Resumo: A crise no mercado de trabalho e os problemas com a preservação do meio ambiente colaboram para a intensificação dos debates sobre cooperativismo, economia solidária (ES) e políticas públicas. Surgiram as primeiras ações de organização dos catadores de materiais recicláveis em associações e cooperativas, procurando formas de trabalho, renda e soluções para os problemas ambientais. Hoje, há várias políticas públicas direcionadas aos catadores. Esse artigo trata das políticas públicas sociais voltadas para a proteção dos catadores de materiais recicláveis no Brasil.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Catadores de Materiais Recicláveis. Economia Solidária.
1. Introdução
Os catadores são, na maioria das vezes, sujeitos sociais excluídos de educação formal, saúde e moradia ofertadas pelo Estado e, principalmente, de emprego e/ou trabalho. No entanto, atualmente, a prática da coleta seletiva solidária atinge os campos sociais, econômicos e ambientais e causa a sustentabilidade dos empreendimentos, gerando a visibilidade dos catadores.
Existem diversos decretos e leis que buscam fortalecer e capacitar os catadores em suas lutas, prestar assistência técnica e apoiar as organizações. O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) é um movimento social que procura organizar os catadores e valorizar a classe dentro dos princípios da autogestão, ação direta e autonomia de classe (MNCR, 2013).
O MNCR conta com mais de dez anos de luta, celebra resultados e vem organizando os trabalhadores de material reciclável por todo o Brasil, mas ainda convive com a realidade dos catadores que trabalham em lixões e nas ruas em condições difíceis.
No campo das políticas púbicas que beneficiam a ocupação de catadores, procura-se incluir os catadores de forma legal, para garantir que os materiais recicláveis sejam destinados a associações e cooperativas.
2. O Movimento de Catadores de Material Reciclável
Os catadores são um grupo que trabalha na coleta de materiais recicláveis e organizados como movimento social. Eles cobram o acesso aos direitos sociais e a prática das políticas de inclusão produtiva.
No campo das políticas sociais, diversas ações foram realizadas com a intenção de garantir a inclusão dos catadores, como a capacitação, preparação de cooperativas, compra de equipamentos, preparação da infraestrutura, rede de comercialização, fortalecimento da participação dos catadores, desenvolvimento de novas tecnologias direcionadas à coleta, abertura de linha de crédito para cooperativas e associações de catadores, entre outras (BORTOLI, 2012, p. 22).
O Decreto nº 7.405, 23 de dezembro de 2010, instituiu as ações previstas no Programa Pró-Catador. Todavia, as ações foram desenvolvidas na década de 1990 com o apoio das organizações governamentais e não governamentais. As ações estão restritivas e se apresentam na preparação para a formação de mão-de-obra qualificada, especialmente, quando se trata da implementação de programas de inclusão produtiva, que é um dos serviços de proteção básica da Política de Assistência Social (BRASIL, 2010).
Institui o Programa Pró-Catador, denomina Comitê Interministerial para Inclusão Social e Econômica dos Catadores de Materiais Reutilizáveis e Recicláveis o Comitê Interministerial da Inclusão Social de Catadores de Lixo criado pelo Decreto nº de 11 de setembro de 2003, dispõe sobre sua organização e funcionamento, e dá outras providências (BRASIL, 2010).
Em primeiro lugar, o Estado repensa o seu papel de atuação em relação ao trabalho e aos trabalhadores, transferindo para a sociedade civil a responsabilidade de enfrentar a desocupação e da desproteção social (BARBOSA, 2007).
Em segundo lugar, a sociedade civil cobra políticas públicas que garantam a subsistência, condição restrita, pois quebra com a ideia de políticas de inclusão produtiva das políticas públicas de trabalho (BORTOLI, 2009; CALVETE; COUTO, 2009).
É preciso reconhecer que as políticas sociais trazem incoerências inerentes à incompetência do capitalismo em resolver os problemas sociais, causados pelos conflitos entre a produção e a assimilação das riquezas socialmente produzidas, paralelamente, essas políticas são fruto das oportunidades civilizatórias e das lutas sociais por trabalho (BARBOSA, 2007).
Assim sendo, as reivindicações de acesso à proteção social e ao trabalho se localizam num contexto de luta de interesses do capital de se recriar e dos trabalhadores para atender suas necessidades.
