RESUMO
O presente artigo consiste em trazer reflexões sobre a morosidade do processo judicial no Brasil, com enfoque no processo de execução fiscal. Para tanto, se fez necessário buscar quais fatores estão relacionados ao problema em comento, possibilidades como déficit de servidores, falhas legislativas, tanto no que se refere ao conteúdo material do direito quanto ao processual foram abordadas, trazendo assim possíveis causas, contudo, não se restringindo à mera análise do status quo, buscando além, fora feita uma análise histórica dos possíveis motivos que levaram a situação atual, fundamentado em doutrina, o presente trabalho buscou ainda levantar possíveis mudanças visando uma solução a esta dificuldade imposta ao Judiciário. Visando tratar dos temas expostos, fora utilizado o método bibliográfico, valendo-se de doutrinas e estudos estatísticos, bem como em observância a legislação relativa aos pontos abordados.
Palavras-chave: Execução fiscal; Morosidade do Judiciário; Direito Processual Civil.
SUMÁRIO
2. PRINCÍPIOS PROCESSUAIS CIVIS QUE VISAM GARANTIR A DURAÇÃO RAZOÁVEL DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO..
2.1. Princípio da celeridade processual
2.2. Princípio da duração razoável do processo.
2.3. Princípio da cooperação processual
4. FATORES QUE TORNAM AS EXECUÇÕES MOROSAS NO BRASIL.
4.3. Contingente insuficiente.
A Constituição Federal de 1988 visa garantir que os cidadãos tenham certos direitos e garantias fundamentais, dentre eles a garantia de uma razoável duração do processo[1], entretanto, a realidade é distante da garantia constitucional. Segundo o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), no ano de 2018 existiam no Brasil 78,7 milhões de processos em tramitação e que aguardavam uma definição, o tempo médio de tramitação de uma sentença na primeira instância é de dois anos e seis meses, já na fase de execução o tempo médio é de seis anos e quatro meses, este tempo médio aumenta mais ainda em processos no âmbito federal, chegando à expressiva marca de oito anos, dois meses e nove dias (CNJ, 2020, p. 47)
O presente artigo tem como escopo a abordagem da morosidade judiciária, especialmente em relação ao processo de Execução Fiscal, neste sentido, como será discorrido no presente trabalho, diversas causas são apontadas, dentre elas a repetição de atos que foram realizados em processo administrativo tributário, a dificuldade em encontrar o devedor ou bens para satisfação do tributo inadimplido. Acredita-se como hipótese de solução a morosidade a implantação de instrumentos de buscas a bens e dados acerca do devedor, para que sejam realizadas buscas de forma mais célere, não sendo necessário o envio de ofício para diversos bancos e afins, afinal caso houvesse um banco de dados nacionais, a localização de bens em nome do devedor tributário seria extremamente mais simples que atualmente.
Ao se refletir acerca dos motivos que levam os processos judiciais no Brasil serem tão morosos, pode até ser apontado como motivo a complexidade dos processos, que demandam mais tempo para sua conclusão, entretanto, não é o que se nota a princípio, segundo levantamento do Ipea, apesar do tempo médio de tramitação de um processo de execução no âmbito federal ser de oito anos, o tempo efetivo gasto pela Justiça trabalhado no processo é de 10 horas e 26 minutos.
A morosidade dos processos judiciais é a reclamação de quase metade dos cidadãos que procuram a Ouvidoria do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), conforme relatório publicado no site do CNJ em 1 de outubro de 2014[2].
Visando o aperfeiçoamento do Poder Judiciário, em 2004 surgiu o Conselho Nacional de Justiça, tendo como competência além do aprimoramento, a fiscalização, controle e correção do Judiciário. Visando aprimorar a prestação judiciária, por meio da Resolução nº 111 de 2010, fora criado o Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Servidores do Poder Judiciário (CEAJud). Outro importante mecanismo para dar maior eficiência ao Judiciário fora a instauração de Metas Nacionais, que são estabelecidas anualmente no Encontro Nacional do Poder Judiciário, tais metas são estabelecidas em observância aos dados obtidos por meio do Relatório “Justiça em Números”.
Utilizado como importante meio de identificação de gargalos, o Relatório “Justiça em Números”, anualmente traz análises acerca do número de processos pendentes, índices de congestionamento em tribunais do país inteiro, além de outros índices que se analisados conjuntamente indicam as metas a serem cumpridas pelo Judiciário brasileiro.
