AS INFLUÊNCIAS DOS MODELOS ADMINISTRATIVOS NAS ORDENAÇÕES PÚBLICAS.
RESUMO: O presente artigo analisa a influência dos modelos administrativos adotados historicamente no Brasil sobre as ordenações públicas e seus impactos no Estado e na sociedade.
PALAVRAS-CHAVE: Ordenações. História. Modelos Administrativo. Disfunções.
ABSTRACT: This article analyzes the influence of administrative models historically adopted in Brazil on public ordinances and their impacts on the State and society
KEY-WORDS: Ordinations. Story. Administrative Models. Dysfunctions.
SUMÁRIO: Introdução, 1. Evolução Histórica, 2. Ordenação Pública, 3. Alternativas para minimizar suas disfunções, 4. Conclusão, 5. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
Conforme entendimento do doutrinador André Braga[1], ordenação pública é um conjunto de leis, decisões e normas jurídicas, voltadas para a regulamentação do Estado.
Neste artigo iremos discorrer sobre os impactos no desenvolvimento administrativo e econômico do país ocasionados pelos excessos de ordenações públicas, bem como na evolução histórica dos modelos administrativos e as reiteradas tentativas de superação da burocracia estatal e implementação do gerencialismo.
Os modelos são diferentes formas de administrar o Estado, delimitando a atuação dos agentes públicos, e consequentemente interferindo nos serviços prestados à sociedade.
A evolução histórica da administração pública brasileira pode ser retratada através das fases patrimonialista, burocrática, gerencial e , por fim, o modelo de governança pública (SECCHI, 2009).
Dito isso, abordaremos a influência da burocracia trazida por Getúlio Vargas, em 1930, na elaboração excessiva de normas, bem como as disfunções que poderiam ocasionar no desenvolvimento econômico e social do Estado.[2]
É o que retratam duas pesquisas divulgadas pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), no ano de 2017.
Segundo a pesquisa, 84% dos entrevistados consideram o país burocrático, desses, 75% acreditam que a burocracia é um estímulo à corrupção e, 80% que a burocracia dificulta, inclusive, na compra de bens, como veículos e imóveis.
Já entre as empresas, 90,2% das entrevistadas, disseram que o excesso de burocracia abre espaço para a corrupção, dessas, 94,7%, acreditam que a burocracia dificulta o desenvolvimento econômico e ,91,4% que ela, também, afeta a competitividade das empresas.[3]
Contribui para a produção excessiva de normas a Carta Magna de 1988 ter uma grande dependência de normatizações vez que, tem por característica a analiticidade, o que nos remete, ao menos do ponto de vista administrativo, a burocracia de 1930. É o que demonstra um estudo trazido pelo IBPT, no ano de 2016.
Segundo estudo divulgado pelo IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação), desde a promulgação da Constituição Federal em outubro de 1988 até 9 de setembro de 2016, a União, os Estados e os municípios editaram mais de 5,4 milhões de normas e leis.[4]
1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A administração pública brasileira, aparelhada e organizada, teve início com a vinda da família real portuguesa em 1808. Antes disso havia apenas uma administração colonial relativamente aparelhada (LUSTOSA DA COSTA, 2008).
No período colonial o Estado brasileiro se caracterizava como uma unidade política centralizada na figura do rei e de seus conselheiros. O aparelho administrativo não seguia normas gerais, hierarquias e definições de competências, pois a legislação da colônia era constituída por determinações particulares e casuístas, que não obedeciam a um plano conjunto” (PAULA, 2005, p. 107).
No Brasil, o modelo patrimonialista perpassa por um longo período, do colonial a república velha, perdurando, portanto, por cerca de 400 anos.
Cabe ressaltar que o modelo patrimonialista é oriundo de Estados Absolutistas, visto que o soberano centralizava todo poder em si, não havendo distinções entre o público e o privado, sendo o Estado utilizado como extensão do poder do dirigente (MATIAS PEREIRA, 2010).