Na definição de políticas de inclusão produtiva, a participação dos catadores de materiais recicláveis progrediu desde o período da formação como movimento social e alcançou um número expressivo de organizações e sujeitos. Todavia, a participação não representa um processo de concretização das definições de políticas públicas para o segmento, já que carece, na grande maioria das vezes, da parte formativa dos trabalhadores, seguros da participação em processos de socialização e formação política, de troca de experiências, conhecimentos e de informações diversas, o que sugeriria o direito à proteção social e ao trabalho (BORTOLI, 2012).
Em desenvolvimento no Brasil e em cidades latino-americanas, a organização dos catadores de materiais recicláveis representa a luta por um projeto de independência econômica, social e política.
É através da organização que os catadores constroem um discurso que ressalta a sua importância e também tentam garantir espaços de trabalho e de aumento da atuação política, procurando articular a identidade que mostre os interesses dos membros (MNCR, 2010).
A Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos e as diretrizes referentes à gestão associada e ao gerenciamento dos resíduos e, através do art. 42, consentiu que o poder público determinasse medidas induzidoras e linhas de financiamento para atender as ações de implantação de infraestrutura e compra de equipamentos para cooperativas e associações de catadores.
Art. 1º Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis (BRASIL, 2010).
Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de:
I - prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo;
II - desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida;
III - implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;
IV - desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional;
V - estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa;
VI - descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs;
VII - desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos;
VIII - desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos (BRASIL, 2010).
Em 19 de julho de 2012, foi aprovada a Lei nº 12.690, que trata da organização e do funcionamento das cooperativas de trabalho, consideradas como uma sociedade formada por trabalhadores que desenvolvem atividades laborativas ou profissionais em beneficio comum, autonomia e autogestão para conseguirem melhor qualificação, renda e condições de trabalho (BRASIL, 2012).
Dispõe sobre a organização e o funcionamento das Cooperativas de Trabalho; institui o Programa Nacional de Fomento às Cooperativas de Trabalho - PRONACOOP; e revoga o parágrafo único do art. 442 da Consolidação das Leis do Trabalhp - CLT, aprovada pelo Decreto nº-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943.
A Lei nº 12.690 gerou discussões tanto no campo acadêmico como no jurídico e, especialmente, entre os catadores que exigiam formas associativas e cooperativadas devido aos limites de organização, tanto na esfera política quanto econômica.
Carelli (2013) garante que a Lei nº 12.690, que rege as cooperativas de trabalho, não causou alterações, pois somente incluiu o artigo 442 na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que evita que os cooperados sejam vistos como empregados das cooperativas e passou a dificultar a criação de cooperativas falsas que burlam as leis trabalhistas.
Vasconcelos (2013) diz que o objetivo de uma cooperativa de trabalho, determinado pela Lei nº 12.690, é a prestação de serviços a terceiros. Partindo desse ponto, pressupõe-se que a lei veio dar uma nova perspectiva à cooperativa, trazendo os diversos atores sociais e permitindo a inclusão socioeconômica dos trabalhadores na cadeia produtiva.
O autor explica que a definição de cooperativas de trabalho é oriunda das Recomendações da Organização Internacional do Trabalho (OIT), Resolução n° 193. A Lei nº 12.690 reaproveitou o conceito de cooperativas e um dos princípios das cooperativas é a retribuição social distinta que permite que os associados tenham a oportunidade de ganhos superiores aos que teriam se trabalhassem de modo isolado.
O Censo de 2010 mostrou que, no Brasil, existiam cerca de 387.910 catadores. Entre as regiões, a divisão apontou que o Nordeste ocupava o segundo lugar com 116.528 catadores, cerca de 30,6% do país (SILVA, GOES, & ALVAREZ, 2013). Para o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR), o Censo não vai até os lixões nem aos catadores em situação de rua, o que levaria o número para 1 milhão de catadores.
3. Políticas Públicas voltadas para os Catadores
As mudanças causadas pelas novas orientações econômicas, além de atingirem o mercado de trabalho, ocasionando o avanço do desemprego e fazendo com que muitas pessoas passassem a viver da catação, provocaram o começo do processo de privatização que alcançou as atividades de saneamento.
Contudo, se por um lado essas alterações beneficiaram a organização dos catadores, por outro, colocou-os aos interesses das companhias particulares de coleta de lixo. A forma como esses trabalhadores começam a se organizar e a lutar por seus direitos, assegurando-os por meio de políticas públicas, é o que interessa.
