoridade policial.

A lei é clara e exige a concorrência de dois fatores: fato de difícil elucidação + indiciado solto. Consequentemente, a complexidade do fato não justifica a prorrogação do IP quando o indiciado estiver preso.

1. Órgão responsável

Como determina o art. 4º do CPP e o próprio nome indica, o inquérito é realizado pela polícia judiciária.

“Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá pôr fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.”

Mas o inquérito não é necessariamente policial. Nesse sentido dispõe o parágrafo único do art. 4º, determinando que a competência da polícia não exclui a de outras autoridades administrativas que tenham competência legal para investigar.

“Parágrafo único.  A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.”

Decerto, é possível que outra autoridade administrativa realize a averiguação dos fatos e, com base nesses dados, seja oferecida a denúncia pelo Ministério Público. Da mesma forma, um delito praticado por um militar será objeto de um inquérito policial militar, e, ao final, concluindo a autoridade militar que o fato não é crime militar, mas sim comum, ou ainda que foram praticados crimes militares e comuns, deverá remeter os autos do IPM ao Ministério Público, que poderá diretamente oferecer a denúncia.

Por outro lado, também pode a investigação ser realizada por membros do Poder Legislativo nas chamadas CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito). Segundo o art. 58, § 3º, CF, as CPIs têm poderes de investigação e são criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo que suas conclusões, quando afirmarem a existência de um delito, serão remetidas ao Ministério Público para que promova – diretamente se entender viável – a respectiva ação penal.

Contudo, nosso objetivo de estudo será limitado ao Inquérito policial (IP), realizada pela policial judiciaria. Estes desempenham dois papeis distintos (nem sempre): a polícia judiciária é a polícia preventiva. A polícia judiciária está encarregada da investigação preliminar, sendo desempenhada nos estados pela Polícia Civil e, no âmbito federal, pela Polícia Federal. Em regra, nenhum problema existe no fato de a polícia civil estadual investigar um delito de competência da Justiça Federal (como o tráfico ilícito de substâncias entorpecentes e demais delitos previstos no art. 109 da Constituição); ou de a polícia federal realizar um inquérito para apuração de um delito de competência da Justiça Estadual. Contudo, em geral, a atuação de cada polícia tende a limitar-se ao âmbito de atuação da respectiva Justiça (Federal ou Estadual).

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Já o policiamento preventivo ou ostensivo é levado pelas Polícias Militares dos estados, que não possuem atribuição (em regra) para realizar a investigação preliminar. Em se tratando de inquérito policial, está ele a cargo da polícia judiciária (não cabendo à polícia militar realizá-lo, salvo nos crimes militares definidos no Código Penal Militar).

Quanto à atuação do Ministério Público, está legalmente autorizado a requerer abertura como também acompanhar a atividade policial no curso do inquérito. Contudo, por falta de uma norma que satisfatoriamente defina o chamado controle externo da atividade policial (subordinação ou dependência funcional da polícia em relação ao MP), não podemos afirmar que o Ministério Público pode assumir o mando do inquérito policial, mas sim participar ativamente, requerendo diligências e acompanhando a atividade policial.

Portanto, não há dúvidas de que o Ministério Público poderá requisitar a instauração do inquérito e/ou acompanhar a sua realização. Mas sua presença é secundária, acessória e contingente, pois o órgão encarregado de dirigir o inquérito policial é a polícia judiciária.

Quanto aos poderes investigatórios do Ministério Público, a questão ainda é bastante discutida, não havendo conceitualização sobre sua constitucionalidade. Mas o STF já decidiu algumas vezes sobre o tema e sinaliza no sentido de sua possibilidade (mas não houve manifestação do órgão plenário sobre a constitucionalidade).

Decerto, entendemos que a legislação existente sobre o chamado controle externo da atividade policial é insatisfatória e minimalista, limitando-se a definir meros instrumentos de controle da legalidade. Permanece a lacuna e não se pode afirmar que, com a atual legislação, o MP possa assumir o controle do inquérito policial.

Quanto aos poderes para levar concluir sua própria investigação, a questão ainda é objeto de muita divergência, mas um ponto é pacífico: falta uma definição, em lei, de como será feita essa investigação. Este, de fato, é o maior problema.

