DECISÃO CORRETA POR LINHAS TORTAS?
No final do ano de 2019 foi confirmada a existência de um vírus letal que é capaz de tirar a vida em questão de dias. O mundo foi engolido por uma pandemia que causou uma crise econômico humanitária nunca vista por nossos olhos antes. Um marco, cruelmente, histórico que ficará em nossas lembranças para sempre, e será contado nos livros de história.
Mato Grosso encontra-se, atualmente, com níveis elevadíssimos de casos da doença que mais matou nos últimos anos, COVID-19, sendo necessário adoção de uma série de medidas para evitar a propagação desenfreada do vírus. Uma delas é a classificação do nível de risco para as cidades, na tentativa de controlar a situação.
Hospitais abarrotados, pessoas morrendo na fila de espera, ausências de leitos de UTI. Poucas são as enfermarias disponíveis, os profissionais da linha de frente encontram-se exaustivamente esgotados, tanto física quanto psicologicamente e o resultado trágico alcançou mais de 7.000(sete mil) vidas perdidas.
É diante desse cenário e da polarização político ideológica pela qual passamos, agravada desde a última eleição, que os poderes constituídos, em suas diversas esferas, tentam chegar a um consenso fático jurídico acerca da melhor medida a ser adotada e dos poderes conferidos pela Constituição a cada um dos entes federativos e demais poderes. Tudo isso visando evitar o agravamento do já colapsado sistema de saúde, sem fechar os olhos às dificuldades financeiras que cada medida pode trazer às pessoas e pequenas empresas que vivem da circulação de pessoas e produtos.
No dia 27, de março, de 2021 fora proferida decisão deferindo liminar que obrigava o município de Alta Floresta/MT, a enrijecer o Decreto Municipal n° 246/20213, que versa sobre as medidas de contenção e disseminação da COVID-19. Para tanto, a referida seguiu fundamentada no artigo 24 da Constituição Federal/88, o qual prevê competência legislativa concorrente, e no verbo nuclear que permeia expressamente o Decreto Estadual n° 874, de 25 de março de 2021.
Antes de adentrarmos ao tema central do presente artigo, imperioso tecer alguns breves comentários a respeito das disposições constitucionais no que concerne a organização do Estado, mais precisamente, suas competências no âmbito Estadual e Municipal, bem como ressaltar que o presente artigo possui como único objetivo analisar juridicamente as normas constitucionais existentes e os poderes conferidos a cada ente federado, sem qualquer conteúdo crítico ou juízo de valor a respeito do mérito da decisão.
Com efeito, não há como travar embates sem antes trazer à baila alguns pontos necessários para a elucidação da problemática que suporta a decisão. De proêmio, ao falarmos em repartição de competência, é fundamental elencarmos a diferenciação de competência comum e competência concorrente. De grosso modo, enquanto a primeira está ligada à função administrativa, esta última está ligada ao poder de legislar, inovando o ordenamento jurídico.
A vista disso, temos que a competência comum nada mais é que o poder conferido a determinado ente de executar a lei, a partir de atos administrativos.
Para Pedro Lenza, o artigo 23 da Constituição Federal traz em seu seio competências não legislativas, ou seja, administrativa, que são distribuídas aos quatro entes federativos, União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
No artigo 24 da Carta Magna, encontramos a competência concorrente/legislativa, norma utilizada como sustentáculo da decisão proferida pelo juízo da comarca de Alta Floresta/MT.
A competência concorrente estabelece que, cabe a União, os Estados e ao Distrito Federal a concorrência para legislar sobre determinados assuntos. Entretanto, cabe a União legislar sobre normas de aspectos gerais e aos Estados, normas específicas.
Não há como falar em competência concorrente sem falar em competência suplementar. Quando a União, devendo legislar, se mantêm inerte, poderá o Estado suplementá-la. Dessa forma, os Estados regulamentarão regras gerais sobre o assunto. Todavia, no caso de edição de lei federal superveniente sobre a mesma matéria, a norma suplementar promulgada pelo Estado terá sua eficácia suspensa no que for contraria à lei federal.
