Introdução
Em 2004 foi publicado, pelo Tribunal de Contas da União, o Sumário Executivo - número 19. A publicação compõe uma série de Sumários desenvolvidos pela Corte de Contas, no intuito de divulgar e publicizar auditorias executadas em âmbito federal, envolvendo determinados programas sociais. Este artigo em questão apresentará, de maneira sintética, o desempenho do Programa de Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência em Situação de Pobreza, à época sob gestão do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A partir da condução do Ministro Ubiratan Aguiar, o processo foi analisado em Sessão do Plenário de 18 de fevereiro de 2004.
O presente documento trará, objetivamente, as conclusões obtidas pelo Tribunal de Contas durante o processo identificando possibilidades de melhoria na operacionalização do Programa, em especial, quando novas possibilidades são analisadas para que a entrega dos recursos envolvidos na Ação seja mais igualitária e equânime.
O Programa de Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência foi desenvolvido no âmbito do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, envolvendo iniciativas relacionadas às áreas de Previdência e Assistência Social, Saúde e Direitos Humanos. É interessante destacar que, as ações provenientes das referidas áreas são universais, uma vez que são destinadas ao público total portador de deficiência, com exceção das ações da Assistência Social. Esta última é direcionada abrangendo nichos da “[...] população em condição de extrema pobreza, com prioridade para as pessoas portadoras de deficiência com renda familiar mensal per capita de até ½ salário mínimo.” (BRASIL, 2004, p.9).
O Programa de Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência tem como objetivo possibilitar condições de acessibilidade e, consequentemente, prevenir situações discriminatórias enfrentadas por cidadãos portadores de deficiência.
O presente artigo analisa resumidamente a Ação Atendimento à Pessoa Portadora de Deficiência em Situação de Pobreza e tem como propósito viabilizar melhores condições de vida ao público portador de deficiência em situação de vulnerabilidade, de maneira a fomentar maior autonomia e possibilidades produtivas. Entre as iniciativas previstas estão:
habilitação, reabilitação, estimulação precoce, apoio à família, cuidados no domicílio, estímulo à capacitação para o mercado de trabalho, proteção em casas-lares destinadas àqueles que se encontram em situação de abandono ou cujo ambiente familiar não lhes favoreçam condições de desenvolvimento. (BRASIL, 2004, p.10).
O que foi avaliado pelo TCU e motivos da avaliação
O TCU realizou uma Auditoria de Natureza Operacional, na modalidade de Avaliação de Programa, com o intuito de incrementar o alcance dos objetivos, diagnosticar como ocorreu a aplicação dos recursos nos estados e regiões, se de maneira equânime ou não, analisar os procedimentos de controle e avaliação utilizados na Ação, dentre outros. Diante do contexto agudo de exclusão social, em que a grande maioria do público portador de deficiência se encontra no território nacional brasileiro, a avaliação foi realizada. Conforme dados apresentados no Sumário Executivo em questão, aproximadamente “6 milhões de pessoas portadoras de deficiência possuem renda familiar per capita abaixo de ½ salário mínimo.” (BRASIL, 2004, p.10). Em 2003, mais de 160 mil beneficiários foram contemplados pela Ação.
Faz-se necessário um envolvimento ativo e articulado entre todas as instâncias de governo para que a pauta da exclusão dos cidadãos portadores de deficiência seja priorizada e solucionada. Conforme apontado pelo TCU, não bastam apenas ações pontuais, mas as alternativas sociais e econômicas precisam ser aplicadas, para que a igualdade de oportunidades esteja ao alcance desse público. Além disso, fatores como infraestrutura urbana ou saúde não são os únicos capazes de aumentar o número de pessoas desse contingente, como também a fome, a pobreza, a ausência de saneamento básico, o desemprego, a falta de moradia, a violência urbana e doméstica.
O que o Tribunal de Contas da União encontrou?
O primeiro ponto destacado pelo TCU foi a falta de observância do princípio da equidade na distribuição das metas e recursos da Ação de Atendimento à pessoa Portadora de Deficiência em situação de pobreza. Ou seja, regiões que precisam de maior priorização e municípios com menor taxa de IDH possuem as menores concentrações de instituições de atendimento. Foi diagnosticado também, a ausência de critérios para a instalação da rede no Estado ou no município, produzindo restrições ao acesso igualitário das pessoas portadoras de deficiência. Geralmente, aquelas regiões melhor estruturadas acabam localizando tais instituições, ao invés das regiões que abrigam municípios com IDH mais baixo.
A segunda ineficiência destacada foi a não utilização de critérios definidos para a seleção dos beneficiários. Quando o cenário municipal é analisado, observa-se a aplicação de critérios distintos e não uniformes para a escolha dos beneficiários. E, quanto ao atendimento ofertado pelas instituições, identifica-se um gargalo, pois foram priorizados cidadãos carentes portadores de deficiência, não havendo um apego rígido ao fundamento: renda de 1/2 salário mínimo per capita.
Outro ponto verificado foi a insuficiência de valores destinados a Ação, sendo incapaz de suprir a demanda reprimida dos portadores de deficiência e alcançar o quantitativo per capita apropriado para os custos dos atendimentos.
A publicação do Tribunal, em 2004, foi capaz de identificar que a Ação de Atendimento à pessoa Portadora de Deficiência em situação de pobreza lida: com um monitoramento e avaliação insuficientes ou realizados de maneira desestruturada; com problemas de comunicação por escassez de recursos humanos e materiais, conforme apontado nos grupos focais; e com limitações no controle social, uma vez que a capilaridade e atuação dos conselhos de direitos das pessoas portadoras de deficiência tanto em nível estadual quanto municipal ainda é reduzida.
