Sumário
Introdução. 2 Desenvolvimento. 2.1 Súmula. 2.2 Súmula Vinculante. 2.3 Distinção entre súmula e súmula vinculante. 2.4 A abrangência dos efeito das súmulas vinculantes e as consequências do seu descumprimento. 2.5 Da reclamação. 2.6 Requisitos para edição e legitimados para propor aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante. 2.7 Natureza jurídica da súmula vinculante. 2.8 Relação da súmula vinculante com o princípio da separação dos poderes. 2.9 As súmulas vinculantes petrificam o direito? 2.10 A importância do instituto da súmula vinculante. 3 Conclusão. Referências bibliográficas.
Introdução
De exórdio, súmulas são a sínteses de entendimentos consolidados por tribunais acerca de um determinado tema. A súmula vinculante, abarca esse conceito, entretanto se diferencia por sua obrigatoriedade e exclusividade, visto que, no Brasil são editadas unicamente pelo Pretório Excelso.
O referenciado instituto foi introduzido em nossa Pátria pela Ementa Constitucional N° 45/2004, na Reforma do Judiciário, como uma das ferramentas para solucionar a crise pela qual o referido Poder transpassava, tencionando robustecer a celeridade e a segurança jurídica.
Entretanto, a datar de seus primórdios, foi tema de vultosos debates doutrinárias, no sentido de que, causaria a petrificação do direito, da sua natureza jurídica, dentre outros.
Todavia, nota-se que, na atualidade, essa controvérsias retornaram com descomunal proporção, e consequentemente, passou a ser costumeiro ouvirmos, até de pessoas que não assenhoreiam conhecimentos científicos jurídicos, mas não apenas desses, frases como: “o Judiciário está legislando”, “A Suprema Corte está usurpando a função primordial do Poder Legislativo”, e um dos proeminentes causadores dessas afirmativas é justamente o instituto da súmula vinculante.
Destarte, descortinamos que é de extrema relevância, na conjuntura contemporânea, conceder caráter cientifico para uma parcela dessa discussão, possibilitado, dessa maneira, a assimilação tanto pelos profissionais e estudante da área do Direito, quanto pelos demais atores da sociedade, no tocante, ao que é, realmente, a súmula vinculante.
Nessa senda, o presente trabalho, desenvolvido mediante pesquisa bibliográfica atualizada, dispõe como desígnios primordiais, de uma forma objetiva, deslindar o instituto supramencionado, demonstrar sua magnitude para o Judiciário e consequentemente para toda a sociedade brasileira e exteriorizar sua relação com o princípio constitucional da separação dos poderes.
2 Desenvolvimento.
2.1 Súmula
A palavra súmula é proveniente do latim, e o seu principal significado/conceito para o mundo jurídico é, Luz (2014, p.350), “(...)Súmula de Jurisprudência. Síntese de decisões uniformes proferidas pelos tribunais. Conjunto de, no mínimo, três acordam de um mesmo tribunal, em que se adota a mesma interpretação sobre a mesma questão jurídica (...)”.
Conforme os preclaros Guillaumon e Silveira (2016, p. 266): “súmula significa o extrato de decisões reiteradas pelo Judiciário, num mesmo sentido, de interpretação acerca de determinado assunto”.
No Brasil, a Suprema Corte editou Em 13 de dezembro de 1963, Por influência do então Ministro Vitor Nunes Leal, as primeiras Súmulas da Jurisprudência Predominante daquele tribunal. Com caráter meramente persuasivo, prevalecendo a convicção do juiz para segui ou não aquele entendimento, visto que as referidas súmulas não possuem a característica da obrigatoriedade (LENZA, 2012).
Essas são a compreensão preponderante do Excelso Pretório sobre determinado tema; criadas, possuindo como uns dos seus primordiais desígnios, facilitar o labor do supracitado órgão e minimizar as divergências dos julgamentos. Continuam sendo editadas até a atualidade, ademais, o Supremo Tribunal Federal já possui 736 (setecentas e trinta e seis) súmulas persuasivas publicadas oficialmente. (STF,2019)
2.2 Súmula Vinculante
Possuindo como principal intuito a celeridade da prestação processual e a isonomia nas decisões, tendo como objetivo interpretar, analisar a validade e a eficácias de normas determinadas, a súmula vinculante foi introduzida no Brasil pela 7 emenda constitucional N° 45/2004, na famosa reforma do judiciário, ampliando a Constituição da República Federativa do Brasil/88 com a criação do artigo 103-A, in verbis:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (BRASIL, 1988, p.1).
Da inteligência do supracitado artigo, extrai-se o quórum de aprovação que é a concordância de no mínimo 2/3 dos Ministros do Supremo; o momento da produção de eficácia, iniciando a partir da publicação; contudo, a observação principal é retirada das suas linhas finais, onde, se encontra o diferencial do instituto ora pesquisado, que é a forca obrigatória que possui sobre o Judiciário e os órgão da administração pública.
A respeito da criação do referido instituto, assevera Moraes (2017, p.563):
As súmulas vinculantes surgem a partir da necessidade de reforço à ideia de uma única interpretação jurídica para o mesmo texto constitucional ou legal, de maneira a assegurar-se a segurança jurídica e o princípio da igualdade, pois os órgãos do Poder Judiciário não devem aplicar as leis e atos normativos aos casos concretos de forma a criar ou aumentar desigualdades arbitrárias, devendo, pois, utilizar-se de todos os mecanismos constitucionais no sentido de conceder às normas jurídicas uma interpretação única e igualitária.