Pedro Lenza, subdivide a competência suplementar em competência suplementar complementar e competência suplementar supletiva. Vejamos:
a) competência suplementar complementar — na hipótese de já existir lei federal sobre a matéria, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal (na competência estadual) simplesmente completá-las;
b) competência suplementar supletiva — nessa hipótese inexiste a lei federal, passando os Estados e o Distrito Federal (na competência estadual), temporariamente, a ter a competência plena sobre a matéria.
Explicitadas algumas das competências dos Estados-Membros, passaremos a analisar as competências dos Municípios.
Os municípios são entes federativos dotados de autonomia própria, corporificada por sua capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação. Deste modo, o artigo 34, VII, “c”, dispõe sobre a possibilidade de intervenção federal nas hipóteses em que há, por parte do Estado, o desrespeito à autonomia municipal.
Os municípios também possuem suas competências privativas ou enumeradas.
A competência privativa está exposta no artigo 30, incisos III a IX, da Carta Maior. Observemos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
(...) III — instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV — criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V — organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI — manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental (redação dada pela EC n. 53/2006);
VII — prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII — promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX — promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Ao que concerne à legislação sobre interesse local, previsto no art. 30, I, deverá ser observado as peculiaridades e necessidades inerentes a cada localidade, devendo prevalecer o interesse predominante.
A competência legislativa suplementar, que está prevista no art. 30, II, muito parecida com a competência suplementar dos Estados, previsto no art. 24, da CF/88, consagra aos Municípios, no que couber, suplementar a legislação federal e estadual, todavia, sua atuação será norteada através do interesse local.
Pedro Lenza complementa dizendo que, referida competência é perfeitamente aplicável ao que dispõe o artigo 24, da CF/88, de forma que os Municípios poderão suplementar normas gerais e específicas, mesmo que haja outras normas versando sobre interesse peculiar da localidade em que será aplicada.
Expostas, mesmo que brevemente, as competências legislativas e não legislativas dos Estados-Membros e Municípios, é de suma importância elencarmos algumas espécies de atos administrativos.
Segundo Matheus Carvalho, os atos administrativos normativos são atos gerais e abstratos que são capazes de gerar obrigações a quantidades indeterminadas de indivíduos, respeitando os limites que a lei impõe.
Ademais, estes atos não podem inovar no ordenamento jurídico, pois sua produção limita-se aos comandos legais. Dessa forma, os atos administrativos normativos são editados para garantir a fiel execução das leis e decorrem do poder normativo do estado.
Analisaremos algumas espécies de ato normativo:
O Regulamento, está previsto no art. 84, IV da Constituição Federal. Pois bem, trata-se de ato privativo do chefe do Poder Executivo, o qual será ostentado por meio de Decreto.
Por conseguinte, a doutrina entende que, através do Princípio da Simetria, o poder que trata o referido artigo, é extensivo a todos os chefes do Poder Executivo.
Sendo certo concluir que, o Decreto é a configuração do regulamento, podendo ser expedido pelo Presidente da República, Governadores, Prefeitos ou interventores.
Matheus Carvalho explica ainda, no que se refere aos Regulamentos ou Decretos Regulamentares, podem ser subdivididos em duas espécies. Regulamentos Executivos, que são aqueles estabelecidos para o fiel cumprimento da lei, pois são atos que não visam a inovação do ordenamento jurídico. Em razão disso, possui como objetivo a complementação do texto legal. Sendo vedado, a qualquer ato normativo a inovação jurídica que verse sobre a criação ou extinção de direitos, art. 5°, II da CF/88.
Já os regulamentos autônomos possuem condão de inovar no ordenamento jurídico, pois atuam de forma a substituir a lei. Deste modo, poderá determinar normas quanto as matérias não disciplinadas por meio de previsão legal. Entende-se que, são considerados como substitutos da lei, não meramente moderador de sua aplicação, pois não necessitam de previsão legal anterior.
Feito sucinta introdução, passaremos analisar a decisão judicial proferida em regime de plantão que deferiu tutela provisória de urgência, determinando que o Município de Alta Floresta, cumpra integralmente as medidas previstas no Decreto Estadual n° 874/2021.
