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Artigo

ILEGALIDADE DA RESOLUÇÃO N. 001/2020 E DO PROJETO DE LEI N. 002/2020

Análise de legalidade da Resolução n. 001/2020 e do Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 originários do Poder Legislativo do Município de Brasiléia – Estado do Acre.

A fixação dos subsídios de parlamentares (senadores, deputados, vereadores) e de outros agentes políticos (presidente, vice-presidente, governadores, vice-governadores, prefeitos, vice-prefeitos, ministros, secretários) gera enorme polêmica em razão de seu estabelecimento ser bem superior aos demais agentes públicos (servidores) e da iniciativa privada.

A argumentação se dá nos âmbitos federal, estadual e municipal.

Neste artigo, ainda que considerações sejam tecidas em outras esferas, busca-se a análise de legalidade da Resolução n. 001/2020 e do Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 originários do Poder Legislativo do Município de Brasiléia – Estado do Acre.

O Poder Legislativo Mirim Brasileense, através da Resolução n. 001, de 9/12/2020 (DOEAC n. 12.943 de 16/12/), fixou os subsídios de vereadores municipais para o quadriênio 2021/2024, com aplicação a partir do ano calendário de 2022:

PROJETO DE RESOLUÇÃO N° 001 DE 30 DE NOVEMBRO DE 2020. "FIXAR OS SUBSÍDIOS DO PRESIDENTE. VICE- SECRETARIOS PRESIDENTE VEREADORES DA 15 LEGISLATURA DA CAMARA MUNICIPAL DE BRASILEIA, PARA O QUADRIENIO 2021 A 2024, E DÅ OUTRAS PROVIDENCIAS" E DEMAIS A MESA DIRETORA DA CÁMARA MUNICIPAL DE BRASILIA, no uso de Suas atribuições legais, que Ihe são conferidas no Artigo 19. Inciso lI, da Lei Orgânica deste Município, e no Art. 29, VI, da Constituição Federal FAZ SABER que o Plenário desta Câmara Municipal, APROVA. e o Presidente, deste Poder Legislativo, nos termos do Art. 39, Inciso IV da Lei Orgânica e do Art. 179 do Regimento Interno, PROMULGA, a seguinte: RESOLUÇÃO: Art. 1°. Fixar nos termos do art. 29, inciso VI da Constituição Federal, os subsídios mensais do Presidente, Vice-Presidente Secretários e dos demais Vereadores da Câmara Municipal de Brasiléia para o quadriênio de 2021-2024 discriminação relacionadas, sendo que os mesmos serão aplicados somente a partir de janeiro de 2022, de acordo com a Lei Complementar n°. 173, de 27 de maio de 2020: I. Para a ocupante do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Brasiléia o subsidio mensal de R5 7.500,00 (Sete Mil e Quinhentos Reais).  II. Para ocupante do Cargo de Vice-Presidente da Câmara Municipal de Brasileia o subsidio mensal de RS 6.800,00 (Seis Mil e Oitocentos Reais). III. Para ocupante do Cargo de 1° Secretário da Câmara Municipal de Brasiléia, o subsidio mensal de RS 7.000,00 (Sete Mil Reais): IV. Para ocupante do Cargo de 2° Secretário da Câmara Municipal de Brasiléia o subsidio mensal de R$ 6.500,00 (Seis Mil e Quinhentos reais); V. Para ocupante do Cargo de Vereador da Câmara Municipal de Brasiléia, o subsidio mensal de R$ 6.000.00 (Seis Mil Reais). Parágrafo único. Os valores a serem aplicados no ano de 2021, serão os de recomposição dos últimos 4 anos, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), nas bases da Resolução que trata dos subsídios dos Vereadores, Secretários, Vice-Presidente e Presidente. Art. 2º). Em caso de subsidio dos vereadores que trata o art. 1° desta Lei, os limites estabelecidos pela legislação vigente, fica o Presidente da Câmara Municipal de Brasiléia, autorizado a reduzir proporcionalmente os subsídios do Presidente, Vice-Presidente, 1° Secretário, 2° Secretario e demais Vereadores a valores que satisfaçam o orçamento do exercício financeiro de acordo do LRF 101/2000 e a Lei n° 4.620/64. Parágrafo único. Tão logo o comportamento da arrecadação municipal apresente evolução na receita, fica o Presidente da Câmara Municipal de Brasiléia autorizado imediatamente, a voltar a executar os valores estabelecidos nos incisos I, 11, I1, V e V deste Projeto de Lei. Art. 3º) Na convocação da Câmara nos recessos legislativos regimentalmente previstos, é vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da sua convocação. Art. 4°. As despesas decorrentes com a execução da presente Lei correrão por conta de dotação própria consignada no orçamento vigente, suplementada se necessário.  Art. 5°. Esta Resolução entra em vigor a partir de 1° de janeiro de 2021. Sala das Sessões José Cordeiro Barbosa, Brasiléia-Ac, 30 de novembro de 2020 Rogério Pontes de Sousa Presidente Marcos Tibúrcio dos Santos Vice-Presidente Francisco Eduardo Menezes de Queiróz 1° Secretário Rozevete Honorato de Souza 2º Secretário. (...).  (Omissões nossas).