A morosidade do Poder Judiciário no Brasil produz casos extremamente peculiares, como por exemplo o processo recentemente julgado pelo Supremo Tribunal Federal, relativo ao Palácio Guanabara, que fora protocolado em 1895, desde o referido ano tramita a ação movida pela princesa Isabel de Orleans e Bragança[3], em que a Sra. Isabel havia requerido a posse do referido bem, entretanto, o STF entendeu que o imóvel é da União, tendo em vista que com a Proclamação da República em 1889, as benesses dos monarcas se encerraram.
A morosidade judiciária muito além de mero aborrecimento ou casos curiosos, pode ocasionar danos irreversíveis, apesar da existência de tutela provisória, criada justamente para casos em que esteja presente a probabilidade de direito e ineficácia do deferimento da pretensão em momento diverso, a morosidade ainda traz outras consequências prejudiciais às partes, como por exemplo a morte do Autor em decorrência do não fornecimento de medicamento, como foi o caso da Sra. Alcirene de Oliveira, que faleceu em 2017[4], em Juiz de Fora, aguardando o recebimento de remédio de alto custo, que deveria ser fornecido pelo Estado.
Além de casos de vida ou morte, a demora em ter uma solução na via judiciária, acaba afastando quem tem seu direito tolhido, afinal, um processo moroso além de gerar aborrecimento, causa gastos, sejam gastos advocatícios, transporte, dias dispendidos para audiências, obtenção de documentos e outras situações. Visando dar maior celeridade, facilidade e de fato garantir o acesso à justiça, o Código de Processo Civil de 2015 fora promulgado, promovendo meios de autocomposição, ferramentas como Arbitragem, Conciliação e Mediação, que desde a promulgação do CPC passaram a ser estimuladas por todos os operadores do Direito, justamente prezando pela celeridade processual.
Como visto, entretanto, as estatísticas ainda demonstram uma delonga nos processos judiciais do país, sendo as características de morosidade ainda mais marcantes nos processos de execução. Isso pode tornar a experiência ao usuário da justiça ainda mais frustrante, uma vez que a racionalidade por trás da execução é, justamente, permitir a breve e célere constrição do patrimônio do devedor e a satisfação do direito do credor, que possui contra o primeiro um título executivo líquido certo e exigível, sobre o qual resta pouca margem de discussão.
2. PRINCÍPIOS PROCESSUAIS CIVIS QUE VISAM GARANTIR A DURAÇÃO RAZOÁVEL DOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO
Embora os princípios a seguir listados não sejam exclusivos dos processos de execução e da fase processual do cumprimento de sentença, sendo aplicáveis também ao processo de conhecimento, eles se destacam nos referidos procedimentos executivos, como diretrizes a serem seguidas.
2.1.Princípio da celeridade processual
Presente no artigo 5º da Constituição Federal, em seu inciso LXXVIII, a celeridade processual é constantemente discutida em doutrina, sendo que parte dos doutrinadores sequer a consideram como um princípio, entretanto, tal discussão não se mostra vantajosa ao escopo do presente Artigo. Em análise ao inciso LXXVII, é possível constatar a presença dois fundamentos importantes do processo jurídico brasileiro, a celeridade processual e a razoável duração do processo, entretanto, tais princípios são dissociáveis, isto é, pode haver um processo célere sem ter uma razoável duração, assim como o contrário.
Por mais que positivado na Constituição Federal, o princípio da celeridade processual não deve ser observado de forma isolada, sua utilização vai muito além de tornar os processos mais breves. Um processo célere é aquele no qual todos os atos processuais são praticados no menor tempo possível, consequentemente com menor custo, se assemelhando assim ao princípio da economia processual.
A celeridade processual não representa uma obrigação ao Judiciário em findar todos os processos em prazos curtos, tendo em vista que devem ser levados em consideração diversos fatores ao que podem influenciar na celeridade do processo, afinal uma causa extremamente complexa e inusitada não pode ser julgada com a mesma celeridade de uma demanda simples e corriqueira, neste sentido Cavalcanti (2014, p. 86) afirma:
Um processo altamente complexo não pode ser julgado de maneira veloz, célere. O ato de julgar exige, muitas vezes, reflexões e aprimoramento do assunto pelo julgador. E sua tramitação também não pode ser veloz a qualquer custo 130.Ao contrário, o processo deve durar um tempo razoável (=razoável duração do processo). Por outro lado, não devem ser praticados atos inúteis ou desnecessários que somente atrasam a marcha processual. Os sujeitos processuais, da mesma forma, devem encontrar mecanismos para diminuir o tempo de prática dos atos processuais.
