[1] Pelo conceito de Vicente de Abreu Amadei, “regularização fundiária é categoria jurídica (i) diretiva, enquanto fim e direção da política de reengenharia rural e urbana, ou de saneamento dos males do campo e da cidade (v.g. art. 2º, XIV, EC); (ii) matriz, enquanto gênero de várias formas de regularizar, abarcando a multiplicidade dos aspectos de irregularidades prediais (da falta de titulação às graves desordens habitacionais, passando por deficiências de empreendimentos, de edificação, de parcelamento do solo, de uso e ocupação etc.); e (iii) procedimental, na medida em que abrange várias etapas, instrumentos e atos voltados à regularização singularmente considerada”. AMADEI, Vicente de Abreu; PEDROSO, Alberto Gentil de Almeida; MONTEIRO FILHO, Ralpho Waldo de Barros. Primeiras impressões sobre a Lei n. 13.465/2017. São Paulo: Arisp, 2017. p. 12.
[2] Essa mudança de paradigma foi sendo objeto de construção ao longo do tempo, e é muito pertinente a consideração de Thomas Kuhn a respeito, ao elucidar que “As revoluções políticas iniciam-se com um sentimento crescente, com frequência restrito a um segmento da comunidade política, de que as instituições existentes deixaram de responder adequadamente aos problemas postos por um meio de ajudarem em parte a criar. De forma muito semelhante, as revoluções científicas iniciam-se com um sentimento crescente, também seguidamente restrito a uma pequena subdivisão da comunidade científica, de que o paradigma existente deixou de funcionar adequadamente na exploração de um aspecto da natureza, cuja exploração de um aspecto fora anteriormente dirigida pelo paradigma”. KUHN, Thomas S. A estrutura das revoluções científicas. Trad. Beatriz Vianna Boeira e Nelson Boeira. 13. ed. São Paulo: Perspectiva, 2017. p. 178.
[3] Veja-se o disposto no art. 9º da Lei n. 13.465/2017: “Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes” (grifo nosso).
[4] “(...) o legislador complementar deve se submeter aos desígnios do princípio da função social, assim como o aplicador do direito, que não pode realizar leitura jurídica válida, desprezando a sua carga axiológica, que confere prioridade ao coletivo quando em antagonismo com o individual”. SALLES, Venicio Antonio de Paula. Função social da propriedade. In: GUERRA, Alexandre; BENACCHIO, Marcelo (coord.). Direito imobiliário brasileiro: novas fronteiras na legalidade constitucional. São Paulo: Quartier Latin, 2011. p. 180.
[5] “Essas duas classificações são as principais, porque nelas também varia o regime jurídico ao qual cada espécie se submete: assim como o regime jurídico do imóvel rural é distinto do regime jurídico do imóvel urbano, a regularização fundiária aplicada a este ou aquele imóvel encerra igual distinção de regime jurídico; assim como o regime jurídico do bem público é diverso do regime jurídico do bem particular, a regularização aplicada a cada uma dessas categorias de bens apresenta, também, por congruência lógica, distintos regimes jurídicos”. AMADEI, Vicente de Abreu; PEDROSO, Alberto Gentil de Almeida; MONTEIRO FILHO, Ralpho Waldo de Barros. Primeiras impressões sobre a Lei n. 13.465/2017. São Paulo: Arisp, 2017. p. 13.
[6] “É o critério econômico-social (assentamento ocupado, predominantemente, por população de baixa renda), o norte maior que qualifica o núcleo urbano informal como apto à Reurb-S. Então, satisfeito esse pressuposto de fundo, ao qual se deve agregar o formal reconhecimento pela Administração Pública municipal, fica aberto o campo para o referido modo peculiar de regularização fundiária, a Reurb-S, com flexibilização de exigências, redução de custos, aplicação específica de instrumentos de regularização, enfim, diversos benefícios urbanísticos, ambientais, administrativos, registrários, econômicos e instrumentais”. AMADEI, Vicente de Abreu; PEDROSO, Alberto Gentil de Almeida; MONTEIRO FILHO, Ralpho Waldo de Barros. Primeiras impressões sobre a Lei n. 13.465/2017. São Paulo: Arisp, 2017. p. 16.