Em face do apresentado, percebe-se que a ideia central da criação da súmula vinculante, é parecido com o da gênese da súmula persuasiva, contudo, com um dinamismo extraordinariamente soberano, ocasionado pela vinculação.
Ademais, como se observa, através da leitura do CAPUT do artigo 103-A da CRFB/88, trata-se de norma de eficácia limitada, isso posto, necessitava de uma regulamentação infra constitucional para viabilizar sua aplicação, o que veio ocorrer com a entrada em vigência da Lei Nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006. A esse respeito, Paulo e Alexandrino (2017, p.775), “A aprovação, revisão e cancelamento de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal foi regulamentada pela Lei 11.417, de 19.12.2006, publicada no Diário Oficial da União de 20.12.2006, com vigência após três meses contados de sua publicação”.
2.3 Distinção entre súmula e súmula vinculante
A principal distinção entre o instituto da súmula vinculante e as súmulas meramente persuasivas, é que essas, como já demonstrado anteriormente, não são de aplicação obrigatória, ou seja, não vinculam os demais Tribunais nem a administração pública. Diferenciando, dessa maneira, das súmulas vinculantes que, como o próprio nome evidencia, é de utilização compulsória. Ademais, outra dessemelhança significativa é o fato de o único órgão, no Brasil, abalizado para editar súmula com efeito vinculante ser a Suprema Corte, contudo, a súmula persuasiva poderão ser realizadas por qualquer dos Tribunais. Sobre o assunto esclarece, Lenza (2012, p.708 e 709):
O instituto da súmula vinculante, inicialmente estendido para os Tribunais Superiores, nos termos dos arts. 105-A e 112-A, foi retirado pela CCJ do Senado, permanecendo a regra exclusivamente para o STF. (...) “Súmula persuasiva: súmula sem vinculação, indicando simplesmente o entendimento pacificado do tribunal sobre a matéria. Atualmente, todos os tribunais a estabelecem. O impacto, no entanto, é meramente processual e indicativo (...).
Depois de observado as distinções entre essas espécies de súmula, analisaremos o efeito vinculante.
2.4 A abrangência dos efeito das súmulas vinculantes e as consequências do seu descumprimento
A súmula vinculante, após sua publicação na imprensa oficial, vincula todos os órgão do Poder Judiciário exceto o plenário do Supremo Tribunal Federal, e a Administração Pública, todavia, não acorrenta o Poder Legislativo quando este perpetra sua função típica, ou seja, legisla. (BRASIL, 1988) (BRASIL, 2006).
Outrossim, por conseguinte, ao Poder Legislativos de todas as esferas federativas, é consentido editar norma destoando do enunciado de súmula vinculante. A esse respeito Lenza (2012, p.712):
Assim, a vinculação repercute somente em relação ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário, não atingindo o Legislativo, sob pena de se configurar o “inconcebível fenômeno da fossilização da Constituição”, conforme anotado pelo Ministro Peluso na análise dos efeitos da ADI (Rcl 2617, Inf. 386/STF), nem mesmo em relação ao próprio STF, sob pena de se inviabilizar, como visto, a possibilidade de revisão e cancelamento de ofício e, assim, a adequação da súmula à evolução social.
Entretanto, é imprescindível salientar que, quando o Poder Legislativo empreende alguma função atípica (administra ou julga), carecerá observar as deliberações das súmulas vinculantes. (DUARTE, 2017).
Outra ponderação considerável, diz respeito ao Poder Executivo que, em regra, deve obediência à súmula vinculante, todavia, quando desempenha determinada função atípica, poderá contrariá-las. (DUARTE, 2017).
A esse respeito esclarece, Duarte (2017, p.68):
(...) Vale dizer, o efeito vinculante da súmula atinge o Poder Legislativo quando atua na realização de sua função atípica de administrador (exemplo: nomeação de servidor público). A súmula vinculante não atinge o Legislativo na sua função típica de legislar. Não vincula, portanto, os atos legislativos próprios (leis ordinárias, leis complementares, emendas constitucionais etc.). A ideia estende-se às medidas provisórias que, apesar de criadas pelo Poder Executivo, cuida-se de verdadeiro ato normativo primário e, portanto, não sujeito ao efeito vinculante da súmula.
Dessa forma, fica evidenciado, de modo reiterado, que o instituto ora analisado produz efeito sobre a administração pública e o Judiciário, entretanto o plenário do Supremo Tribunal Federal, o Poder Legislativo na prática de sua função primordial e o Executivo na edição de Medida Provisória pode contrariá-lo.
Por fim, complementado os esclarecimentos sobre os efeitos dos enunciados vinculativos do Supremo, destaca-se que, os mencionadas não afeta diretamente a vigência de leis declaradas inconstitucionais no processo de controle incidental, somente vinculará a interpretação que declara a anticonstitucionalidade da lei, sem eliminá-la formalmente do ordenamento jurídico. (MENDES e BRANCO, 2017). Ou seja, a lei continua a existir, haja vista só haver possibilidade de ser revogada por outra.
2.5 Da Reclamação
Para salvaguardar a obrigatoriedade do supramencionado instituto, a Constituição Federal /88, em sua artigo 103-A, parágrafo 3° cumulativamente com a Lei 11.417/06, artigo 7°, estabeleceram que, em casos de decisão judicial ou do ato administrativo que objetarem enunciado de súmula vinculante, negar-le vigência ou aplicá-lo indevidamente, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem detrimento de outros meios admissíveis de impugnação. (BRASIL, 2006).