Bergue (2011)[5], afirma que no modelo patrimonialista as pessoas (servidores públicos) são consideradas empregadas do administrador e não do ente estatal, ou seja, o espaço do serviço público é assumido pelo gestor, como extensão dos seus domínios. Nesse contexto o autor afirma que o nepotismo passa a ser uma tendência.
Já em 1930, quando Getúlio Vargas assume o poder, acaba ocorrendo a superação do modelo patrimonialista/absolutista e a instauração do modelo burocrático, pautando sua atuação no controle minucioso das atividades meio.
Também conhecido como Daspiano ou Weberiano, tal modelo, possuía, segundo Secchi[6] (2009), três características principais, sendo elas: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
Ainda conforme Secchi (2009), outras características do modelo derivam do profissionalismo, a separação entre propriedade pública e privada, trabalho remunerado, divisão racional das tarefas, autoritarismo e separação dos ambientes de vida e trabalho.
Em 1938, no bojo da reforma burocrática, implementada por Vargas, foi criado o o Departamento Administrativo de Serviços públicos – DASP, cujo principal objetivo era a busca por um Estado moderno e de uma burocracia pública profissionalizada, sendo o mesmo responsável pela organização do Estado quanto ao planejamento, orçamento e administração de pessoal (PAULA, 2005).
No mais, a reforma burocrática se impôs como consequência da crise da Bolsa de Nova Iorque em 1929, pelo fato de que a crise afetou significativamente a economia brasileira baseada na exportação de café, enfraquecendo o poder econômico dos barões do café, que, até então, detinham forte influência política, ou seja, a crise acabou arruinando a oligarquia cafeeira, fazendo com que muitos cafeicultores investissem no setor industrial. Obrigando assim, o presidente Getúlio Vargas, a investir na indústria nacional, marcando deste modo, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial (LUSTOSA DA COSTA, 2008).
Anos depois, em 1950, ainda sob domínio da burocracia estatal, Juscelino Kubitschek ao assumir o poder, consegue promover um grande progresso econômico no país, o que, só foi possível, graças a elaboração de um plano metas, que possuía dezenas de objetivos e quatro setores-chave; energia, transporte, indústria e alimentação. Propugnando a industrialização acelerada, apoiada na associação entre capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens duráveis, dando prioridade a indústria automobilística e ao transporte rodoviário. Seu lema era a realização de “50 anos em 5 “e a meta símbolo era a construção da nova capital do país, Brasília (Mendonça 1990).
Para a implantação do plano de metas, JK instituiu o Conselho de Desenvolvimento, que atuava através de “grupos executivos”. A opção por criar estruturas paralelas foi uma estratégia para evitar confrontos com a burocracia pública, que por ser rígida e inflexível, era totalmente inadequada á realização do plano de metas. Portanto, a administração do Plano de Metas foi executada, em grande parte, fora dos órgãos administrativos convencionais.
Deste modo, a expansão da administração indireta ganha força no final da década de 1950, originando sob o aspecto normativo uma dicotomia entre a Administração Direta e a Indireta, onde a primeira era mais rígida e a segunda mais flexível. Constituindo-se assim, segundo Lima Junior (1998), ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração.
Destarte, o que pôde observar-se, até então, é que a burocracia excessiva, possuía muitas disfunções, tais como, a perda da visão global da organização, rigidez e apreço excessivo às regras, dentre outras.
Em 1967, já com os militares no poder, houve a primeira tentativa de combater a centralização administrativa do governo Vargas, através do decreto lei 200/67. Entretanto, a mesma não obteve êxito, por alguns motivos;
O primeiro é, justamente a questão dicotômica supramencionada, posto que o protótipo proposto estabelecia uma atuação conjunta de dois diferentes tipos de modelos: o burocrático e o gerencial.
Nesse caso, para a administração direta, o modelo utilizado continuaria sendo o burocrático, ou seja, continuaria sendo rígido, centralizador, e com controle hierárquico entre os entes. Já para a administração indireta o modelo seria o gerencial, com maior flexibilidade, descentralização, e com controle finalístico entre as entidades, isto é, apenas no que diz respeito a legalidade dos atos praticados.