Com o Código de Processo Civil, advieram diversas melhorias a celeridade processual, podendo ser citados inúmeros exemplos, dentre eles, a instituição da obrigatoriedade de endereço eletrônico, possibilitando assim citações e intimações por meio mais célere, outra importante mudança fora a estimulação a autocomposição, com as audiências de conciliação e mediação, a possibilidade de um acordo logo no início do processo acaba ocasionando que o processo seja encerrado de forma extremamente mais breve. Por fim, outro ponto interessante a ser citado é que caso seja necessária a emenda a petição inicial, o magistrado é obrigado a indicar especificamente o que deve ser corrigido ou emendado[5], ao contrário do Código de Processo Civil de 1973, em que não havia tal exigência, com tal requisito a emenda à peça exordial torna-se mais simples e ágil.
2.2.Princípio da duração razoável do processo
Em 1992 o Congresso Nacional promulgou a Convenção dos Direitos Humanos (Pacto São José da Costa Rica), importante Tratado Internacional, que trouxe inúmeras evoluções ao Direito Brasileiro, com garantias fundamentais, algumas já positivadas na Constituição Federal, entretanto, acerca do referido Tratado, enseja destaque o art. 8° 1.[6] que estabelece que todas as pessoas devem ser ouvidas dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente independente e imparcial. O Art. 4° do Código de Processo Civil[7] trata que as partes têm o direito a obter o processo em prazo razoável, enquanto o art. 139[8] do mesmo código trata dos poderes e deveres do magistrado, sendo que em seu inciso II estabelece que o juiz deve velar pela duração razoável do processo.
Posto isso, não existe um prazo máximo estabelecido para a resolução da lide, exceto na Justiça Eleitoral, conforme art. 97-A da lei 9504/97[9], o prazo máximo é de 1 ano após a apresentação da demanda perante a Justiça Eleitoral. Há alguns requisitos que devem ser observados para se determinar uma duração adequada do processo, segundo Fredie Didier Jr (2017, p. 108.) a Corte Europeia dos Direitos dos Homens firmou entendimento de que há três requisitos para que se determine a duração razoável do processo, que são:
- A complexidade do assunto;
- O comportamento dos litigantes e de seus procuradores ou da acusação e da defesa no processo;
- A atuação do órgão jurisdicional
Cada processo possui suas peculiaridades, ademais, em observância aos requisitos supracitados, se torna inexequível a instauração de um marco temporal para definir se um processo teve ou não uma duração razoável, afinal não são elementos extremamente específicos, a serem observados no caso concreto.
A morosidade processual é problema de longa data, motivo pelo qual constantemente surgem novos instrumentos visando pelo menos a redução de tal problema, neste sentido, há de se destacar os ensinamentos de Amorim (2018, p. 204.):
De qualquer forma, é inegável o esforço do legislador em criar institutos processuais voltados a um processo mais rápido:
(a) julgamento antecipado do mérito (art. 355 do Novo CPC);
(b) procedimento sumaríssimo (Lei 9.099/1995);
(c) procedimento monitório (arts. 700 a 702 do Novo CPC);
(d) julgamento de improcedência liminar (art. 332 do Novo CPC);
(e) julgamentos monocráticos do relator (art. 932 do Novo CPC);
(f) prova emprestada (art. 372 do Novo CPC);
Daniel Amorim em seu livro Manual de Processual Civil, Vol. Único, 10° Edição, EDITORA JUSPODIVM. Pag. 204.
É inegável a incansável busca do Judiciário, bem como do Legislativo, em reduzir o tempo médio de duração dos processos, entretanto, como veremos a seguir, a responsabilidade da redução não se restringe aos Entes Estatais.
2.3.Princípio da cooperação processual
Com o advento do Código Processual Civil em 2015, surgiu de forma explícita o dever cooperação processual entre as partes, entretanto, não se pode falar que no Código pretérito tal dever não havia, conforme entendimento de Humberto Theodoro Júnior:
A doutrina nacional, mesmo antes do novo CPC, já reconhecia a presença do princípio da cooperação no devido processo legal assegurado por nossa Constituição, à base de um contraditório amplo e efetivo. Com efeito, “se o contraditório exige participação e, mais especificamente, uma soma de esforços para melhor solução da disputa judicial, o processo realiza-se mediante uma atividade de sujeitos em cooperação” (THEODORO JUNIOR, 2015, p. 102)
Tal dever está disciplinado no art. 6º do referido Código, que afirma: “Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva.”
O princípio da cooperação processual é um dentre vários fatores importantes para que haja um processo célere, com tempo razoável, afinal, estabelece que todos da relação processual devem cooperar, não se restringindo apenas às partes, salienta Fredie Didier Jr (2017, p. 143) que:
Os deveres de cooperação são conteúdo de todas as relações jurídicas processuais que compõem o processo: autor-réu, autor-juiz, juiz-réu, autor-réu-juiz, juiz-perito, perito-autor, perito-réu etc. Essa é a premissa metodológica indispensável para compreender o conteúdo dogmático do princípio da cooperação.