O parágrafo 1° do referido artigo 7° da aludida Lei, enuncia que, no caso da administração pública, a reclamação só será admitida depois de esgotada as vias administrativas. Outrossim, o parágrafo 2º, prescreve que, caso o Supremo Tribunal Federal julgue procedente a reclamação, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra encaminhe-se a ser prolatada, com ou sem aplicação da súmula vinculante, conforme o caso. (BRASIL, 2006).
Ademais, quanto às consequências pelo descumprimento, na seara da administração pública, os agentes envolvidos, poderão ser responsabilizados pessoalmente, após o recebimento da reclamação pelo STF, como bem doutrina, explicando o artigo 9° da supramencionada Lei, Paulo E Alexandrino (2017, p.780):
Se a reclamação estiver sendo ajuizada contra uma decisão administrativa que o administrado entenda haver violado enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, acolhendo a reclamação, dará ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.
Todavia, no tocante aos magistrados, a Lei não fixou expressamente qualquer sanção. Entretanto, estes poderão ser responsabilizados em caso de afronta repetida inescusável. Possibilitando, por conseguinte, o exórdio de procedimento disciplinar, haja vista a falta e observância das obrigação profissionais. (LENZA, 2012)
Tarefa arruda é definir a natureza jurídica da reclamação, há muitas divergências na doutrina sobre esse tema, Pontes de Miranda considera-lhe uma ação; Moacyr Amaral Santos: recurso ou sucedâneo recursal; Moniz de Aragão: incidente processual; outra doutrina afirmam que se trata de remédio incomum. (PEDRO, 2015).
Nos filiamos à corrente de Pontes de Miranda, assim como Pedro (2015, p. 03):
Apesar disso, tem-se que “a reclamação não é medida administrativa; não é procedimento de jurisdição voluntária; não constitui processo objetivo; não é recurso nem sucedâneo recursal; não pode ser qualificada como incidente processual; não se caracteriza por exercício do direito de petição; e não é simples remédio processual”. 2 A reclamação é ação.
Por fim, os legitimados ativos para propor reclamação, conforme inteligência do caput do artigo 988 do Código de Processo Civil/2015, são qualquer parte interessada ou o Ministério Público. (BRASIL, 2015).
Em virtude dos aspectos analisados, percebe-se que, a possibilidade de mobilizar reclamação ao órgão editor das súmulas vinculantes, é de colossal magnitude para a eficácia prática do predito instituto, posto que, do contrário, as mencionadas não suplantariam triviais súmulas persuasivas.
2.6 Requisitos para edição e legitimados para propor aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante:
Ao se examinar as determinações contidas no caput do artigo 103-A da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e no caput do artigo 2° concomitante com parágrafo 2° do mesmo artigo da Lei 11. 417/06 , percebe-se que, para propiciar a edição de súmula com efeito vinculante, faz-se necessário cumprir alguns requisitos, que são: a preexistência de reiteradas decisões em matéria constitucional; a existência de controvérsia atual entre órgãos do Poder Judiciário ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobres questões idênticas e; por fim, atingir quórum de no mínimo 2/3 dos Ministros, ou seja 08 Ministros, para sua aprovação. (BRASIL, 1988) (BRASIL, 2006).
Como observamos, os enunciados vinculantes possuirá por finalidade, solucionar desavenças atuais que dizem respeito a interpretação, validade e eficácia de normas determinada, que podem proporcionar a proliferação dos processos e a inseguridade jurídica. Estando enredados não somente, questões sobre interpretação de normas constitucionais, mas também, destas perante normas infraconstitucionais federais, estaduais ou municipais, por consequência da vasta competência do Pretório Excelso. (MENDES E BRANCO, 2017).
Salienta-se, na falta de algum dos requisitos demonstrados, de modo algum, poderá haver edição das mencionadas.
Quanto a quantidade das decisões sobre matéria constitucional, que é requisito, como vimos, para sua edição, assevera Bahia (2017, p.352):
Em que pese não existir um número mínimo de decisões judiciais sobre a matéria constitucional sujeita à súmula, entendemos que o assunto deverá já estar amadurecido nos julgados da Corte, evitando-se assim que temas novos sejam objeto da uniformização de jurisprudência.
Com relação à iniciativa para criação ou modificação de súmula vinculante, a Constituição Federal, em seu artigo 103-A, parágrafo 2°, estabelece que os legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade, também serão para requerer a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante. Sendo assim, elencaremos, com sustentáculo no artigo 103-A da Lei Maior, os seguinte legitimados:
I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. (BRASIL, 1988).
Além desses que possuem previsão constitucional, a Lei 11.417/06, em sua artigo 3°, incisos VI e XI e parágrafo 2°, ampliou o rol dos capacitados para propor aprovação, revisão ou cancelamento de súmula com efeito vinculante, incluindo entre eles:
VI - o Defensor Público-Geral da União;
XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.
§ 1º O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo. (BRASIL, 2006).
Levando em consideração o que foi demonstrado, percebe-se que a atuação dos municípios é mais restrita, dessemelhante dos demais legitimados, haja vista, este, necessitar ser parte no processo para propor edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante, conforme afirma Paulo e Alexandrino (2017, p. 776):
Anote-se que o município não poderá provocar diretamente o Supremo Tribunal Federal para a edição, revisão ou cancelamento de súmula vinculante. Poderá atuar, apenas, no curso de processo em que seja parte, propondo, incidentalmente, a adoção de uma dessas medidas pelo Tribunal.