1. Características

O inquérito policial tem as características:

• Discricionário - a polícia tem a faculdade de deferir ou indeferir qualquer pedido de prova feito pelo indiciado ou pelo ofendido. Esta faculdade não está sujeita a suspeição (art. 107, CPP), pois o ato de polícia é autoexecutável Independente de prévia autorização do Poder Judiciário para a sua concretização jurídico material.
• Escrito - Todas as peças do inquérito serão, em um só processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade, (art. 9º), pois é destinado ao fornecimento de elementos ao titular da ação penal.
• Indisponível – De acordo com o art. 17, uma vez instaurado regularmente, em qualquer hipótese, não poderá a autoridade arquivar os autos.
•  Obrigatório - na hipótese de crime apurável mediante ação penal pública incondicionada, a autoridade deverá instaurá-lo de ofício, assim que tenha notícia da prática da infração (art. 5º, I, do CPP).
• Sigilo – dispõe a lei, “a autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade" (art. 20/CPP). A autoridade policial pode providenciar as diligências necessárias para a completa elucidação do fato sem que lhe seja posto empecilhos para impedir ou dificultar a colheita de informações, com ocultação ou destruição de provas, influência sobre testemunhas etc. Em outras palavras, significa que a sigilosidade do inquérito policial deve perdurar pelo tempo necessário à reunião de indícios suficientes de autoria, sendo que a partir desse ponto deve ser viabilizada a participação do investigado, que poderá influenciar no resultado final do procedimento investigativo de seu interesse.

1. . Notitia criminis

5. 1 conceito - A notícia do crime é o conhecimento, espontâneo ou provocado, pela autoridade policial de um fato aparentemente criminoso.

• Espontânea - é aquela em que o conhecimento pela autoridade policial ocorre direta e imediatamente, durante o exercício de sua atividade. Podendo ocorrer por conhecimento direto ou comunicação não formal.
• Provocada - é a transmitida pelas diversas formas previstas na legislação processual penal, consubstanciando-se num ato jurídico. Pode ocorrer por comunicação formal da vítima ou de qualquer do povo, por representação, por requisição judicial ou do Ministério Público etc. 

Ademais, pode ocorrer também a notícia do crime estar revestida de forma coercitiva, hipótese de prisão em flagrante delito por funcionário público no exercício de suas funções ou particular (cognição coercitiva).

5. 2 autores e destinatários da notitia criminis

O autor da notitia criminis é o ofendido ou seu representante legal (art. 5º, II e §§ 4º e 5º), e o seu destinatário é a autoridade policial (art. 5º, II, §§ 3º e 5º), o MP (arts. 27, 39 e 40/CPP), ou, excepcionalmente, o juiz (art. 39/CPP);

Por outro lado, na ação penal publica incondicionada pode, também ser autor:

• qualquer pessoa do povo: que deve comunicá-la, por escrito ou verbalmente, à autoridade policial (delatio criminis simples), nada impedindo que seja anônima (notitia criminis inqualificada). Em seguida, a autoridade investiga sua procedência e instaura o inquérito policial (art. 5º, § 3º);

• o juiz - que deve comunicá-la ao MP (art. 40) ou requisitar à autoridade policial a instauração de inquérito policial;

• qualquer funcionário público que tenha conhecimento no exercício de função pública - que deve comunicá-la à autoridade policial, constituindo a omissão contravenção penal (art. 66, I, da LCP);

• qualquer pessoa que tenha conhecimento no exercício de medicina ou de outra profissão sanitária: que deve comunicar à autoridade policial, constituindo a omissão contravenção penal (art. 66, II, da LCP);

Contudo, na ação penal pública condicionada à representação do ofendido, só pode ser autor da notitia criminis o ofendido ou o seu representante legal (art. 5º, II, e §§ 4º e 5º).

Na ação pública condicionada à requisição do Ministro da Justiça (crimes praticados contra a honra do Presidente da República, ou chefe de governo estrangeiro, entre outros – art. 145, parágrafo único/CP; art. 23, I c.c. art. 7º, § 3º/CP), a notitia criminis é faculdade do Ministro da Justiça.

Nos crimes de engajamento e deserção, é o Capitão do porto (art. 3º, parágrafo único, do Dec.-lei 4124/42);

Nos crimes de responsabilidade dos governadores de Estado: às Assembleias Legislativas;

Nos crimes de responsabilidade do Presidente da República: à Câmara dos Deputados ou Senado Federal;

Nos crimes militares: autoridade militar competente (art. 7º da CPPM);

Nos crimes relacionados com serviço postal ou com o serviço de telegrama: o MP Federal (art. 45 da Lei 6538/78).

6. Instauração de inquérito no caso de ação pública incondicionada

Conforme vimos, é com a notitia criminis que se instaura o inquérito policial, mas a lei processual disciplina a matéria prevendo formas específicas dessa comunicação, veremos a seguir.