Desta forma todos os envolvidos no processo devem buscar a cooperação, pois a lei impõe deveres aos sujeitos em busca segundo Fredie Didier Jr (2017, p. 142) “dever de manter-se coerente com os seus próprios comportamentos, protegendo as partes contra eventual comportamento contraditório (venire contra factum proprium) do órgão julgador”. Apesar de ser um dever dos sujeitos do processo, não há sanção caso haja descumprimento.
Em uma mera análise ao artigo 6º do CPC, não poderíamos constatar o que seria uma conduta cooperativa processualmente falando, entretanto, em análise a doutrina, bem como a outros dispositivos legais é possível definir como maior exatidão o que tal princípio determina, neste sentido, salienta Fredie Didier Jr (2017 p. 144):
Vejamos algumas manifestações desses deveres em relação às partes:
a) dever de esclarecimento: os demandantes devem redigir a sua demanda com clareza e coerência, sob pena de inépcia;
b) dever de lealdade: as partes não podem litigar de má-fé (arts. 79-81 do CPC), além de ter de observar o princípio da boa-fé processual (art. 5º, CPC);
c) dever de proteção: a parte não pode causar danos à parte adversária (punição ao atentado, art. 77, Vl, CPC; há a responsabilidade objetiva do exequente nos casos de execução injusta, arts. 520, l, e 776, CPC).
A doutrina reconhece três vertentes divididas fundamentalmente a respeito do princípio da cooperação processual, desta maneira a doutrina esclarece os deveres aos sujeitos do processo tanto ao órgão judiciário, partes, peritos e etc. Neste sentido, vale lembrar que as partes possuem interesses distintos, situações opostas, autor e réu, exequente e executado, naturalmente haverá uma contrariedade na obtenção do resultado alcançado por uma das partes, podendo estes motivos serem óbices ao cumprimento do princípio da cooperação processual, consequentemente podendo impactar na duração razoável do processo.
O direito tributário brasileiro possui extrema complexidade, sendo esta uma das principais críticas feitas por estudiosos da área, o principal conjunto de normas que rege tal ramo do direito é o Código Tributário Nacional, de acordo com o CTN é possível extrair a definição de Tributo, que é toda prestação pecuniária obrigatória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, não decorrente de sanção por ato ilícito, estabelecida por lei e cobrada pela Administração Pública.
Para a cobrança do tributo se faz necessária a ocorrência do fato gerador, fato este que sempre é determinado por norma anterior, são considerados como tributo os impostos, taxas e contribuições de melhoria. Tanto a União, Estados e Municípios possuem competências tributárias exclusivas, como por exemplo o ITBI, Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis, de competência Municipal, ITCD, Imposto sobre Transmissão Causa Mortis, competência do Estado e por fim o IPI, Imposto sobre Produtos Industrializados, competência da União.
Até haver a Execução Fiscal diversas etapas são percorridas na esfera administrativa. O Processo Tributário Administrativo (PTA) é regulado por leis próprias em relação aos tributos referentes a cada Ente do Poder Público, isto é, a União, Estados e Municípios possuem normas próprias para regular o PTA, portanto, no presente artigo o Processo Tributário Administrativo será analisado apenas em relação à União. O PTA Federal é regido pelo Decreto nº 70.235/1972, conforme determina o art. 7º do referido Códex, o procedimento fiscal poderá iniciar com o primeiro ato de ofício, escrito, por servidor competente, que irá dar ciência ao sujeito passivo de sua obrigação tributária, com a apreensão de bens móveis, ou ainda com o começo do despacho aduaneiro referente a mercadoria importada.
Após o término dos atos fiscalizatórios, sendo calculado o valor do crédito tributário devido, por agente público competente é lavrado auto de infração, que é o documento formal pelo qual o sujeito passivo tomará ciência de seu débito em relação ao Fisco.
Caso o contribuinte discorde do valor ou da obrigação tributária poderá apresentar impugnação ou defesa, no prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da data de intimação da exigência. O julgamento dar-se-á em três órgãos distintos, a Primeira Instância, Segunda Instância e a Câmara Superior de Recursos Fiscais, que é tratada como instância especial. Conforme artigo 42 do Decreto nº 70235/1972, as decisões de primeira instância serão definitivas quando o prazo para recurso tinha sido esgotado, enquanto na segunda instância é reforçada a possibilidade anterior bem como acrescida a situação em que não tenha recurso cabível, já as decisões da instância especial por si só já são definitivas.