Destaca-se que, a ampliação do rol de legitimados, promovida pela supracitada Lei, é de notável relevância, haja vista, frequentemente, são os Tribunais os maiores interessados na aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante, dessa forma, estes, não poderiam conservar-se privados de solicitar a execução de tal feito.
É significativo frisar que, o próprio Supremo, de ofício, poderá exordiar aprovação, revisão ou cancelamento de seus enunciados vinculantes. (BRASIL, 2006).
Ademais, entendemos ser possível que súmulas de aplicação não obrigatórias, elaboradas pelo Supremo Tribunal Federal, caso sejam subjugadas às exigências expostas no artigo 103-A da Constituição Federal de 1988, e da Lei 11.417/06, isto é, atingindo quórum de pelo menos 2/3 dos Ministros do supracitado órgão e sejam publicadas oficialmente, podem converte-se em vinculantes. (MARTINS, 2017) (LENZA, 2012).
Finalizado o estudo dos requisitos, partiremos para a análise de um dos temas, sem dúvidas, mais polêmicos desse assunto.
2.7 Natureza jurídica da súmula vinculante
A natureza jurídica da súmula vinculante é um tema, ab initio, controverso na doutrina brasileira, em virtude de alguns especialista afirmarem que o enunciado vinculante da Corte Suprema, possui natureza de lei, visto que, é de aplicação obrigatória e pode trazer sanções para os que não a seguem; fato que, se fossem inquestionável, tornaria o retrocitado instituto inconstitucional, pelo motivo de ferir, entre outros princípios constitucionais, a separação dos poderes. Porquanto, o Supremo Tribunal Federal estaria legislando sem possuir competência constitucional para tanto. A esse respeito, Sulzbach (1997 apud JUNIOR, 2003, p.1):
Afirma a Presidente da ANAMATRA (Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho), Maria Helena Mallmann Sulzbach, que o efeito vinculante "...significa alterar o princípio constitucional que ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (art. 5º, inc. II, da CF/88), cláusula pétrea não passível de alteração pelo poder constituinte derivado. Materializando a interpretação obrigatória que deve ser dada à lei, a súmula com efeito vinculante gera efeito que nem a lei provinda do Parlamento tem capacidade de produzir. Torna-se uma superlei, concentrando no Judiciário poderes jamais concedidos sequer ao poder constituinte originário, o qual não pode impor interpretação obrigatória às normas que disciplinam as relações sociais. A possibilidade de edição de súmula com efeito vinculante pelos tribunais de cúpula significa atribuir a esses competência de cassação e afirmação das normas, com evidente fragilização do Poder Legislativo e, acima de tudo, subtração de sua prerrogativa formal de legislar. Trata-se, ao nosso ver, de sucedâneo judiciário de Medida Provisória e, portanto, é mais uma forma de usurpação das funções legislativas do Congresso Nacional (...) " (Matéria "Efeito vinculante: prós e contras", em especial sobre a Reforma do Judiciário na Revista Consulex nº 3 de 31/3/1997).
Como se observa da citação acima, a súmula vinculante, naquele pronunciamento, foi considerada, como superior à lei, ou seja, um superei. Seguindo idêntico entendimento e tecendo fortes críticas ao instituto ora analisado, Resende (2018, p.1):
Não há necessidade de grande esforço para compreender que a súmula de efeito vinculante se manifesta na forma de uma "super lei", uma norma de caráter geral, abstrata e obrigatória. Evidente é a usurpação de função realizada pelo Supremo Tribunal Federal, órgão máximo do Judiciário, pois ao criar à súmula vinculante ele está nada mais que legislando. Ademais, não é demasiado dizer que existe uma nítida superposição de poderes, em que o Supremo Tribunal Federal se coloca em patamar superior ao Poder Legislativo
Nesse posicionamento a compreensão não é diferente, o autor considera que o Supremo, com as súmulas vinculantes, se coloca em patamar superior ao do Legislativo.
Demonstrando a existência de várias correntes no tocante a natureza jurídica desse instituo, Moraes (apude NOVELINO, 2014 p. 852):
Guilherme Peña de MORAES identifica três correntes, na doutrina nacional e estrangeira, a respeito da natureza da súmula vinculante: I) natureza legislativa, por possibilitar a produção de normas jurídicas abstratas e gerais (Castanheira Neves e Lenio Luiz Streck); II) natureza jurisdicional, por necessitar de provocação e do julgamento de diversos casos anteriores (Jorge Miranda e Luis Carlos Alcoforado); e, III) seria um tertium genus, por estar interposto entre o abstrato dos atos legislativos e o concreto dos atos jurisdicionais (Mauro Cappelletti e Marco Antonio Muscari).
Apesar de todo o demonstrado, com as devidas vênias, nos filiamos à corrente que compreende a súmula vinculante como não possuidora de natureza legislativa, pelo motivo de que, a referida, não cria direitos, apenas enuncia, de forma vinculativa, o entendimento predominante do Supremo Tribunal Federal no tocante a determinado tema. Respeitando, consequentemente, além de outros, o princípio da reserva legal que é uma decorrência do princípio da legalidade previsto no artigo 5°, inciso II, da Constituição Federal.