O segundo pelo fato que o regime militar, de forma oportunista, ao invés de se preocupar com a formação de administradores públicos de alto nível selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais (BRASIL, 1995)
Por seu turno, a flexibilização na descentralização não foi positiva, pois retomou problemas da época do patrimonialismo, que tentaram ser solucionados por Getúlio Vargas, tais como; o nepotismo, improbidade administrativa, corrupção e o desvios de verbas públicas, surgindo, desta forma, problemas estruturais que impediram a instauração do modelo gerencial, que, veio a sofrer uma nova tentativa de implementação em meados dos anos noventa, por Bresser Pereira.
Importante ressaltar que, antes da segunda tentativa de implementação do modelo gerencial, por Bresser Pereira, foi promulgada a Constituição Federal de 1988, conhecida como constituição cidadã, sendo considerada como uma das mais avançadas do mundo, no âmbito das garantias individuais. Todavia, do ponto de vista administrativo, acabou, retomou a burocracia de 1930, por tratar de uma grande gama de assuntos, com inúmeras ordenações.
Anos mais tarde, em 1995, já na gestão de Fernando Henrique Cardozo, com um cenário mais propenso a modernização, houve uma nova tentativa de superação do modelo burocrático e introdução do gerencialismo, por Bresser Pereira, ministro do MARE (ministério da administração federal e reforma do Estado), passando o governo, deste modo a ter uma forte característica regulamentadora, favorecendo a criação das agências regulamentadoras e das parcerias público privadas. Havendo, inclusive a introdução de ferramentas da iniciativa privada no serviço público (como por exemplo; matriz swot, balanced scorecard).
Bresser Pereira (1996), afirma que, com o advento do Estado social e econômico verificou-se que a administração pública burocrática não garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para a prestação de serviços ao público. A administração pública burocrática, na verdade, é lenta, cara, auto referida e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos
A demanda pela adoção do modelo gerencial pode ser compreendida como exigência no plano econômico no, dada a crise do petróleo de 1970, onde esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare Satet (Estado do bem estar social), no qual prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à população, tais como saúde, educação, habitação.
A partir daí, começou a ser difundida a ideia de devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não possuía condições de prestar com eficiência(privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que lhe cabe intrinsicamente fazer (diplomacia, segurança, fiscalização, etc.), voltando a ganhar força a ideia de Estado Mínimo (CHIAVENNATO, Idalberto).
Deste modo, podemos inferir das informações supramencionadas que O PDRAE, buscou reestruturar o aparelho estatal, através de um núcleo estratégico de governo, deslocando o foco de interesse administrativo do Estado para o cidadão, tendo, dentre outras, as seguintes premissas: accountability, transparência, planejamento estratégico, equidade, flexibilidade, justiça e participação popular.
Tendo como importante marco na tentativa de implementação do modelo gerencial a introdução do princípio da eficiência, através da emenda constitucional n° 19 de 1998, sendo incluído no rol de princípios do artigo 37 da CF, posto que, o foco passou a ser justamente o resultado dos serviços prestados pela administração, que, a partir de então, deveriam ser equilibrados, tanto do ponto de vista da qualidade, quanto da quantidade, evitando desperdícios e buscando a celeridade.
2.ORDENAÇÃO PÚBLICA.
Como dito anteriormente, ordenações públicas são um conjunto de leis, decisões e normas jurídicas voltadas para a regulamentação do Estado, pautadas no princípio da legalidade e de suma importantância para a validação de um Estado democrático de direito, posto que, a atuação mesmo só pode se realizar de acordo e em conformidade com a lei, livrando assim, sua atuação do arbítrio da vontade individual.
Entretanto o que observamos hoje é a elaboração desenfreada de leis, o que pode ser prejudicial ao desenvolvimento econômico e social do Estado.
O Professor de Direito Administrativo da UERJ (Universidade Estadual do Rio de Janeiro), José Vicente Mendonça, de forma precisa, explica os três principais problemas da ordenação pública: o primeiro, seria um problema cognitivo e intelectual, ou seja, falta racionalidade e lógica; exemplo, pífio, disso, foi a obrigatoriedade imposta pela ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) de que as empresas fabricantes de camisinhas, deveriam fazer embalagens com no mínimo 12 unidades, entretanto a mesma voltou atrás e aprovou a revogação da exigência. A decisão foi tomada durante a 10ª Reunião da Diretoria Colegiada (Dicol), realizada em 09 de abril de 2019 em Brasília. Tendo como relator o diretor Renato Porto.