Com o término do processo tributário administrativo, se torna exigível o crédito tributário, com a emissão da certidão de dívida ativa se torna exequível o crédito tributário, afinal a certidão de dívida ativa é um título executivo extrajudicial, conforme estabelece o artigo 784 do Código de Processo Civil[10], havendo tal título é cabível a Execução Fiscal.
A Execução Fiscal trata-se de um meio pelo qual a Administração Pública, após extenso Processo Tributário Administrativo, buscará a satisfação do tributo inadimplido, por meio judicial. Segundo o CNJ, no ano de 2019 apenas treze de cada cem processos de execução fiscal foram baixados, correspondendo assim a 86,9% das taxas de congestionamento (CNJ, 2020, p. 155).
Diversas medidas foram tomadas visando maior celeridade, neste sentido, obstando discussões já superadas, o Superior Tribunal de Justiça, por meio da secretaria de jurisprudência desenvolveu uma ferramenta de pesquisa que permite uma rápida e organizada busca da interpretação do STJ acerca da Lei Federal de Execução Fiscal, contendo informativos, súmulas e acórdãos. Trata-se da ferramenta de legislação aplicada em que o usuário pode ver de forma detalhada dispositivo por dispositivo os julgados da corte. A difusão de informação de maneira mais simples e direta pode influenciar positivamente na redução de discussão de pontos cediços na seara Tributária, afinal, como fora tratado o Direito Tributário possui legislação esparsa e ampla, sendo esta uma possível causa de morosidade em razão de constantes discussões.
Diante da baixa exequibilidade, a Lei de Execução Fiscal (LEF) busca dar fim aos processos de baixa probabilidade de execução, caso dentro de um ano não seja localizado o devedor ou nenhum bem do acervo que se possa penhorar, iniciará a contagem do prazo referente à prescrição quinquenal, findo este período configura-se prescrição intercorrente. A Execução Fiscal é regida pela lei 6.830/80, lei específica que trata das execuções da dívida ativa e tem como diploma subsidiário o Código de Processo Civil.
A execução fiscal é responsável por uma parcela considerável da morosidade de todo o poder judiciário, tendo em vista que em regra, o processo de execução fiscal apresenta alta taxa de congestionamento. A taxa de congestionamento representa o percentual de demandas que permanecem pendentes de baixa ao final do ano de referência, relativo ao ano de sua tramitação, isto é, quantos processos não tiveram seu fim, com isso, ocupando o Poder Judiciário com um processo que deveria ter seu fim de forma mais célere (CNJ, 2020, p. 92).
O próprio CNJ destaca o constante apontamento da Execução Fiscal como responsável pela morosidade judicial, é inegável a responsabilidade da referida Execução se comparada às demais, afinal, excluindo a Execução Penal Privativa de Liberdade, a Execução Fiscal é quem possui a maior taxa de congestionamento, com 86,9%.
Não é correto atribuir a Execução Penal Privativa de Liberdade a responsabilidade da morosidade judiciária, mesmo correspondendo a 87,4% da taxa de congestionamento, conforme Relatório do Justiça em Números, pois é contado como execução o cumprimento da pena, com isso, todo o tempo que o apenado estiver cumprindo a pena, o processo não terá seu fim, logo, não sendo de grande impacto esta alta taxa de congestionamento (CNJ, 2020, p. 155).
A execução fiscal tem como média de conclusão, em torno de 6 a 8 (oito) anos, conforme CNJ, há que se destacar ainda o altíssimo número de processos, conforme dados retirados do referido estudo, existem 37.779.445 (trinta e sete milhões, setecentos e setenta e nove mil, quatrocentos e quarenta e cinco) processos de execução fiscal que estão pendentes e suspensos, enquanto os processos de execução não fiscal pendentes são 3.138.385 (três milhões, cento e trinta e oito mil, trezentos e oitenta e cinco) (CNJ, 2020, p. 152). Tal número extremamente elevado, nada mais é do que consequência direta de inúmeros equívocos.
Diversas razões podem justificar tamanha morosidade do processo de execução, dentre elas, o fato do legislador não ter estabelecido prazos a cumprir ao Procurador Fazendário, nesta diapasão, há que ser citada situação abordada por Scherer (2015, pág. 6):
O nosso sistema tributário, além de espoliante, é por demais complexo e burocrático, incentivando a informalidade e o não cumprimento em tempo e modo das obrigações tributárias, o que vem agravado pela excessiva demora na propositura das execuções após a constituição definitiva dos respectivos créditos, de forma que o devedor não mais é localizado no seu domicílio fiscal.