Outrossim, como se verifica do Título IV, Seção VIII da Carta Magna, que regulamenta o processo legislativo, é notória a falta de requisitos formais para classificar súmula vinculante como lei em sentido amplo, quanto mais em sentido estrito! Sendo assim, não há como, a nosso entender, nesse caso, enxergar natureza legislativa.
Nesse sentido, manifesta-se Ramos (apude MARTINS, 2012, p.26):
“Importa, contudo, precisar melhor a natureza dos enunciados sumulares vinculativos. Não se trata aqui de ato legislativo, quer em sentido formal, quer em sentido material, por atuarem as súmulas em nível hierárquico inferior àquele em que se manifesta o exercício da função legislativa.
Defendendo a tese de que sumula vinculante não assenhoreia natureza legislativa, entretanto, possui caráter geral e abstrato, Leite (2007, p. 118 e 119):
Aplicando tais ideais à problemática das súmulas vinculantes, percebe-se que sua generalidade e abstração não lhe outorgam natureza legislativa, nem transforam o Supremo Tribunal Federal em um “legislador positivo”. Já se disse que as súmulas vinculantes decorrem da interpretação desenvolvida no âmbito da jurisdição constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, não sendo mais que a síntese de várias decisões desse Tribunal sobre a mesma matéria constitucional, a qual, sendo dotada de força obrigatória geral, busca dirimir discrepância interpretativa em matéria constitucional. O caráter geral e abstrato das decisões em sede de controle concentrado Pelos Supremo Tribunal Federal é igual ao das súmulas. Trata-se de alo inerente à própria função que exerce o Supremo Tribunal Federal nessa espécie de controle de leis e atos normativos.
Conforme esse entendimento, o caráter geral e abstrato, que, segundo alguns, as súmulas vinculantes possuem, não são elementos suficientes para classificá-las como normas legislativas.
Outrossim, não apenas as súmulas detém essa características, mas também as decisões em sede de controle concentrado. Se todos, por conta da vinculação, forem considerados leis, não existirá o porquê da existência de um Tribunal Supremo.
No entanto, há juristas que não enxergam caráter normativo nas súmulas vinculantes.
Alguns doutrinadores adeptos às súmula vinculante, alegam que as referidas são apenas interpretações reiteradas de um determinado assunto, que apesar de vincular os demais órgão do Judiciário e a administração pública, não possuem caráter normativo, deixando claro que não se trata de lei, mas sim da interpretação dessa. (EBECKEN, 2009).
Outrossim, reforçando a tese de que súmula vinculante não possuem natureza de lei, aduz Lenza (2012, p.125), “Assim, tendo em vista o fato de a súmula não ser marcada pela generalidade e abstração, diferentemente do que acontece com as leis, não se pode aceitar a técnica do “controle de constitucionalidade” de súmula, mesmo no caso da súmula vinculante”.
Ademais, vale evidenciar que existe outras súmulas, apesar de extrajudiciais, que vinculam órgão e entidades da administração pública, e nem por isso são consideradas leis. Falando sobre essa súmulas como fonte do Direito Previdenciário, Castro e Lazzari (2017, p. 72):
Excepcionam-se, no âmbito extrajudicial, as decisões sumuladas do Conselho de Recursos do Seguro Social – CRSS, que têm caráter vinculante 16 para os órgãos e as entidades da Administração, sendo então, apenas no âmbito interno da Previdência Social, fontes formais de Direito Previdenciário.
Em vista dos argumentos apresentados, conclui-se que, súmula de efeito vinculante não possui natureza legislativa e, sim, jurídica! E a generalidade e atratividade não são características que desclassificam isso, apesar de, como corroborado, alguns não consideram que os enunciados supramencionados possuem esses elementos
Feito isso, no próximo tópico, iremos explicar a teoria da separação dos poderes e demonstrar sua relação com o instituto ora analisado.
2.8 Relação da súmula vinculante com o princípio da separação dos poderes
A origem da teoria da separação dos três poderes, iniciou-se com um dos mais notáveis filósofo grego, denominado Aristóteles (384 a.C.-322 a.C.), em sua obra “A Política”, como demonstra Duarte (2017, p.97):
“Com efeito, a tripartição de Poderes já havia sido estudada por Aristóteles, em sua obra “Política”, por meio da qual o pensador vislumbrava a existência de três funções estatais distintas exercidas pelo Poder soberano (funções legislativa, executiva e judiciária). No entanto, o citado filósofo previu a concentração do exercício das funções estatais nas mãos de uma única autoridade, que possuía o Poder absoluto”.
Dessa forma, como se contempla, o afamado pensador helênico, apesar de vislumbrar três funções diferentes, não propôs a independência dos Poderes, ou seja, sua divisão funcional entre órgãos.
Contudo, séculos depois, em sua obra intitulada “Do Espírito das Leis”, o célebre filósofo e político francês, Montesquieu (1689-1755), propondo que as três funções vislumbrada por Aristóteles, fossem postas em atividade por três órgãos dissemelhantes e independente entre si, e colaborando com o desenvolvimento do método de controle reciproco entre os Poderes, incrementou a teoria da separação das funções. (DUARTE, 2017).