O segundo problema, é temporal, uma vez que o tempo de vigência das leis é maior do que de fato a sua utilidade, formando um estoque regulatório, totalmente prolixo, que não consegue sintetizar àquilo que se faz necessário, sendo ineficazes e, por fim, o terceiro problema trata-se da falta de congruência entre as ordenações, uma vez que, a todo momento, entidades proíbem e liberam atividades da mesma natureza.
Segundo Maria Cristina Pinotti[7], o excesso e a falta de qualidade da produção normativa provocam outros problemas como: o óbice a liberdade e desenvolvimento econômico, o aumento da corrupção, uma vez que, acaba favorecendo o tal “jeitinho”; e, por fim, a falta de conhecimento do ordenamento jurídico, por parte da população, posto que com o grande número de ordenações, resta-se humanamente impossível ter ciência de todas elas, dentre outros.
Simples exemplo do exposto, ocorreu em Vila Velha-ES, onde a empresa Yellow, de bicicletas compartilhadas, desistiu de operar depois que a prefeitura do município recolheu 130 bicicletas que estavam espalhadas pela cidade, além de aplicar uma multa de R$ 120 mil reais, com o argumento de que a empresa não possuía autorização para atuar. A empresa, por sua vez, afirma que sua atividade é de locação de veículos, e como tal, é disciplinada pelas normas federais do CONTRAN e, portanto, prescinde de autorização, bastando apenas a inscrição municipal. Ou seja, neste exemplo vê-se uma clara intervenção municipal na liberdade econômica, além de uma sobreposição de normas a regulamentação federal.
Já quando se fala em corrupção, ainda de acordo com Maria Cristina Pinotti também se observa um impacto negativo causado pela excessiva ordenação, que acaba fomentando, principalmente, as pequenas corrupções, que, são mais frequentes quando mercados não funcionam livremente, por interferência do governo.
Como exemplo temos; a Corrupção para reduzir prazos na emissão de documentos, na abertura de empresas, a corrupção para reduzir custos (o famoso suborno, muito comum em setores regulados), a corrupção em Atividades Ilegais (Subornos para compra de armas, drogas, animais em extinção, pessoas, etc...).
3. ALTERNATIVAS PARA MINIMIZAR SUAS DISFUNÇÕES.
Recentes alternativas, para minimizar as disfunções supracitadas, e de fato poder implementar o gerencialismo, já vêm sendo tomadas como por exemplo, o decreto n° 9.203 de 22 de novembro de 2017, criado pelo comitê Interministerial de Governança (CIG), que aprovou as Diretrizes Gerais e o Guia AIR (avaliação de impacto regulatório), no dia 11 de junho de 2018, como recomendação para utilização por toda a Administração Pública Federal, na linha de fomentar boas práticas. Essa política estabelece princípios, diretrizes e práticas de governança pública voltadas à melhoria da prestação de serviços e redução de custos com foco no cidadão.
Entre as ferramentas criadas pelo decreto podemos mencionar a Análise de Impacto Regulatório (AIR), que é um processo que visa identificar o problema a ser enfrentado, os objetivos, os agentes envolvidos (stakeholders), bem como os prováveis benefícios, custos e efeitos das alternativas regulatórias, no contexto do desenvolvimento e implementação de políticas públicas e na atuação regulatória, é um conjunto de procedimentos que antecede e subsidia o processo de tomada de decisão pela Alta Direção.
4. CONCLUSÃO
O artigo em tela procurou demonstrar a evolução da administração pública, inclusive no Brasil, os respectivos modelos de gestão, as formas de gerenciamento, a qualidade, características e eficiência dos serviços prestados ao cidadão, visto como o principal interessado neste processo.
