Prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988 e regulamentada pela Lei 4.717/65, a ação popular é uma ação constitucional que visa anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Vejamos o dispositivo in comento:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (grifo nosso)
Segundo Hely Lopes Meirelles (2013, pg. 174): Ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.
Nesse sentindo, encontra-se a jurisprudência:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. RECONVENÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. DANO MORAL. AFERIÇÃO. SÚMULA 07/STJ.
1. A ação popular é um dos mais antigos meios constitucionais de participação do cidadão nos negócios públicos, na defesa da sociedade e dos relevantes valores a que foi destinada. Admitir o uso da reconvenção produziria efeito inibitório do manejo desse importante instrumento de cidadania, o que o constituinte procurou arredar, quando isentou o autor das custas processuais e do ônus da sucumbência.
(REsp 72.065/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/08/2004, DJ 06/09/2004, p. 185)
Quanto à legitimidade ativa, dispõe o artigo 1º, da Lei 4.717/65 que qualquer cidadão, que esteja em dia com seus direitos políticos, poderá propor ação popular. O parágrafo 3º do dispositivo em questão preconiza que a prova da cidadania será feita com o título de eleitor ou documento correspondente. Vejamos:
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. (grifo nosso)
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
Nota-se, portanto, que somente pessoa física que esteja gozando plenamente dos seus direitos políticos poderá propor ação popular, não se admitindo a propositura por pessoa jurídica. É o que entende o Supremo Tribunal Federal, vejamos:
Súmula 365 – STF – Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
Outrossim, o estrangeiro não poderá propor a ação popular, exceto os portugueses equiparados já que o direito português reconhece aos brasileiros residentes a prerrogativa de propor ação popular em Portugal.
O Ministério Público também não possui legitimidade para propor ação popular, atuando no processo na condição de custos legis. Entretanto, caso o autor desista ou atue com desídia na ação, o MP poderá assumir o polo ativo da demanda e dar prosseguimento ao feito. É que dispõe o artigo 9º, da Lei 4.717/65, vejamos:
Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
O cidadão, quando propõe ação popular, tutela em nome próprio direito alheio. Trata-se de legitimação extraordinária ou substituição processual.
Quanto à legitimidade passiva, dispõe o artigo 6º, da Lei 4.717/65 que, a ação será proposta contra pessoas públicas ou privadas, contra autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado. Vejamos:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
Admite-se a chamada legitimação bifronte. Trata-se de fenômeno que sucede que a pessoa jurídica cujo ato esteja sendo impugnado, deixa de contestar o pedido e atua na defesa do patrimônio público ao lado do autor da ação. Encontra-se previsto no artigo 6º, parágrafo 3º, da Lei 4.717/65, vejamos:
§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
Conforme se nota, trata-se de uma movimentação do lado passivo da demanda para o ativo. Esse deslocamento pode ocorrer a qualquer tempo, não se sujeito à preclusão. É o que entende o Superior Tribunal de Justiça, vejamos:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. MIGRAÇÃO DE ENTE PÚBLICO PARA O PÓLO
ATIVO APÓS A CONTESTAÇÃO. PRECLUSÃO. NÃO-OCORRÊNCIA.
1. Hipótese em que o Tribunal a quo concluiu que o ente público somente pode migrar para o pólo ativo da demanda logo após a citação, sob pena de preclusão, nos termos do art. 183 do Código de Processo Civil.
2. O deslocamento de pessoa jurídica de Direito Público do pólo passivo para o ativo na Ação Popular é possível, desde que útil ao interesse público, a juízo do representante legal ou do dirigente, nos moldes do art. 6º, § 3º, da Lei 4.717/1965.
3. Não há falar em preclusão do direito, pois, além de a mencionada lei não trazer limitação quanto ao momento em que deve ser realizada a migração, o seu art. 17 preceitua que a entidade pode, ainda que tenha contestado a ação, proceder à execução da sentença na parte que lhe caiba, ficando evidente a viabilidade de composição do pólo ativo a qualquer tempo. Precedentes do STJ.
4. Recurso Especial provido.
(REsp 945.238/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/12/2008, DJe 20/04/2009)
