Tema que ainda suscita conflitos no mundo dos fatos vem a ser a natureza do imposto incidente sobre o imóvel localizado na área de expansão urbana, assim chamada pelo Código Tributário Nacional – CTN, que laconicamente a nomina sem, no entanto, fixar-lhe os contornos, cabendo ao operador do direito a árdua tarefa de fazê-lo.
Essa definição é de crucial importância para apurar o fato gerador sobre o qual recairá a obrigação tributária territorial, pois conforme pender o crivo do intérprete podemos estar, no exame de determinado caso concreto, diante de Imposto Territorial Urbano – IPTU ou de caso de incidência de Imposto Territorial Rural - ITR.
Em se tratando de IPTU, de competência municipal, quer a codificação tributária que o imposto seja lançado sobre a propriedade predial e territorial localizada em área definida como zona urbana pela lei municipal, que deverá observar o requisito de dotar a área afetada com, no mínimo, duas benfeitorias que enumera (pavimentação, abastecimento de água, sistema de recolhimento de águas pluviais e de esgotos sanitários, iluminação pública, escola primária e posto de saúde).
A lei de competência municipal poderá considerar como zona urbana, para efeitos tributários de lançamento do IPTU, as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas urbanizadas e ainda não dotadas com as benfeitorias previstas acima.
Bem se vê, então, que o critério que o Código Tributário adotou para caracterizar o imóvel como urbano para as finalidades do IPTU vem a ser o da sua localização geográfica presente ou projetada, conforme esteja definido pela lei municipal. E assim, por exclusão, definiu que o Imposto Territorial Rural - ITR, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural, tem como fato gerador a propriedade localizada fora da zona urbana do município.
Nada obstante, o Decreto Lei nº 57/1966, sancionado já na vigência do Código Tributário Nacional e recepcionado pela Constituição Federal - CRFB, com status de lei complementar e, portanto, de igual hierarquia que o CTN, dispondo sobre o lançamento e cobrança do ITR, afasta expressamente a localização espacial como critério único a ser observado quando da classificação das áreas sujeitas à incidência tributária de imposto territorial federal e municipal. Na sua dicção clara e objetiva, o DL nº 57/1966 fixa o critério da finalidade e uso da propriedade a se sobrepor à localização topográfica nos casos em que o imóvel seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos federais com o mesmo cobrados.
Temos então, que é por demais aparente o eventual conflito de competência quanto à definição do imóvel rural e urbano a atrair a competência tributária da União e do Município, eis que o comando constitucional, em definindo a função da lei complementar, comete taxativamente à esta a resolução de potenciais conflitos de competência entre os entes federativos, como ordena o art. 146, CRFB. Portanto, deve ser observado que o critério topográfico não é o único a ser levado em conta para efeito de determinar o fato gerador do tributo a ser lançado sobre a propriedade imobiliária, eis que deve ser relevado a sua destinação para delimitação das competências municipal (IPTU) e federal (ITR).
Retomando o ponto inicial destas notas e à realidade factual, é habitual a ocorrência de uma não bem definida zona de transição entre o espaço genuinamente urbano, i. e., dotada de benfeitorias e aparelhamentos urbanísticos como preceitua o Código Tributário Nacional (artigo 32 da Lei nº 5.172/1966) e uma zona nitidamente rural, assim definido pelo Estatuto da Terra, consistindo essa em prédio rústico, de área contínua, independentemente de sua localização, que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada (artigo 4º, I da Lei 4.504/1964 e art. 15 do Decreto Lei nº 57/1966).
No que dispõe a lei tributária codificada, o legislador municipal pode considerar urbanas, para efeitos de lançamento do IPTU, essas áreas urbanizáveis ou de expansão urbanística, quando destinados à projetos habitacionais ou a polos industriais ou de comércio, já chancelados pela autoridade local (art. 32, § 2º da Lei nº 5.172/1966).
À conclusão, subsistindo nessa área de expansão urbana propriedade imobiliária que comprovadamente mantenha as finalidades definidas na lei para caracterizar o imóvel rural, esta condição atrairá a competência tributária federal e, via de consequência, será alcançado pelo ITR e seus consectários, conforme tese firmada pelo STJ sobre o Tema 174 ao firmar que “não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966)”.