O Sumário Executivo em questão reconhece que, ao longo dos trabalhos de campo, mesmo com dificuldades estruturais e operacionais envolvendo a política, os atendimentos ofertados pelas instituições direcionados às Pessoas Portadoras de Deficiência (PPDs) foi satisfatório e apresentou certo nível de qualidade, além da grande relevância social para os cidadãos em questão. A ação também conta com um corpo profissional comprometido e capacitado. Portanto, observou-se que o público-alvo da Ação, participante dos atendimentos nas entidades, adquiriu melhores condições de vida e expandiram seus contextos de autonomia, em diversas esferas.
Quais as boas práticas encontradas pelo TCU?
Ao longo do trabalho de campo feito pelo TCU, em 2004, foram identificadas as seguintes boas práticas:
- No Estado do Rio de Janeiro, uma cartilha voltada aos direitos da PPD foi desenvolvida pela Coordenadoria Estadual para Assuntos das Pessoas com Deficiência. Além disso, no município do Rio de Janeiro a utilização da informática para apoiar a aprendizagem das PPDs ocorre na FUNLAR (Fundação Municipal Lar Escola Francisco de Paula), bem como na Associação Fluminense de Reabilitação (AFR) em Niterói;
- Especificamente na cidade de Curitiba, Paraná, a Prefeitura possui um mapeamento minucioso com a localização do público-alvo e identificação das pessoas portadoras de deficiência. Ademais, ainda em nível municipal, foi implementado o programa “Ruas da Cidadania”, em que equipamentos reúnem toda a carta de serviços ofertadas pela prefeitura. O município também detém o Sistema Integrado de Transporte Especial – SITES, são atendimentos diários são realizados a mais de 2.000 estudantes vinculados as escolas especiais da localidade;
- No Estado do Pará, o Programa “Conhecer para Acolher” foi implementado com o intuito de promover a oferta de qualificações direcionadas ao corpo profissional da rede estadual de ensino. O programa estava focado também nas possíveis transformações pedagógicas e adaptações para receber os estudantes PPDs no ambiente escolar, evitando tratamentos diferenciados e buscando condições igualitárias.
Acórdão nº 137/2004 – TCU – Plenário
Após o estudo empreendido com a auditoria realizada, o TCU pronunciou-se, declarando as determinações a serem atendidas pelos órgãos envolvidos na execução do Programa analisado. Em linhas gerais, exige-se a promoção da igualdade no alcance da população-alvo, com extensão de unidades de atendimento às localidades carentes, a criação de um plano de ação com indicadores de desempenho adequados, criação de uma Ouvidoria, para receber as sugestões e reclamações do serviço, ações de comunicação que visem a integrar as três esferas de governo, bem como a transferência de recursos de outros fundos afins para a manutenção do Programa, como o FAT, por exemplo, para capacitar a mão de obra envolvida. Há, também, a determinação de concessão de passe livre para os portadores de deficiência e seus acompanhantes.
Conclusão
De modo geral, vê-se que a auditoria operacional tem abrangência ampla e importante na promoção da efetividade das políticas públicas, posto que ela analisa não apenas o percentual de gasto realizado, mas a distribuição do mesmo nas regiões do país e as inovações realizadas, para aperfeiçoar tais políticas em estados e municípios, promovendo retroalimentação do planejamento governamental e melhorias constantes das ações de governo.
Assim, conclui-se, que o controle exercido pelos Tribunais de Contas não tem caráter apenas punitivo. Ele objetiva, também, ressaltar os bons resultados e acompanhar o desenvolvimento dos programas de governo, para garantir o bem comum e o atendimento dos princípios orientadores de seu trabalho –economicidade, legalidade e legitimidade. Porém, esses órgãos se orientam, não pela ortodoxia na aplicação desses princípios, mas pelo objetivo de extrair da constituição e da legislação que versa sobre sua competência a máxima eficiência.
Além disso, vê-se, também, que os Tribunais de Contas possuem uma atuação diferenciada, e não concorrente, do Congresso Nacional, como bem destaca Carlos Ayres de Brito ao afirmar que “parte das competências que a Magna Lei confere aos Tribunal de Contas da União nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71)”. Isso fica evidente na auditoria em foco neste artigo, quando percebe-se que o exame do Programa Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência não se restringiu apenas à adequação dos gastos ao orçamento ou à composição política do programa. Nem mesmo tratou-se de definir que regiões deveriam receber mais recursos, conforme os interesses políticos e de arranjos de coalizão. Assim, destaca-se um outro papel importante da atuação dos Tribunais de Contas, que é o controle da discricionariedade administrativa, que em certos casos procura maximizar sua utilidade, a fim de garantir o sucesso dos grupos políticos na manutenção do poder.
Considera-se de grande valor a auditoria realizada, pelo potencial de aprimoramento que ela gerou e pela metodologia adotada para coleta de dados, com realização de estudos com os públicos envolvidos no Programa, procurando minimizar as opiniões tendenciosas e ter uma visão do todo. Destaca-se, também, o valor dos dados coletados, demonstrando as áreas de carência do país em relação aos tratamentos oferecidos, subsidiando o Governo Federal com informações confiáveis e sólidas para orientar seu planejamento futuro.
Referências Bibliográficas
BRASIL.Tribunal de Contas da União. Avaliação do TCU sobre o Programa Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência/ Tribunal de Contas da União – Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2004.