As políticas públicas voltadas aos catadores, no Brasil, nascem tanto no campo da Economia Solidária, por meio do fomento aos Empreendimentos Econômicos Solidários (EES) de catadores, como no campo da gestão dos resíduos.
Essas políticas costumam concentrar-se em alguns objetivos: fortalecer a organização dos catadores em associações ou cooperativas autogestionárias, assegurando a inclusão socioeconômica e os direitos básicos.
Segundo Singer e Lechat (2002), a Economia Solidária (ES) surgiu como experiências do movimento operário do século XIX devido ao índice elevado de desemprego e à criação de empresas administradas pelos próprios trabalhadores com o apoio de sindicatos.
Lima (2007) diz que as sociedades capitalistas em transformação oferecem demandas que são respondidas pelo cooperativismo: o desemprego crescente, a necessidade de achar outras opções de trabalho e geração de renda e, ainda, opções de propostas de organização social, causadas pelas mudanças culturais e políticas.
Na perspectiva de superar a sociedade capitalista, os trabalhadores tinham a Economia Solidária como uma alternativa. Assim, os EES proporcionam, em alguns casos, a existência de relações sociais contrárias ao capitalismo e, em outros casos, conservam ou revigoram relações sociais não capitalistas. A relação entre a ES e o capitalismo tem motivado polêmica.
Véras de Oliveira (2015, p. 8-9) explica que a Economia Solidária é um fenômeno mundial e nasceu por causa do capitalismo. A ES se caracteriza por uma dinâmica sócio produtiva que a distingue e apresenta contraste e tensão em relação ao mercado capitalista.
Por outro lado, a ES apareceu como estratégia para enfrentar os processos de exclusão do mercado de trabalho, provocada pela crise e falta de emprego, como uma maneira de reagir ao modo capitalista de produzir.
Mesmo ligada ao capitalismo, a proposta da ES a distingue desse modelo, o que provoca conflitos entre as dinâmicas. Entendemos que embora se apresente como opção diante do capitalismo, a ES aparece mais como tática para encarar a crise do trabalho. Por essa razão, a Economia Solidária pode ser compreendida apenas quando for relacionada às transformações socioeconômicas que mudaram nas últimas décadas as relações de trabalho.
Entre o final da década de 1980 e a década de 1990, a Economia Solidária se fortaleceu, abrindo espaço para o diálogo entre trabalhadores e governo. Mas a ES passou a receber o apoio de agentes governamentais por meio da criação de políticas públicas específicas, nos planos local, estadual e federal, tendo como ponto alto a criação da Secretaria Nacional da Economia Solidária (Senaes), em 2003, durante o Governo Lula (SARDÁ, 2011).
A Economia Solidária em Desenvolvimento é um programa de responsabilidade da Senaes, com articulação entre outros órgãos federais. Configura como uma rede de políticas públicas em Economia Solidária que abrange instituições de natureza não governamental, como a Fundação Banco do Brasil, universidades, ONG’s e o Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES), relacionando-se ainda com o Legislativo por meio da Frente Parlamentar de Economia Solidária, lançada em 2007 (CUNHA, 2012).
No Brasil, as várias parcerias na formação da rede de Gestores Públicos que trabalham com o tema da Economia Solidária esclareceram a quantidade de pactos intersetoriais que viabilizaram o desenvolvimento e aplicação das políticas públicas. A razão pela qual a Senaes procurou estabelecer tais pactos foi o limitado orçamento da Secretaria (SARDÁ, 2011).
Sardá (2011) avalia que, no plano federal, nos primeiros oito anos de implantação, a Economia Solidária alcançou importantes espaços no campo das políticas públicas de trabalho, produção de renda, inclusão produtiva, entre outras.
Assim, o desafio do Governo Dilma era manter o progresso das conquistas adquiridas. Mesmo com as crises político-econômicas refletindo em diferentes setores do Governo, até o impeachment de Dilma, a ES não havia recuado, obtendo conquistas como a integração da política nacional de Economia Solidária no Plano Plurianual (PPA 2012-2015), por meio da Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012 (SENAES, 2013a).
Art. 1º Esta Lei institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a 2015 - PPA 2012-2015, em cumprimento ao disposto no § 1º do art. 165 da Constituição Federal.