Analisando a Resolução acima transcrita, possível afirmar inexistir qualquer vicio de iniciativa na proposição, vez que, nos exatos termos do que disposto no inciso VI da Constituição Federal de 1988, os subsídios dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:

a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;

 b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;

c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;    

d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;  

e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;

f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;   (...). (Grifos e omissões nossos).

Além da inexistência de qualquer vicio de iniciativa, o instrumento normativo (resolução) utilizado pelo Poder Legislativo Mirim Brasileense é adequado, na medida em que os subsídios dos vereadores podem ser fixados através de Resolução ou de Decreto Legislativo originário da Casa Legislativa competente.

Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) assevera ser dispensável a participação do Poder Executivo na elaboração de norma que verse sobre os subsídios de parlamentares, sendo exigível tal exigência somente quanto a fixação de vencimentos de servidores públicos do Poder Executivo ou do Poder Legislativo:

(...) A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva  da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas: na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem  como na CF. (...). (RE 494.253-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 22- 2-2011, Segunda Turma, DJE de 15-3-2011). (Grifos e omissões nossos).

Ainda sobre o assunto, eis o que sufragado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCEPR):

(...) Consulta. Fixação de subsídios dos Vereadores por Resolução. Inaplicabilidade das decisões do STF proferidas nas ADI 3.306 e ADI 3.369-MC. Inaplicabilidade do art. 12, I e do item 2, do Anexo I, da Instrução Normativa nº 72/2012. Ante o regime jurídico específico do art. 29, VI, da Constituição Federal de 1988, é válida a fixação dos subsídios dos Vereadores por meio de Resolução ou de Decreto Legislativo. (...). (TCPR – ACÓRDÃO 3120/13. TRIBUNAL PLENO. PROCESSO Nº: 853925/12 ASSUNTO: CONSULTA ENTIDADE: CÂMARA MUNICIPAL DE FOZ DO IGUAÇU INTERESSADO: EDILIO JOÃO DALL ́AGNOL ADVOGADO: JÚLIO CESAR GOMES DE OLIVEIRA RELATOR: CONSELHEIRO FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES). (Grifos e omissões nossos).

A Resolução n. 01/2020 originária do Poder Legislativo Municipal Brasileense, ainda que atenda os requisitos da iniciativa e do instrumento utilizado, não observa os ditames da lei municipal maior: a Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC).

A Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC), precisamente em seu artigo 22, sacramenta que a fixação dos subsídios dos agentes públicos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores) deve se dar 30 (trinta) dias antes da realização das eleições municipais:

Art.22º- A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal no último ano da legislatura, até trinta dias antes das eleições municipais, vigorando para a legislatura seguinte, observado o disposto na Constituição Federal. (Grifos nossos).