Por conseguinte, surgi aí a feição mais emblemática da tripartição dos poderes/funções, como é comumente conhecida. Com uma divisão das funções menos rígidas, e com o método de freios e contrapesos, controle reciproco, para evitar abusos de um dos Poderes sobre os outros. (MORAES, 2017)
No tocante à denominação, notabilizamos que, parte da doutrina constitucionalista moderna não considera o termo separação dos poderes como o mais adequado, porquanto, o poder soberano do Estado, que emana do povo, é uno e indivisível. Sendo assim, preferem denominá-la de: divisão de tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. (MORAES, 2017).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 2°, adotou a teoria/princípio da separação das funções, declarando que, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Ademais, percebendo a magnitude do indigitado princípio para a preservação do Estado Democrático de Direito, o legislador constituinte, no artigo 60, Parágrafo 4°, inciso III da referida Carta, estabeleceu a separação dos poderes como cláusula pétrea, tornando-a, portanto, irremovível do nosso Pais enquanto vigorar a Carta Cidadã. (Brasil, 1988). A esse respeito, Moraes (2017, p. 315):
Não existirá, pois, um Estado democrático de direito, sem que haja Poderes de Estado e Instituições, independentes e harmônicos entre si, bem como previsão de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalização e a perpetuidade desses requisitos. Todos estes temas são de tal modo ligados que a derrocada de um, fatalmente, acarretará a supressão dos demais, com o retorno do arbítrio e da ditadura.
Ressalta-se que, o Legislativo, Executivo e Judiciário, Poderes da República Federativa do Brasil, apesar de exercerem suas funções típicas (cada Poder possui função típica, a do Legislativo é legislar e fiscalizar; a do Executivo é administrar e; a do Judiciário é julgar.), podem exercer atipicamente, de forma episódica, funções predominante dos outros Poderes. Isso porquê, a compreensão de separação dos poderes/funções, na contemporaneidade, não é de uma cisão absoluta. Desta maneira, por exemplo, o Poder Legislativo, além de exercer sua função típica, também exercerá, atipicamente, a função primordial do Executivo e do Judiciário. (DUARTE, 2017).
Elucidando a respeito do tema e sobre o controle reciproco entre os poderes, Moraes (2017, p.314):
Em conclusão, o Direito Constitucional contemporâneo, apesar de permanecer na tradicional linha da ideia de Tripartição de Poderes, já entende que esta fórmula, se interpretada com rigidez, tornou-se inadequada para um Estado que assumiu a missão de fornecer a todo o seu povo o bem-estar, devendo, pois, separar as funções estatais, dentro de um mecanismo de controles recíprocos, denominado “freios e contrapesos”.
Diante do exposto, conclui-se que, a finalidade das funções atípicas é proporcionar a real autonomia de cada Poder. Já os freios e contrapesos, possibilita que um Poder, em casos previstos na Constituição, controle abusos realizado por outro.
A respeito das funções atípicas, Lenza (2012, p.403), “Importante notar que, mesmo no exercício da função atípica, o órgão exercerá uma função sua, não havendo aí ferimento ao princípio da separação de Poderes, porque tal competência foi constitucionalmente assegurada pelo poder constituinte originário”.
Sendo assim, observamos que, apesar de ser atípica, a função é pertencente ao Poder que a exerce naquela situação determinada pelo legislador constituinte.
Outrossim, é significativo acentuar que, em geral, um Poder (seus agentes) não poderá delegar funções a outro, por livre e espontânea vontade, como esclarece, Lenza (2012, p.407):
Nesse sentido, as atribuições asseguradas não poderão ser delegadas de um Poder (órgão) a outro. Trata-se do princípio da indelegabilidade de atribuições. Um órgão só poderá exercer atribuições de outro, ou da natureza típica de outro, quando houver expressa previsão (e aí surgem as funções atípicas) e, diretamente, quando houver delegação por parte do poder constituinte originário, como, por exemplo, ocorre com as leis delegadas do art. 68, cuja atribuição é delegada pelo Legislativo ao Executivo.
Depois de verificado as principais características do princípio/teoria da separação dos Poderes adotado pela Constituição Pátria/88, e exposto a natureza jurídica da súmula vinculante, se averigua que esse instituto não vai de encontro com aquele princípio, porquanto, como visto ad nauseam, os enunciados vinculantes editado pela órgão cúpula do Poder Judiciário, não possui natureza legislativa, haja vista faltar requisitos formais para assim ser considerada e por não possui as características da generalidade e abstratividade. Ademias, mesmo se for reconhecida a generalidade e abstratividade, como já solidificado antecedentemente, as súmulas não perdem a natureza jurídica, por se tratarem de reiteradas decisões judiciais, como demonstra Leite (2007, p.123 e 124):
De exposto, desprende-se que as súmulas vinculante não são manifestações da atividade legislativa do Supremo Tribunal Federal, não se devendo falar em ofensa à separação dos poderes. Elas são resultados de criação judicial do direito resultante de interpretação jurídica desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal no exercício da jurisdição constitucional. A vinculação dos demais juízes ás súmulas vinculantes decorre da posição singular do 19 Supremo Tribunal Federal como intérprete último da Constituição e instância decisória final da jurisdição constitucional (...).
Dessa forma, verifica-se que, o Supremo Tribunal Federal não está açambarcando a função típica reservada pela Constituição ao Poder Legislativo. Outrossim, foi o próprio Legislativo, obviamente, que editou a lei regulamentadoras (Lei nº 11.417/2006) do Instituto ora analisado, por conseguinte, como precedentemente evidenciado, permanece respeitando a separação dos poderes.