A dificuldade em localizar o devedor é constantemente apontada como uma das principais causas da morosidade em execução fiscal, conforme estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) [11] em janeiro de 2012, em pelo menos 47,4% dos processos ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citação, enquanto cerca de 36,9% dos processos não há sequer uma citação válida, portanto, em cada tentativa inexitosa decorrerá um tempo considerável, ademais, caso sejam infrutíferas todas as tentativas de citação pessoal[12], a mesma dar-se-á por edital, em 30 dias[13], sendo este outro prazo que soma-se aos demais, que por fim acabam colaborando para que a execução fiscal se torne morosa.
Tramita no senado um projeto de lei n° 4.257/2019 que altera a lei n ° 6.830/80 e busca dar celeridade ao processo de execução, apresentado por Antonio Anastasia o projeto consiste em dar a opção uma autoexecutoriedade a Fazenda Pública que poderá cobrar a dívida administrativamente aos impostos de IPVA e IPTU, também opta ao contribuinte ingressar no juízo arbitral assim ao vencer o processo poderá exigir o depósito do débito tributário sem todo o processo da LEF.
Na legislação atual a Fazenda Pública deve ajuizar uma ação de cobrança pelo judiciário quando um contribuinte deixa de arcar com o tributo que incide sobre aquele bem que seja proprietário, possuidor ou que se tenha usufruto, não efetuando o pagamento o bem é alienado e levado a leilão judicial.
4.FATORES QUE TORNAM AS EXECUÇÕES MOROSAS NO BRASIL
Ao se tratar da morosidade judiciária, inicialmente se faz necessário identificar quais critérios são utilizados para determinar a morosidade, afinal há um prazo razoável para o término da demanda, não podendo estabelecer um prazo único para todos os processos, a morosidade dependerá da demora excessiva, a partir do momento em que os atos processuais, sejam cumpridos em prazo extremamente superior ao previsto em lei.
Acerca da morosidade, Ferreira e Pedroso (1997, p. 5) estabelecem três diferenciações que são:
I- Morosidade Legal: É aquela em que o próprio ordenamento jurídico, pelo seu excesso de formalismo ou por falta de adequação acaba causando, sendo por excessos de prazos ou por uma vasta possibilidade de recursos.
II- Morosidade Endógena: aquela resultante das rotinas estabelecidas, bem como pela organização dos tribunais.
III. Morosidade Provocada: a morosidade provocada pode ser intencional ou não, a primeira é ocasionada por uma das partes no litígio, havendo assim interesse em que a demanda não tenha celeridade, enquanto a morosidade não intencional decorre da morosidade organizacional, em razão de comportamentos negligentes involuntários dos atores judiciários.
A Corte Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu alguns critérios para avaliação da duração razoável de uma demanda, que são:
- Complexidade da causa, sendo este um dos critérios mais simples e fáceis de constatação, afinal não se pode analisar a duração de um processo com provas bem constituídas, objeto simples, com outro processo em que toda a instrução probatória far-se-á no bojo da demanda, ambos podem até mesmo versar sobre o mesmo tema, mas, em razão de diversos fatores a duração pode acabar sendo distinta.
- Atividade processual do interessado, que em resumo chega a ser extremamente semelhante com a cooperação das partes, conforme já fora abordado, as partes devem agir de acordo com o princípio da boa-fé processual, prezando pelo andamento adequado da demanda.
- Conduta das autoridades judiciais, ao contrário do princípio da cooperação, a corte analisa a conduta das autoridades judiciais como um critério isolado, sendo assim, caso o processo não seja moroso em razão de sua complexidade, nem em razão da atividade processual dos interessados, restará a responsabilização ao Estado, em razão da deficiência na prestação jurisdicional em tempo razoável.
- Afetação gerada na situação jurídica da pessoa envolvida no processo, neste critério é analisado o dano ocasionado à parte em razão da duração do processo, sendo assim uma consequência caso estejam presentes os critérios acima.
Ante o exposto, aplicando de forma dedutiva os critérios utilizados, haverá morosidade nas demandas em que a complexidade da causa, a atividade processual do interessado ou até mesmo a conduta das autoridades judiciais estiverem em desacordo com o princípio da duração razoável do processo, causando assim danos a parte que busca a tutela jurisdicional.
Dentre os diversos equívocos legislativos podem ser suscitados para justificar a morosidade judiciária, o excessivo número de recursos cabíveis é constantemente apontado como responsável, é o que entende a Ministra Cármen Lúcia, em palestra no dia 13 de maio de 2015, sobre como melhorar a governança no Poder Judiciário: "A morosidade custa caro ao Poder Judiciário. É preciso acabar com a hipocrisia. Um processo que tem oito recursos no Supremo vai ser demorado".