A Resolução n. 01/2020 é destoante da regra do artigo 22 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC), vez que, como anotado anteriormente, a fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais brasileenses deveriam (em verdade devem) ter sido fixados 30 (trinta) dias antes das eleições municipais, as quais ocorreram em 15 de novembro de 2020 em razão da pandemia causada pela COVID-19, por expressa disposição legal contida na Emenda Constitucional n. 107/2020.

O Projeto da Resolução n. 001 é de 30 de novembro de 2020, tendo sido aprovado em 8 de dezembro de 2020 e publicado no Diário Oficial do Estado do Acre (DOEAC) em 16 de dezembro de 2020, ou seja, a Resolução em análise foi aprovada e publicada após o lapso temporal de 30 (trinta) dias antes das eleições municipais.

A Resolução n. 01/2020 do Poder Legislativo Municipal Brasileense, portanto, é ilegal:

(...) Art. 5º - O Corpo Instrutivo, no exame dos atos normativos referidos nos incisos I e II do art. 1º desta Deliberação, deverá observar o seguinte: IV - os subsídios dos Vereadores, do Prefeito e do Vice-Prefeito devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, sempre antes das eleições municipais, em observância ao Princípio Constitucional da Anterioridade; (...). (TCE-RJ - DELIBERAÇÃO N.º 239. 12/12/2006). (Grifos e omissões nossos).

Noutra esfera de consideração, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Brasiléia – Estado do Acre colocou para apreciação e deliberação o Projeto de Lei n. 002/2020 que dispõe sobre a concessão de 13º (décimo terceiro) salário dos subsídios dos vereadores, do prefeito e do vice-prefeito:

ESTADO DO ACRE CAMARA MUNICIPAL DE BRASILEIA PROJETO DE LEI N 002/2020. "DISPÖE sobre A concessão DO DÉCIMO TERCEIRO Dos subsídios DOS VEREADORES, PREFEITO E VICE-PREFEITO DO Município DE BRASILEIA- ACRE, E DÁ OUTRAS Providências. “A Mesa Diretora da Câmara Municipal de Brasileia, Estado do Acre, por seus representantes legais aprova e o Chefe do Executivo Municipal sanciona a seguinte Lei: Art. 19 - Os Vereadores, Prefeito e Vice Prefeito do município de Brasileia Acre perceberão, anualmente, o 13 salário (décimo terceiro), nos termos do inciso V1, do art. 79 da CR/88. 1 0 13 (décimo terceiro) corresponderá a 1/12 (um doze avos) do subsidio mensal, por mês de efetivo exercício no cargo. 52 A fração igual ou superior a 15 (quinze) dias de efetivo exercício será tomada' como mês integral, para efeito do parágrafo anterior. 53 0 13° (décimo terceiro) salário poderá ser pago em duas parcelas, sendo a primeira até 30 de novembro e a segunda até o dia 20 de dezembro de cada exercício. S49 O pagamento de cada parcela se fará com base na remuneração do mês em que ocorrer o pagamento. S 59 Caso o Vereador, Prefeito e Vice-Prefeito deixe o cargo, o 13 (décimo terceiro) salário ser-lhe-á pago proporcionalmente ao número de meses de exercício no ano.  Art. 29 As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas caso necessário. Art. 39 Os efeitos desta Lei aplicar-se-á, no que couber, ao exercício financeiro corrente, revogando-se as disposições em contrário. Brasileia- Acre, 30 de novembro de 2020. Rogério Pontes de Sousa Marcos Tibúrcio dos Santos Presidente Vice- Presidente Francisco Eduardo Menezes de Queiroz 1 Secretário Rozevete Honorato de Souza 20 Secretário. (Omissões nossas).