2.9 As súmulas vinculantes petrificam o direito?
É de conhecimento geral que, muitos juristas e pesquisadores da área, critica a implementação da súmula vinculante no Brasil, tendo como argumente, a compreensão de que o referido instituto petrifica o direito, uma vez que, nesses caos, os Juízes de piso, os Desembargadores e Ministros dos outros Tribunais, são obrigados a seguirem o que o Supremo Tribunal Federal sumulou, sem possibilidades de aplicarem teses distintas. Fato que, segundo eles, ocasionaria um freio na evolução social do direito. A esse respeito: Afirma a Presidente da ANAMATRA, Sulzbach (1997, apud JUNIOR, 2003, p.1):
(...) E mais, sob o enfoque das conseqüências da edição de comando legislativo compulsório, ao qual o juiz se submete obrigatoriamente, há evidente supressão do processo de renovação do direito através da jurisprudência. Suprimindo-se o princípio do livre convencimento do juiz, suprime-se também uma das principais fontes desse processo que tem, em sua origem o exercício da advocacia, que fica restrito e limitado a requerer ao Judiciário simplesmente a aplicação do enunciado vinculativo. Com o engessamento do processo de renovação do direito fica a indagação: de que realidade e em que fatos sociais dinâmicos os tribunais de cúpula irão buscar inspiração para editar os seus comandos legislativos? Não tenho qualquer dúvida de que a busca da solução justa de cada processo é inerente à democracia, que não pode ser abalada a pretexto de descongestionamento do Judiciário." (Matéria "Efeito vinculante: prós e contras", em especial sobre a Reforma do Judiciário na Revista Consulex nº 3 de 31/3/1997).
Falando sobre a doutrina contrária ao instituto da súmula vinculante e evidenciando o argumento utilizado por ela a respeito dessas paralisarem a evolução do direito, Morais (2017, p.565):
A doutrina contrária às súmulas vinculantes afirma que haverá verdadeiro engessamento de todo o Poder Judiciário e consequente paralisia na evolução do Direito,423 além da possibilidade de maior totalitarismo do órgão de cúpula judicial, como alegado pelo professor Eros Grau, atualmente Ministro do Supremo Tribunal Federal, ao se posicionar contra os efeitos vinculantes e afirmar que “nenhuma razão ou pretexto se presta a justificar essa manifestação de totalitarismo, que também nenhuma lógica pode 20 sustentar, e que, afinal, há de agravar ainda mais a crise do direito oficial, em nada contribuindo à restauração da sua eficácia”.
Entretanto, com todas as vênias, discordamos desse entendimento, visto a existência da possibilidade de revisão ou cancelamento do enunciados vinculantes, sendo assim, não há que se falar em engessamento do Judiciário. Consequentemente, por essa ótica e pelas demais, o instituto da súmula vinculante é completamente constitucional. (LENZA, 2012).
De modo algum, compatibilizamos com a concepção de que a edição de enunciado com forca vinculante aniquilará a evolução do direito. Essas alegações ficam integralmente afetadas quando analisamos órgãos jurídicos de outras nações que utilizam mecanismo similares, a exemplo da Suprema Corte americana, que se destacou grandemente pela memorável defesa evolutiva dos direitos fundamentais. (MORAES, 2017).
Não há que se falar em petrificação do direito, visto a possibilidade de revisar ou até mesmo revogar as súmulas vinculantes. Ademais, ressalta-se, é de notável magnitude a viabilidade de alteração das referidas, porquanto propiciam que elas se adequem às constantes mutações experimentadas pela sociedade e consequentemente, pelo mundo jurídico. (MENDES e BRANCO, 2017).
Outrossim, além da possibilidade de cancelamento e alteração de súmula com efeito vinculante, o Poder Legislativo de todas as esferas, (Federa, Estadual e Municipal), como visto ad nauseam, no exercício de sua função típica de legislar, poderá editar normas contrariando-as, isto posto, é de clareza meridiana que o instituto ora analisado não acarreta a temida petrificação do direito.
2.10 A importância do instituto da súmula vinculante
O instituto da súmula vinculante, adotado polos legisladores pátrio através da Emenda Constitucional número 45/04, é de extrema relevância para o judiciário e consequentemente para toda a sociedade brasileira. Posto que, zela pela segurança jurídica, porquanto, sobre a matéria vinculada, um Tribunal, um Juiz não poderá decidir de forma completamente oposta a outro; sendo assim, de forma similar, preserva o princípio da isonomia, porquanto, é sabido que causa idênticas recebem soluções diferentes, às vezes proclamada pelo mesmo juízo, apenas por distinções sociais entres as partes, fato que, não mais ocorrerá caso a matéria seja vinculada pela Suprema Corte. Outrossim, com as decisões padronizadas o número de recurso diminuíram, a quantidade de processos reduziram, e isso, sem dúvidas, amplificam a celeridade exigida do Judiciário, beneficiando, por conseguinte, toda população. A esse respeito Moraes (2017, p.563):
As súmulas vinculantes surgem a partir da necessidade de reforço à ideia de uma única interpretação jurídica para o mesmo texto constitucional ou legal, de maneira a assegurar-se a segurança jurídica e o princípio da igualdade, pois os órgãos do Poder Judiciário não devem aplicar as leis e atos normativos aos casos concretos de forma a criar ou aumentar desigualdades arbitrárias, devendo, pois, utilizar-se de todos os mecanismos constitucionais no sentido de conceder às normas jurídicas uma interpretação única e igualitária.