Além disso, ao comentar o Relatório Justiça em Números, de 2017, a Ministra reforçou suas críticas, afirmando ainda que:
Nós juízes também estamos insatisfeitos com o Judiciário. A gente podia estar julgando a cada semana os processos que chegam à Justiça dentro desse período.
Não podemos fechar as portas do Judiciário para o cidadão que nos procura. Nem podemos permitir que a demora pelo excesso de processos em tramitação deixe o cidadão descontente com a Justiça.
Sobre a alegação de que os Tribunais de instâncias Superiores estão focados em sua maioria em julgar recursos, é indiscutivelmente correta, tendo fundamento em Relatório do CNJ. Acerca de tal afirmação, importa destacar a diferenciação feita entre dois índices de recorribilidade, enquanto a recorribilidade interna trata dos recursos interpostos em relação às decisões terminativas e sentenças proferidas, o índice de recorribilidade externa indica o número de recursos apresentados aos tribunais. Consta no relatório do Conselho Nacional de Justiça, denominado de “Justiça em números”, publicado no ano de 2020, em sua página 120:
Nota-se que quanto maior a instância, maior o índice de recorribilidade, tanto externa quanto interna. Os Tribunais Superiores acabam se ocupando, predominantemente, de casos eminentemente recursais, os quais correspondem a 87,5% de suas cargas de trabalho. Situação similar ocorre no 2º grau. (...) Os índices de recorribilidade externa tendem a ser maiores entre o 2º grau e os tribunais superiores, do que entre o 1º e 2º grau. Chegam aos Tribunais de 2º grau 8% das decisões de 1º grau, e chegam aos tribunais superiores 25% das decisões de 2º grau. Mas os números variam significativamente entre os segmentos de justiça. A justiça trabalhista é a única que apresenta comportamento inverso, pois a recorribilidade do 1º para o 2º grau (57%) supera a do 2º grau para o TST (41%). Em ambas as instâncias, trata-se do segmento com maior recorribilidade externa no Poder Judiciário. (Grifamos)
No caso das Execuções Fiscais, em que pese não se tratar de processo de conhecimento, que admite ampla discussão de mérito e, portanto, serem ações com um restrito cabimento recursal, com destaque para os Embargos de Declaração e o Agravo de Instrumento, elas são defendidas, nos termos da legislação, pela via da Exceção de Pré-Executividade, no que toca a nulidades absolutas e questões de ordem pública sobre o título cobrado, ou, alternativamente, pela via dos Embargos à Execução Fiscal, no que toca a outros assuntos. Os Embargos, por sua vez, são ações movidas pelo contribuinte devedor, que tramitam em apenso à Execução e com ampla margem para discussão do mérito e interposição de todos os recursos previstos na legislação processual.
Há que se fazer uma ressalva, há quem discorde da responsabilização da morosidade em razão dos recursos, o estudo denominado “Funcionamento e gestão na Justiça: onde estão os gargalos?” feio pelo Ipea[14], fora constatado que o custo médio provável de um processo de execução fiscal é de R$ 4.638,00 (quatro mil, seiscentos e trinta e oito reais), enquanto o custo médio baseado em atividades é de apenas R$ 1.854,23 (mil oitocentos e cinquenta e quatro reais e vinte e três centavos), tal discrepância não é explicada de forma conclusiva no estudo, entretanto, uma das causas levantadas é uma série de “deseconomias de congestionamentos”, isto é, várias atividades que seriam realizadas sem qualquer necessidade efetiva, apenas visando bater metas, neste sentido, fora destacado um caso em que um juiz erroneamente arquivou processos.
Acerca das falhas legislativas em relação à Execução Fiscal, disciplinada pela Lei 6.836/80, promulgada em setembro de 1980, a referida norma já se encontra obsoleta em certos aspectos, neste sentido há que se destacar a Lei nº 11.386 de 2006, que estabeleceu a execução de títulos extrajudiciais, entretanto, afastou a aplicabilidade de tal norma para a Execução Fiscal, que só viria a ser disciplinada por norma exclusiva para o fim. Foram então apresentados dois projetos de lei, o PL 2412/2007 e 5.080/2009, contudo, ambos não obtiveram êxito, provavelmente em razão de fortes críticas da Ordem dos Advogados do Brasil (SCHERER, 2015, p. 10). As tentativas de mudança não ficaram restritas ao período supracitado, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei (PL) n° 4.257, de 2019, que busca instituir a execução fiscal administrativa e a arbitragem tributária, em algumas ocasiões, em resumo, o PL de 2019 se difere dos anteriores no sentido de que neste cenário a Execução Fiscal não ficaria exclusivamente em âmbito administrativo.