O Projeto de Lei em referência, como dele ressai, versa sobre a concessão de 13º (décimo terceiro) salário para vereadores, prefeito e vice-prefeito, inexistindo, em linhas gerais, quaisquer óbices legais para a concessão do beneficio nele contido, tendo sido a matéria tratada no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do RE650.898/RS, em regime de repercussão geral:

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. PARÂMETRO DECONTROLE. REGIME DE SUBSÍDIO. VERBA DE REPRESENTAÇÃO, 13º SALÁRIO E TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3. A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio.4. Recurso parcialmente provido. (...). (STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 650.898 RIO GRANDE DO SUL RELATOR: MIN.MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO: MIN. ROBERTO BARROSORECTE.(S) :MUNICIPIO DE ALECRIM ADV.(A/S) :GLADIMIR CHIELERECDO.(A/S): PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL PROC.(A/S) (ES): PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL INTDO. (A/S): CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ALECRIM ADV. (A/S): ADRIANO OST INTDO. (A/S): PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL). (Grifos e omissões nossos).

Demais disso, também da análise do Projeto de Lei acima trazido à colação, conclui-se que a proposição não é eivada de vícios de forma (instrumento) e iniciativa, na medida em que a fixação dos subsídios/vantagens dos agentes públicos municipais é do Poder Legislativo, conforme diretrizes firmadas no incisos V e VI da Magna Carta tupiniquim:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;   

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: (...). (Grifos e omissões nossos).

Reafirmando a iniciativa do Poder Legislativo em fixar os subsídios de seus agentes políticos, a regra constitucional acima transcrita é repetida no inciso III do artigo 19 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC) que estabelece que as remunerações do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores serão fixadas pela Câmara Municipal:

Art. 19º - Compete a Câmara Municipal, privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:

(...)

III – Fixar a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, observando-se o disposto no inciso V do artigo 29 da Constituição Federal e o estabelecido nesta Lei Orgânica. (...). (Grifos e omissões nossos).

A fixação dos subsídios de agentes políticos municipais, contudo, fica subordinada as disposições expressadas na Constituição Federal de 1988, na respectiva Lei Orgânica municipal e em outras normas de índole infraconstitucional.

O Projeto de Lei Municipal n. 002/2020, ainda que não possua vicio de iniciativa e de forma (instrumento) é eivado de ilegalidade, na medida em que não obedeceu aos prazos para sua apresentação, discussão e aprovação.

Neste cenário, traga-se novamente a baila a disposição do artigo 22 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC):

Art.22º- A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal no último ano da legislatura, até trinta dias antes das eleições municipais, vigorando para a legislatura seguinte, observado o disposto na Constituição Federal. (Grifos nossos).

O dispositivo orgânico é claro em prever que a fixação dos subsídios dos agentes públicos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores) deve se dar 30 (trinta) dias antes da realização das eleições municipais.

A regra do artigo 22 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC) também é aplicável aos casos de concessão de 13º (décimo terceiro) salários para os agentes políticos municipais:

(...) 8.3. Responder à consulta no seguinte sentido: É legítimo o pagamento de décimo terceiro salário e adicional de férias aos agentes políticos, inclusive Secretários Municipais, desde que haja previsão legal, respeitando os princípios da legalidade e anterioridade, assim como sua respectiva dotação orçamentária e os limites trazidos pelo art. 29, VII da Constituição Federal c/c arts. 19, III e 20, III, “a” da Lei de Responsabilidade Fiscal. Sua base de cálculo é o subsídio percebido pelos mesmos; (...). (TCE-TO - RESOLUÇÃO TCE/TO N.º 299/2015. RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO LEONDINIZ GOMES. 29/04/2015). (Grifos e omissões nossos).

(...). 1 - O 13º salário poderá ser atribuído aos vereadores desde que previsto em Resolução/Lei Municipal, observando-se o Princípio da Anterioridade (artigo 29, VI, da Constituição Federal) e os limites remuneratórios estabelecidos na Constituição Federal (artigo 29, incisos VI e VII, e artigo 29-A, § 1º da Constituição Federal). O seu pagamento deve ser considerado como despesas com pessoal para fins do cálculo do limite estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 19, inciso III, e artigo 20, inciso III, “a”). (...). (TCE-PE - PROCESSO TCE-PE N.º 1721618-7. RELATORA: CONSELHEIRA TERESA DUERE. 05/04/2017). (Grifos e omissões nossos).