Esse instituto, com certeza, colabora para estabelecer a segurança jurídica, engrandece o princípio da igualdade, e ao lado de outra técnicas, favorece a duração razoável do processo (LENZA, 2012).
A Segurança jurídica, quem vem estremecida por abundante porção de contradição entre órgão do judiciário ou entre esses e a administração pública, será preservada com o instituto da súmula vinculante que, identicamente, obstruirá o acumulo de demandas pariformes, proporcionando a celeridade processual. (SILVA, 2007).
Evidenciando os vários benefícios desse instituto, Novelino (2014, p. 850 e 851):
Dentre os aspectos favoráveis ao enunciado de súmula com efeito vinculante podem ser destacadas a segurança jurídica, a celeridade e a previsibilidade das decisões judiciais. A uniformização da atividade interpretativa evita a multiplicação de opiniões dissonantes entre os distintos órgãos jurisdicionais e, por consequência, asseguraria a manutenção do princípio da igualdade.158 Outrossim, os processos judiciais têm uma solução mais célere na medida em que, ao solucionar de maneira definitiva os casos repetitivos, há uma diminuição no número de recursos para os Tribunais Superiores, permitindo ao cidadão conhecer mais brevemente o seu direito.
Os princípios da celeridade e igualdade e a segurança jurídica, serão fortalecidos por meio da adequada utilização dos enunciados vinculantes pelo Pretório Excelso, haja vista, ocasionará desfecho isonômicas e velozes dos litígios. Ademais, de forma expressiva, condensara a quantidade de processos (MORAES, 2017).
Diante do exposto, conclui-se que, a súmula vinculante é, sem dúvidas, mais um egrégio mecanismo criado para resguardar a dignidade da pessoa humana, visto sua dadivosa contribuição para o aperfeiçoamento do judiciário, proporcionando para todos que necessitada da tutela do Estado por meio desse Poder, maior celeridade e segurança jurídica. Entretanto, é de notável relevância ressaltar que, para as primordiais finalidades desse instituto, como de qualquer outro em um Estado Democrático de Direito, serem atingidas sem ferir preceitos constitucionais, faz-se necessário que o órgão editor, o utilize de forma adequada, conforme estabelece a Carta Cidadã e a lei regulamentadora (Lei 11.417/2006), visto que os excessos, os desvio podem macular essa fabulosa ferramenta, que, em sua essência é plenamente constitucional.
Conclusão
A gêneses desse trabalho científico surgiu com a constatação da existência de vultosos debatimentos acerca da constitucionalidade da súmula vinculante (Lei 11.417/2006), principalmente no que diz respeito à sua compatibilidade com o princípio constitucional da separação dos poderes/funções.
Sendo assim, decidimos pesquisar sobre, possuindo como objetivo geral demonstrar a relevância do mencionado instituto e sua total constitucionalidade, no tocante à Teoria da Separações das Funções. Constata-se que, o objetivo foi alcançado, porquanto, o presente artigo, com sustentáculo nas doutrinas referenciadas, evidencia a convergência da possibilidade de edição de súmula vinculativa com a Carta Magna e destaca a magnitude do seu escopo para a sociedade em sua universalidade.
Isto posto, principiamos com os objetivos específicos de analisar a origem histórica e a implementação da súmula vinculante no Ordenamento Jurídico Nacional e conceituá-la. Propósitos que formam alcançados, haja vista, termos demonstrado que o legislador pátrio obteve inspiração no Common Law para implantar esse inovação no Brasil; o momento de sua inserção em nosso Ordenamento e o que ele literalmente significa
Ademais, seguimos com os objetivos específicos de evidenciar as característica das supramencionadas súmulas e da teoria da separação dos poderes/funções, e a relação entre os dois, o que foi efetivado, haja vista a detalhação apresentado nesse tocante, concluindo pela compatível conexão entre ambos.
E finalizamos esses objetivos destacando a relevância do instituto supracitado, o que foi concretizado expondo as opiniões de consagrados doutrinadores que enalteceram sua função social.
O Trabalho locomoveu-se da hipótese de que a edição de súmula com efeito vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, não possuía inconstitucionalidade. Durante a pesquisa verificou-se que, realmente, a Cúpula do Poder Judiciário nacional, não afronta o princípio da separação do poderes com a adequada edição de súmulas vinculantes, porquanto, essas não possuem natureza de lei, por faltar-lhes requisitos formais e abstratividade e generalidade. Outrossim, na contemporaneidade, a separação dos Poderes, não é aplicado de forma absolutamente rígida, como no seus primórdios, por conta da evolução dessa teoria com o surgimento das funções atípicas. Sendo assim, a generalidade e abstratividade que alguns enxergam na súmula vinculante, que, ressalta-se, desavistamos, não seria capaz de modificar-lhe a natureza. Posto que o Supremo Tribunal Federal, nesses casos, pode “editar” norma jurídica.
Utilizamos a metodologia de pesquisa bibliográficas, concretizada, principalmente, através da análise de obras de autores renomados da área, todavia, (por questões financeiras e temporais), apesar de conseguirmos acessar um material vasto, há uma limitação, não obstante falarmos à respeito, no conceito definidor da natureza jurídica de súmula vinculante, que é um assunto complexo.
Por conseguinte, recomendamos que os entusiasmados em conferir continuidade aos estudos e pesquisas sobre esse relevantíssimo tema, conceda uma atenção significativa para a conceituação de sua natureza jurídica.
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