[7] Teori Zavascki colaciona que a função social não deve se restringir tão somente ao direito real de propriedade, e por critério axiológico, deve incidir principalmente na tutela da posse, haja vista que mesmo sem expressa previsão constitucional, igual tratamento deve ser conferido à posse, como pressuposto da concretização do direito de propriedade. ZAVASCKI, Teori Albino. A tutela da posse na Constituição e no novo Código Civil. Direito e Democracia, Canoas, v. 5, p. 11, jan./jun. 2004.
[8] “A Constituição de 1934, em seu art. 113, n. 17, consagrou o direito de propriedade, vinculando-o ao cumprimento do interesse social ou coletivo, mas deixou de delimitar ou esclarecer as bases e sentido imprimido ao interesse social. A efêmera Constituição não possibilitou a edição de legislação infraconstitucional que viesse a preencher o sentido da lei maior”. SALLES, Venicio. Função social da propriedade. In: NALINI, José Renato; LEVY, Wilson (coord.). Regularização fundiária. 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 75.
[9] “Em que pesem as tentativas anteriores, a efetiva construção das bases maiores da função social da propriedade ocorreu apenas com a edição da Constituição Cidadã de 1988, que, impulsionada pelo espírito de redemocratização, conferiu relevo à necessidade da organização dos centros urbanos. A função social da propriedade, reconhecida em primeiro lugar no capítulo dos direitos fundamentais que disciplina os direitos e garantias individuais e coletivas, foi concebida com grande força e contundência”. SALLES, Venicio. Função social da propriedade. In: NALINI, José Renato; LEVY, Wilson (coord.). Regularização fundiária. 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 76.
[10] Encontramos diversas disposições constitucionais a respeito da possibilidade de expropriação: “Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. [...] § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: [...] III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. [...] Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade”.
[11] O próprio Estatuto da Cidade, em seu art. 2º, XIV, expõe que a regularização fundiária é paradigma que visa ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
[12] Antes da Constituição Federal de 1967, não havia expressamente disposição normativa atinente que visasse à propriedade dentro de um contexto social. Nesse prisma, o uso da propriedade era condicionado ao bem-estar social, tal como previa o art. 147 da Constituição Federal de 1946, e era vedado o exercício do direito à propriedade de forma contrária ao interesse social, tal como estabelecia o art. 113, 17, da Constituição Federal de 1934.
[13] SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 96.
[14] “Art. 186 [CF]. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”.
[15] ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Dos instrumentos da política urbana. Dos instrumentos em geral. Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. Do IPTU progressivo no tempo. Da desapropriação com pagamento em títulos. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (coord.). Estatuto da Cidade – Lei n. 10.527, de 10.07.2001: comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 61.
[16] SILVA, José Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 172-174.
[17] “RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANÍSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO. 1. O art. 40 da Lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população. 3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas. (...) 5. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6. Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental. 7. Recurso especial provido” (grifo nosso). STJ, 1ª T., REsp 448.216/SP, 2002/0084523-8, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14.10.2003, DJ 17.11.2003, p. 204.
[18] “O poder de disposição, visto no sentido de escolha da destinação a ser dada ao bem, adquire uma relevância especial, principalmente pela sua atualidade, enquanto constitui a confluência entre o problema das situações estaticamente consideradas e a iniciativa econômica: o proprietário que se põe o problema da escolha da destinação a ser dada a um bem não é somente proprietário, mas é, o mais das vezes, também empresário”. PERLINGIERI, Pietro. Situações subjetivas patrimoniais – perfis de direito civil. Trad. Maria Cristina De Cicco. 3. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 223.
[19] “... a função social assume uma valência de princípio geral. A autonomia não é livre arbítrio; os atos e as atividades não somente não podem perseguir fins antissociais ou não sociais, mas, para terem reconhecimento jurídico, devem ser avaliáveis como conforme à razão pela qual o direito de propriedade foi garantido e reconhecido”. PERLINGIERI, Pietro. Situações subjetivas patrimoniais – perfis de direito civil. Trad. Maria Cristina De Cicco. 3. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 228.