Quando a ação penal é pública incondicionada, o inquérito policial pode ser instaurado:

• de ofício, pela autoridade policial, através de Portaria (art. 5º, I). A Portaria é uma peça singela, na qual a autoridade policial consigna haver tido ciência da prática do delito;
• por requisição do Ministério Público, ou, excepcionalmente, do juiz (art. 5º, II). O art. 40 do Código de Processo Penal determina que quando o juiz verificar a existência de crime de ação pública incondicionada, deve remeter ao MP cópia dos documentos necessários para o oferecimento da denúncia. Sendo insuficientes tais documentos, o MP deverá requisitar a instauração de inquérito policial com fundamento nesses elementos, como de outros que lhe forem fornecidos (art. 27, 39 e 40/CPP);
• por requerimento escrito da vítima (art. 5º, II/CPP). Tal requerimento pode ser indeferido pela autoridade policial por entender que o fato não constitui crime. Do indeferimento do pedido cabe recurso administrativo ao chefe de polícia (art. 5º § 2º). Entretanto, a comunicação verbal é a mais comum, cumprindo à autoridade policial, determinar, ad cautelam, que as declarações sejam reduzidas a termo;
• pela prisão em flagrante: quando o respectivo auto será a primeira peça do procedimento.

O inquérito não deve ser instaurado se:

• o fato é atípico - porque já se tem decidido que constitui constrangimento ilegal sanável pela via do habeas corpus;
• a punibilidade do agente estiver extinta;
• autoridade for incompetente;
• não serem fornecidos os elementos indispensáveis para proceder à investigação;
• do indiciado já ter sido absolvido ou condenado pelo fato, ainda que a sentença não tenha transitado em julgado, senão há bis in idem (sobre o mesmo).

1. Instauração do inquérito no caso de ação penal pública condicionada.

Nos crimes em que a ação penal pública depende de representação, o inquérito não pode ser iniciado sem ela, conforme prevê o art. 5º, § 4º, CPP. A representação é um pedido de autorização em que o interessado manifesta o desejo de que seja proposta a ação penal pública, e portanto, como medida preliminar, o inquérito policial. Nos termos do art. 100, § 1º, do CP e 24/CPP, podem oferecer representação o ofendido ou seu representante legal, e, por força do art. 39, o procurador com poderes especiais.

A representação denominada na doutrina de delatio criminis postulatória, pode ser dirigida à autoridade policial, ao juiz ou ao órgão do MP. O magistrado e o membro do MP, se não tiverem elementos para o oferecimento da denúncia, deverão encaminhá-los à autoridade policial, requisitando a instauração do procedimento inquisitorial. Ela pode ser escrita ou oral, e deve conter as informações necessárias para apuração do fato e da autoria (arts. 5º, § 1º, e 39, § 1º). A representação oral ou sem assinatura autenticada deve ser reduzida a termo (art. 39, § 1º).
O direito de representação está sujeito à decadência, isto é, extinguindo-se a punibilidade do crime se não for ela oferecida no prazo legal (6 meses). Há casos em que a instauração depende de requisição do Ministro da Justiça. Neste caso, a representação não está sujeita à decadência.

1. Instauração de inquérito no caso de ação privada

Quando é expressa em lei que determinado crime só pode ser instaurado mediante queixa, trata-se de crime de ação penal privada. Nessas hipóteses, o inquérito policial também só pode ser instaurado mediante iniciativa da vítima ou seu representante legal– requerimento (art. 5º, §3º, do CPP). Na hipótese de morte ou ausência judicialmente declarada do titular, o direito de queixa passa a ser do cônjuge, ascendente, descendente ou irmão (art. 31).

O art. 34 não se aplica mais, pois em virtude Código Civil ter fixado o término da menoridade aos 18 anos. Assim, completando a vítima 18 anos, desde que não seja doente mental, somente ela pode exercer o direito de queixa. Entretanto, o requerimento não exige formalidades, mas é necessário que contenha elementos indispensáveis à instauração do Inquérito Policial (art. 5º, §1°, do CPP). Exige-se que o requerimento seja reduzido a termo quando apresentado verbalmente ou mediante petição sem autenticação da assinatura do subscritor.

Na hipótese de prisão em flagrante por crime de ação privada, o auto respectivo e a instauração do inquérito policial só poderão ser lavrados quando requeridos, por escrito ou oralmente, pela vítima ou outra pessoa qualificada para a propositura da ação (art. 5º, §5º, do CPP).

Decorrido o prazo de decadência da ação privada (6 meses - art. 38 do CPP), o inquérito policial não pode ser instaurado – extinção da punibilidade. A instauração do inquérito policial não interrompe o prazo decadencial, devendo a queixa ser proposta antes de seu término.

Encerrado o inquérito policial, os autos poderão ser entregues ao requerente, se o pedir, mediante o traslado, ou, se não o fizer, deverão ser remetidos ao juízo competente, onde aguardarão a iniciativa do ofendido ou de seu representante legal (art. 19/CPP).

REFERÊNCIA:

Lenza, Pedro – Direito Processual penal, Ed. 15º Saraiva - https://amzn.to/3s78uYh

Avena, Norberto – Direito Processo Penal, Ed. 10º, Método - https://amzn.to/3nBe2Hn

Jr., Aury Lopes – Direito Processo Penal, Ed. 16º, Saraiva - https://amzn.to/3eD667m