Art. 3º O PPA 2012-2015 é instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas, orientar a definição de prioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.
Art. 5º O PPA 2012-2015 reflete as políticas públicas e organiza a atuação governamental por meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado... (BRASIL, 2012).
A Senaes preparou o Termo de Referência da Política Nacional de Economia Solidária, dividido em seis volumes, buscando oferecer referenciais e orientar a elaboração de projetos que tinham como objetivos a implantação de ações integradas de ES, como tática de promoção do desenvolvimento local e territorial sustentável.
O objetivo das políticas de ES é a criação de trabalho e renda para camadas abandonadas e mais pobres da população. Um dos termos de referência é direcionado especificamente aos catadores, apontando o desenvolvimento dos EES e redes de cooperação (SENAES, 2013b).
Em 2015, o Plano Nacional se consolidou durante o segundo mandato do Governo Dilma, baseado nas ações da Senaes e do movimento de Economia Solidária. A continuidade da política de Economia Solidária foi reafirmada com sua integração no PPA 2016-2019 (Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016).
Esse plano veio incentivando governantes a estabelecerem o plano estadual de Economia Solidária, promovendo a captação de recursos federais para implantação de ações direcionadas a promoção e fortalecimento dos EES.
O PPA 2016-2019 foi resultado de um processo de construção coletiva entre órgãos do governo e representações da sociedade, que envolveu mais de 4 mil pessoas, sendo realizadas 120 oficinas governamentais para a formulação dos programas temáticos, dois Fórum Interconselhos, seis fóruns regionais, quatro setoriais e amplo debate no Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento (Conseplan).
O novo PPA reforça a opção por um modelo de desenvolvimento com inclusão social e redução das desigualdades, com foco na qualidade dos serviços públicos e no equilíbrio da economia, e está organizado em duas partes: dimensão estratégica, composta pela visão de futuro, por quatro eixos estratégicos e pelas 28 diretrizes estratégicas, e a dimensão tática, que apresenta os 54 programas temáticos e os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado (MINISTERIO DA ECONOMIA, 2016).
Contudo, o movimento da Economia Solidária e a Senaes também vêm sendo alcançados pelos cortes orçamentários relacionados ao ajuste fiscal provocados pela crise político-econômica dos últimos anos (2014 - 2017). Ainda no Governo Dilma, os programas em parceria com ONGs e as universidades sofreram ameaças de cortes por parte da Senaes, que, assim como várias secretarias e ministérios, tiveram seu orçamento drasticamente reduzido.
Com o impeachment em maio de 2016, a presidenta Dilma foi afastada e o vice-presidente Michel Temer assumiu a presidência. Já na primeira semana de seu governo, Temer começa a transformar estruturas governamentais, como Ministérios e Secretarias, modificando também o plano de governo e revendo as prioridades orçamentárias.
Rapidamente as consequências das transformações nos planos político-econômicos do país começaram a ser sentidas pelos atores da Economia Solidária (SANTOS & GUEDES, 2017).
No início do mandato, Temer rebaixou a Senaes para Subsecretaria. Segundo as entidades visitadas pelo Ministério do Trabalho para avaliação dos convênios, em setembro de 2016, a Senaes atuava com cerca de 40% do orçamento (SANTOS & GUEDES, 2017).
Para Cunha (2012), como a Economia Solidária foi incluída na agenda pública federal, as políticas podiam ser consideradas em consolidação, expondo limites para garantir a efetiva sustentabilidade. A descontinuidade na política é um temor comum entre militantes e gestores públicos. Como maneira de evitar a ruptura, os atores têm se esforçado para confirmar a ES como política de Estado, com recursos e metas previstas em leis.
Cunha (2012) e Sardá (2011) discutem a diferença do investimento voltado para a política de aceleração do capitalismo e a voltada para as políticas de corte social. Compreendemos que a ES só pode progredir até o limite que não incomode ao capitalismo.
E é nesse contexto que partilhamos das aflições de Wellen (2012) acerca da coexistência da ES com o capitalismo, avaliando como difícil a ideia de tentar conciliar um projeto direcionado ao desenvolvimento capitalista e outro a uma proposta opcional ao capital sem que ambos se contraponham. Esse campo de disputa mostra os conflitos existentes entre os modelos.