[20] A moradia digna é insitamente ligada à função social da propriedade imobiliária. Tomás de Aquino apresenta o essencial a respeito da propriedade privada e a sua função social, no respondeo: “Relativamente às cousas exteriores tem o homem dois poderes. Um é o de administrá-las e distribuí-las. E quanto a esse, é-lhe lícito possuir cousas como próprias. O que é mesmo necessário à vida humana por três razões: – a primeira é que cada um é mais solícito em administrar o que a si só lhe pertence, do que o comum a todos ou a muitos. Porque, neste caso, cada qual, fugindo do trabalho, abandona a outrem o pertencente ao bem comum. Segundo, porque as cousas humanas são melhor tratadas, se cada um emprega os seus cuidados em administrar uma cousa determinada; pois se, ao contrário, cada qual administrasse indeterminadamente qualquer cousa, haveria confusão. Terceiro, porque, assim, cada um estando contente com o seu, melhor se conserva a paz entre os homens. O outro poder que tem o homem sobre as cousas exteriores é o uso delas. E quanto a este, o homem não deve ter as cousas exteriores como próprias, mas como comuns, de modo que cada um as comunique facilmente aos outros, quando delas tiverem necessidade”. AQUINO, Tomás de. Suma teológica. 2. ed. São Paulo: Loyola, 2001. v. I. parte II. IIa, IIae, q.66, art. 2, resp.
[21] SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes de. A distinção entre o direito à moradia e o direito de habitação. Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo, v. 13, p. 224-260, jan./jun. 2004.
[22] FERRAZ, Sérgio. Usucapião especial. In: DALLARI, Adilson de Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei federal n. 10.257/2001. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 144.
[23] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Comentário Geral n. 4. Sexta Sessão, 1991.
[24] “Este positivismo é o inimigo mortal da Ciência do Direito; pois a degrada em trabalho manual; e, depois, trava uma luta de vida ou morte com ela”. Ihering, Rudolf Van; tradução Hiltomar Martins Oliveira. É o direito uma ciência? 1 ed. São Paulo: Rideel, 2005, p.57
[25] “O Direito não é, em um primeiro momento, criado pelo legislador, mas que nasce e vive do povo, e o mister do legislador consiste em expressá-lo e modificá-lo na medida da opinião evolutiva do povo.” Ihering, Rudolf Van; tradução Hiltomar Martins Oliveira. É o direito uma ciência? 1 ed. São Paulo: Rideel, 2005, p.141
[26] Sete em cada dez brasileiros que moram em casa com algum tipo de inadequação são pretos ou pardos. No Brasil, 45,2 milhões de pessoas (21,6% da população total) residiam em 2019 em 14,2 milhões de domicílios com algum tipo de inadequação. Destes, 31,3 milhões eram de cor preta ou parda, ou seja, 69,2%, segundo o levantamento do IBGE. https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2020/11/no-pais-7-em-cada-10-que-moram-em-casas-com-algum-tipo-de-inadequacao-sao-pretos-ou-pardos.shtml Acesso em 13 abril 2021.
[27] “E o que é ainda mais importante: durante as revoluções, os cientistas veem coisas novas e diferentes quando, empregando instrumentos familiares, olham para os mesmos pontos já examinados anteriormente. É como se a comunidade profissional tivesse sido subitamente transportada para um novo planeta, onde objetos familiares são vistos sob uma luz diferente e a eles se apegam objetos desconhecidos.” KUHN, Thomas S. A estrutura das revoluções científicas; tradução Beatriz Vianna Boeira e Nelson Boeira. 13 ed. São Paulo: Perspectiva, 2017, p.201
[28] SOTO, Hernando de. O mistério do capital. Trad. Zaida Maldonado. Rio de Janeiro: Record, 2001.
[29] HAYEK, F. A. O caminho da servidão. São Paulo: Instituto Ludwig von Mises Brasil, 2010, págs.75-76