Deste modo podemos perceber, durante a evolução histórica dos modelos que, se despendeu muito tempo na tentativa de eliminação da burocracia e consolidação do gerencialismo. Modelo este que ainda não se encontra implementado em sua totalidade.
Ademais, embora existam gestores verdadeiramente engajados a essa ideologia e ainda diversos programas e ferramentas de gerenciamento à disposição, o que se constata, em contraposição, são inúmeros paradigmas e obstáculos a serem superados, resquícios dos modelos patrimonialista e burocrático.
Exemplo prático é o excesso de ordenações públicas, que embora sejam necessárias para manutenção da ordem pública e, consequentemente, da democracia, obstam a fluidez e flexibilidade desejadas pelo gerencialismo.
É provável que novos modelos de gestão surjam, cujas teorias estejam consubstanciadas essencialmente na obrigatoriedade de transparência, accountability e controle social, com amplo acesso à informação e participação popular em todas as instâncias da gestão pública. Este deve ser o mais lógico e prático caminho a ser percorrido para a conquista de uma administração pública direcionada aos anseios populares, isenta de corrupção e clientelismo, contudo, para tal, além de investimentos em estrutura física, qualificação e adequada valorização de servidores públicos, imprescindível a conscientização, educação e envolvimento de cada cidadão neste processo.
Em que pese o valor histórico, independentemente da denominação concedida ou da implantação de novos modelos gerenciais, é fundamental o pleno comprometimento do gestor com uma administração pública construída em base democrática, participativa e transparente, para que a “res publica” seja efetivamente administrada com eficiência e ética, ampliando a celeridade e a qualidade na prestação de serviços ao cidadão.
Deste modo caberia uma reflexão e analise retrospectiva por parte dos Administradores a respeito das presentes e futuras ordenações, pautando suas decisões em um juízo de mérito, sobre aquilo que é mais oportuno e conveniente para a satisfação das necessidades primordiais da população, tirando o princípio da Supremacia dos Interesses Públicos do campo da abstração e dando concretude aos mesmos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
HESSE, Konrad. A Força Normativa da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991.
Seminário ‘Liberdade Econômica e Ordenação Pública em Debate’ – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), de 11/04/2019.
Internet – sites:
https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/o-modelo-gerencial
http://www.anm.gov.br/assuntos/ao-publico/sobre-a-analise-de-impacto-regulatorio-air
https://oglobo.globo.com/politica/brasil-faz-18-leis-por-dia-a-maioria-vai-para-lixo-2873389
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, 2009.
LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas. Revista de Administração Pública (RAP).Rio de Janeiro, v. 42, n. 5, 2008. Disponível em: Acesso em: 20 abr. 2017.
COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
CHIAVENNATO, Idalberto. Administração Geral e Pública, 5° edição.
Autor: Henrique Abrahão Pereira, Advogado, formado pela Universidade do Vale do Paraíba – Univap, Executivo Público na Prefeitura Municipal de Jacareí-SP, Pós-Graduado em Direito Público com ênfase em Gestão Pública
[1] BRAGA, André é um dos grandes estudiosos da área, Mestre em direito e desenvolvimento pela FGV Direito SP, em administração pública pela EBAP-FGV e doutorando em administração pública e governo pela FGV-SP. Advogado. Seminário sobre liberdade econômica e ordenações públicas TCESP, 2019
[2] Seminário sobre liberdade econômica e ordenações públicas TCESP, 2019
[3]https://www.fiesp.com.br/sindileite/noticias/sociedade-e-industria-veem-burocracia-brasileira-como-obstaculo-ao-desenvolvimento/, 2017.
[5] BERGUE, SandroTrescastro. Modelos de gestão em organizações públicas: teorias e tecnologias para análise e transformação organizacional. Caxias do Sul, RS:EDUCS. 2011.
[6] SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, 2009. Disponível em: Acesso em: 28 mar. 2017.
[7] Pinnotti, Maria, Especialista em corrupção, com ênfase na Operação Mãos Limpas. Organizadora do livro Corrupção: Lava Jato e Mãos Limpas (Portfolio Penguin, 2019). Bacharel em administração pública pela EAESP-FGV.