De início, nota-se, data vênia, um equívoco na fundamentação da referida decisão. Isso porque, como explanado anteriormente, os atos dos Chefes dos Poderes Executivos, neste caso o governador do Estado e o prefeito de Alta Floresta, editando Decretos regulamentando as medidas de restrição que deveriam ser adotadas para prevenção da contaminação da COVID-19, foram emitidos no exercício de suas funções executivas. São meros atos administrativos normativos.
Portanto, não há que se falar em competência concorrente, mas sim em competência comum, devendo ser fundamentada com base no artigo 23, da Constituição Federal/88, já que este versa sobre competência não legislativa.
Extrai-se da decisão judicial:
Vale mencionar que a competência dos entes federados para legislar e adotar medidas sanitárias de combate à pandemia é concorrente, preservada a atribuição de cada esfera, de modo que no artigo 24, XII, a Constituição Federal trata da competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde, e no artigo 30, inciso II, autoriza os Municípios a suplementarem a legislação federal e a estadual no que couber, conforme o interesse local, mas não a contrariá-las.11 (grifo nosso)
É compreensível a confusão normativa, vez que o próprio Supremo Tribunal de Federal ao julgar a ADI 6341 MC/DF, refere-se à competência do art. 23 da Constituição Federal/88, como competência concorrente e não competência comum, de cunho administrativo. Pode-se alegar que o Supremo Tribunal apenas não quis ser muito preciosista, mas não se pode negar a possibilidade de confusão conceitual.
Observem o que dispõe a decisão:
Vê-se que a medida provisória, ante quadro revelador de urgência e necessidade de disciplina, foi editada com a finalidade de mitigar-se a crise internacional que chegou ao Brasil, muito embora no território brasileiro ainda esteja, segundo alguns técnicos, embrionária. Há de ter-se a visão voltada ao coletivo, ou seja, à saúde pública, mostrando-se interessados todos os cidadãos. O artigo 3º, cabeça, remete às atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem implementadas. Não se pode ver transgressão a preceito da Constituição Federal. As providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior (grifo nosso)
A Carta Magna é estreme de dúvidas ao afirmar que, a competência administrativa prescreve em seu artigo 23 inciso II, ser competência comum (a concorrente encontra-se no artigo 24) a todos os entes federativos cuidar da saúde.
O parágrafo único traz a necessidade da edição de lei complementar para fixar normas de cooperação entre União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Todavia, conforme bem exposto por Pedro Lenza apud Mendes, Coelho e Branco quando não há expectativas do critério da colaboração vigorar, pode-se cogitar a aplicabilidade do critério da preponderância de interesses, até porque a urgência da matéria discutida não permitiria exigir-se a dependência de norma colaborativa, que exige todo um complexo procedimento legislativo.
A partir disso, poderia o Estado, valendo-se do Princípio da Predominância de Interesse, inclinar para si a competência não legislativa, em caráter excepcional, para universalizar e padronizar os Decretos que deverão ser impostos para todos os Municípios do Estado de Mato Grosso, levando em consideração a situação peculiar em que estamos vivendo, não podendo ser considerado circunstâncias de mero interesse local.
Uma vez que a Pandemia da COVID-19 afeta o País inteiro, e as internações de pequenas cidades acabam atingindo todo um sistema de saúde das cidades polos, poderia se considerar a existência de todo um interesse regional.
Ademais, nota-se que a decisão se pautou, também, no verbo utilizado “devem”, expresso no Decreto Estadual n° 874, de 25 de março de 2021, para indicar a obrigatoriedade de respeito ao citado decreto.
Pois bem, há de se convir que, não é o uso da expressão “devem” que define o caráter compulsório ou orientativo da norma, e sim a interpretação sistemática de todo o conjunto normativo constitucional. Pois, indubitavelmente, deve passar pelo crivo de constitucionalidade.