Conforme dados do Conselho Nacional de Justiça, em seu relatório “Justiça em números”, publicado no ano 2020, mais especificamente, na página 86 do relatório, em 2019 o Poder Judiciário possuía um quadro de 466.112 (quatrocentos e sessenta e seis mil, cento e doze) pessoas em sua força de trabalho, divididos da seguinte maneira:
- 18.091 (dezoito mil e noventa e um) de magistrados correspondendo a 4,1%;
- 268.175 (duzentos e sessenta e oito mil, cento e setenta e cinco) servidores que correspondem a 60,1%;
- 73.944 (setenta e três mil, novecentos e quarenta e quatro) terceirizados correspondendo a 16,6 %,
- 65.529 (sessenta e cinco mil, quinhentos e vinte e nove) estagiários que correspondem a 14,7%;
- 20.403 conciliadores, juízes leigos e voluntários que correspondem a 4,57%.
Dentre os servidores 78,8% estão lotados na área judiciária e os demais nas áreas administrativas, enquanto o número de processos em 2019 chegou a aproximadamente 62,9 milhões ações judiciais, conforme relatório anteriormente citado (CNJ, 2020, p. 86).
Considerando os dados expostos, para fins ilustrativos far-se-á uma divisão igualitária, ignorando as funções distintas que cada servidor desempenha em um processo, isto é, considerando apenas que em um cenário hipotético os servidores (em sentido estrito) e magistrados isoladamente fossem capazes de solucionar cada pendência da demanda, então neste cenário hipotético cada um teria o montante de aproximadamente 219 processos. Tal número é diariamente acrescido, tendo em vista as novas demandas, motivo pelo qual com o contingente atual, com os problemas apresentados, é inviável um aumento expressivo na celeridade dos processos, mesmo havendo anualmente um aumento da produtividade do Poder Judiciário.
Sem uma profunda reforma do Poder Judiciário, ou até mesmo uma reforma legislativa no âmbito processual, se torna extremamente improvável que haja uma solução dos problemas aqui apresentados, tanto que em razão da própria morosidade, os credores fazendários, atualmente concentram esforços em créditos tributários de maior valor, acima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), outro ponto a ser ressaltado, a Procuradoria da Fazenda Nacional e a Procuradoria-Geral Federal já adotam o protesto da certidão de dívida ativa, logo, tais medidas acabam colaborando com o não sobrecarregamento do Poder Judiciário com demandas de crédito tributário de baixo valor.
CONCLUSÃO
Por meio do presente artigo fora possível constatar algumas causas para a morosidade judiciária, com enfoque aos processos de Execução Fiscal, ao contrário do imaginário popular a morosidade não tem relação exclusiva com a indiligência dos serventuários, afinal como fora mostrado são diversas as causas da morosidade, a ineficiência ou ausência de zelo talvez sejam os motivos com menor relevância. O alto número de demandas, o contingente ineficaz, falhas legislativas, dentre outros fatores se mostram mais relevantes em análise as vicissitudes que levam os processos judiciários no Brasil a serem morosos.
Como demonstrado, o processo de Execução Fiscal possui parcela considerável de responsabilidade na morosidade judiciária, sendo objeto de diversas alterações, visando maior celeridade e modernidade a esta espécie de execução, que ainda está ultrapassada, que não apresenta meios céleres para a resolução da proposição.
Apesar de tudo que fora abordado, o decurso do tempo em que se exige para que uma ação de execução fiscal alcance o seu trânsito em julgado, causa nas partes uma insegurança na obtenção do resultado, o Art. 5 LXXVIII da CF, garante a todos a duração razoável do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, a morosidade não é algo simples, que pode ser encarada de forma rasa, a morosidade pode levar a morte, perda de direitos, dentre outras consequências graves, que maculam a imagem do Poder Judiciário.
Em reação a esta constante morosidade, cabe ao Estado como um todo buscar alterações legislativas e organizacionais que visem mitigar este gravíssimo problema que assola o país, neste sentido, como já fora abordado, a arbitragem tributária, execução fiscal administrativa, meios autocompositivos são os meios mais propensos a contribuir na redução da morosidade em curto prazo, enquanto a integração tecnológica visando a obtenção de dados do devedor tributário, bem como bens, se mostra a maneira mais eficaz a longo prazo de reduzir a morosidade judiciária.
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