Segundo a decisão:
Com efeito, fazendo uma interpretação literal da norma acima transcrita, denota-se claramente que o Decreto Estadual é IMPOSITIVO aos Municípios, eis que traz em seu bojo o verbete “os municípios devem” cumprir as medidas nele elencadas, não deixando qualquer margem de discricionariedade ao ente municipal quanto a escolha de outras medidas distintas daquelas estabelecidas na norma do Estado, de acordo com sua respectiva classificação de risco. (grifo nosso)
Será que se o governador tivesse editado o mesmo decreto trocando apenas o verbo “devem” pelo verbo “podem”, o conteúdo normativo constitucional se submeteria a este capricho textual?
Os atos dos poderes, em sua integralidade, devem cumprir o que estabelece a lei e a Constituição Federal, sob pena de ficarmos à mercê de um possível solipsismo do executivo ou do próprio judiciário.
O solipsismo nos remete à ideia de que o detentor da decisão é livre para decidir conforme sua consciência e vontade. Assim as decisões estariam associadas apenas à responsabilidade subjetiva.
Nos dizeres de Lenio Luiz Streck:
(...) a ideia de que a “liberdade de decisão do juiz” está ligada a uma ideia de responsabilidade subjetiva dos julgamentos que profere. Algo como dizer que o-juiz-constrói-sua-decisão-apartir-de-uma-simbiose-de-razões-e-sentimentos que são apenas seus (vale dizer, um juiz solipsista — um Selbstsüchtiger).
O decidir solipsista, conhecido também como o decidir conforme a consciência, está fundamentado nos próprios pensamentos e experiências profissionais e pessoais do agente. O que nos leva a questionar qual importância as ciências jurídicas teriam para o mundo jurídico, vez que a construção das decisões contrariaria o próprio Direito, sendo o sistema da livre convicção contraposto ao sistema da certeza legal.
Diante de todo o exposto, e sem adentar ao mérito da questão, que é extremamente delicado, observa-se que caso entenda-se que a situação que vivemos supera o interesse local dos municípios, a obrigatoriedade de respeito ao regramento geral editado pelo Estado se dá com base no artigo 23 inciso II da Constituição Federal, e não com base na competência legislativa prevista no artigo 24 da Carta Magna, muito menos no verbo utilizado no texto do decreto.
Outro ponto importante refere-se à necessidade de atuação coletiva e não individualizada em cada comarca, sob pena de desarmonia das decisões proferidas, trazendo critérios diferentes para cidades que se encontram na mesma situação jurídica.
Assim, para quem entende que o caos vivido em nosso Estado supera o interesse meramente local, devendo os municípios se submeterem ao regramento do Estado, a decisão da comarca de Alta Floresta parece ter chegado à decisão correta por linhas tortas.
Não obstante todo este imbróglio jurídico, o importante mesmo é que nos unamos para passarmos por toda esta crise econômico humanitária, sem deixar prevalecer os interesses políticos ideológicos sobre o que realmente interessa, que é o interesse do nosso povo.
Referências bibliográficas
blob:https://clickjudapp.tjmt.jus.br/18e813c5-915a-4382-bf0f-f97c948c1891
Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo – 5ª ed. rev.ampl. e atual – Salvador: JusPODIVM, 2018. p. 292.
Curso de direito constitucional, 2. ed., p. 820 (grifamos). Amigo professor, interessante, inclusive para ser trabalhada em aula com os alunos, a decisão monocrática do Min. Celso de Mello na AC-MC/RR 1.255, DJ de 22.06.2006
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6341.pdf
https://g1.globo.com/mt/mato-grosso/noticia/2021/03/24/marco-ja-e-o-mes-com-mais-mortes-porcovid-19-em-mt-desde-o-inicio-da-pandemia.ghtml
https://www.altafloresta.mt.gov.br/public/arquivos/artigo-524/524-260320211919-
Lenza, Pedro. Direito Constitucional esquematizado / Pedro Lenza. – Coleção esquematizado® / coordenador Pedro Lenza – 24. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2020, p. 347.
O “decido conforme a consciência” dá segurança a alguém?, Streck, Lenio Luiz – Conjur,2014
tAG1fwwN4g.pdf https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=411625