Além de preterir o prazo previsto no artigo 22 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC), o Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 não observou o prazo previsto no artigo 21, inciso IV, da Lei Federal n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):

Art. 21. É nulo de pleno direito:

(...)

IV - a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando:

a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; (...). (Grifos e omissões nossos).

É vedado, nos termos do dispositivo legal acima invocado, o reajuste ou incorporação de vantagens nos subsídios de agentes políticos no prazo de 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término do mandato do titular do Poder Executivo.

O Projeto de Lei Municipal n. 002 foi apresentado em 30 de novembro de 2020, sendo inobservadas as regras do artigo 22 da Lei Orgânica do Município de Brasiléia – Estado do Acre (LOMBLI/AC) e do artigo 21, inciso IV, da Lei Federal n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Com efeito, ainda que inexistentes quaisquer óbices para a concessão de 13º (décimo terceiro) salário para agente políticos municipais, a observância ao princípio da anterioridade e as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal se impõem, pena de ilegalidade do ato.

Sobre o principio da anterioridade, o Supremo Tribunal Federal (STF) sedimenta ser incabível a fixação da remuneração dos agentes políticos para viger na mesma legislatura em que for aprovada, vedando também sua vigência com efeitos retroativos:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIO. AUMENTO, DE FORMA RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que a remuneração de Prefeito, de Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, em conformidade com o art.29, V, da Constituição Federal. 2. Caso em que inobservado o art. 29, V, da Carta Magna, pois os vereadores majoraram, de forma retroativa, sua remuneração. 3. Agravo regimental desprovido. (...). (STF. RE 458.413 AGR/RS, REL. MIN. TEORI ZAVASCKI, SEGUNDA TURMA, JULGADO EM 06/08/2013, DJE-164: DIVULGADO EM 21/08/2013;PUBLICADO EM 22/08/2013). (Grifos e omissões nossos).

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO.LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. II. Agravo regimental improvido. (...). (STF. AI 776.230-AGR, RELATOR OMINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI, PRIMEIRA TURMA, DJE 26.11.2010). (Grifos e omissões nossos).

A Lei Federal n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), por sua vez, arregimenta ser vedado qualquer aumento de despesa quando não realizada estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos dois exercícios subsequentes e quando não demonstrada compatibilidade da despesa com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias:

Art.16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (...). (Grifos e omissões nossos).

Assim, ainda que legítimo o pagamento de décimo terceiro salário aos agentes políticos municipais, devem ser respeitadas os princípios da legalidade e anterioridade, assim como a respectiva dotação orçamentária dos entes federativos municipais e os limites trazidos pelo artigo 29, inciso VII da Constituição Federal de 1988 c/c artigos 19, inciso III e 20, inciso III, alínea “a”, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por inobservância destas disposições, ilegal o Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 do Poder Legislativo Municipal Brasileense:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. FIXAÇÃO DE SUBSÌDIOS DE VERADORES, PREFEITO E SERETÁRIOS (sic) MUNICIPAIS APÓS A ELEIÇÃO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE PREVISTO NO ART. 97 DA CARTA ESTADUAL.  INCONSTITUCIONALIDADE EVIDENCIADA. 1. O diploma normativo
questionado ao fixar os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários do  Município para a Legislatura só depois do resultado das eleições, afronta a  Carta Estadual, maculando os princípios da moralidade e da impessoalidade, porquanto evidenciam critérios subjetivos e não  isonômicos. 3. Como de sabença, os princípios são elementos estruturadores do sistema, logo, os atos normativos emanados pelo Poder Público devem, sobremaneira, ser editados tendo como primado o interesse público, e em obediência aos preceitos constitucionais a ele inerentes. 4. O art. 97 da Constituição Estadual, que adotou como premissa o estabelecido na Constituição Federal, impõe à Administração Pública o dever de obedecer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 5. À unanimidade de votos, julgou-se procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 0175/2012, do Município de Ibirajuba. Conferindo efeitos da decisão ex nunc. (...). (TJPE - ADI 369790-9. CORTE ESPECIAL. RELATOR: JONES FIGUEIRÊDO. 21/12/2015). (Grifos e omissões nossos).

RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – TUTELA ANTECIPADA – INDEFERIMENTO – LEI MUNICIPAL QUE FIXA E MAJORA SUBSÍDIOS DE PREFEITOS E VICE-PREFEITOS – ATO LEGISLATIVO EXPEDIDO NOS 180 DIAS QUE ANTECEDEM O FIM DO  MANDATO ELETIVO – PERÍODO DE PROIBIÇÃO PREVISTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E NA LEI DAS ELEIÇÕES – IRRELEVÂNCIA – PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE (REGRA DA LEGISLATURA) ATENDIDO – INTELIGÊNCIA DO ART. 29, CF – VOTAÇÃO E DISCUSSÃO DO PROJETO DE LEI, CONTUDO, APÓS O TÉRMINO DO PLEITO ELEITORAL – IMPOSSIBILIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE – DECISÃO REFORMADA – RECURSO PROVIDO. 1. A competência para a fixação do subsídio dos Prefeitos e Vice-Prefeitos, bem como dos Vereadores e Secretários Municipais, foi outorgada, com exclusividade, à Câmara de Vereadores, nos termos do art. 29, V e VI, da CF/1988, norma considerada autoaplicável pelo Supremo Tribunal Federal. 2. No exercício dessa competência legislativa, a Câmara Municipal deverá observar as  normas constantes da Constituição Federal, entre as quais a que estabelece o princípio da anterioridade e aquelas relativas aos limites dos subsídios e do montante da despesa (art. 29, VI e VII; art. 29-A, art. 37, X e XI). 3. Havendo regramento próprio e peculiar na Constituição Federal para a fixação do subsídio dos Prefeitos, Vices, Vereadores e Secretários Municipais, deve ele prevalecer sobre as regras previstas no art. 21, parágrafo único da Lei de Responsabilidade Fiscal e no art. 73, VIII, da Lei das Eleições. 4. Entretanto, além de respeitar o princípio da anterioridade da legislatura, a lei que fixa e majora os subsídios dos referidos agentes políticos deve ter o seu processo legislativo iniciado e concluído antes do encerramento do pleito eleitoral, quando ainda insciente dos eleitos para a nova gestão, sob pena de configurar ofensa aos  princípios da moralidade e da impessoalidade, previstos no art. 37, da Carta  Magna, pelos quais deve o Administrador Público sempre se pautar. (...).  (TJMT - AI 51629/2014, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA  CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 03/02/2015,  Publicado no DJE 10/02/2015). (Grifos e omissões nossos).

Eivados, respeitando entendimentos em sentido contrário, de vícios a Resolução n. 001/2020 e do Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 originárias do Poder Legislativo do Município de Brasiléia – Estado do Acre, devendo ser declarados nulos pelo próprio Poder Executivo ou pelo Poder Judiciário.

Sobre o poder da Administração Pública em anular seus próprios atos, traga-se a colação as Súmulas 346 e 473 ambas do Supremo Tribunal Federal (STF):

Súmula 346.  A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. (Grifos nossos).

Súmula 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (Grifos nossos).

A Excelsa Corte de Justiça Brasileira, conforme os enunciados acima transcritos, consagra o principio da autotutela conferindo a Administração Pública a possibilidade de controlar seus atos, anulando-os quando eivados de ilegalidades  ou revogando-os quando inconvenientes.

O ideal seria (em verdade é), no caso tratado no presente artigo, que o Poder Legislativo Mirim Brasileense, no exercício do poder de autotutela, tornasse nulos os efeitos das Resolução n. 001/2020 e do Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 em razão das ilegalidades apontadas.

Não o fazendo e havendo provocação, nasce para o Poder Judiciário o dever de anulá-los.

A legitimidade ativa para tal intento é do Ministério Público ou do cidadão.

Ao Ministério Público compete a defesa do patrimônio público e social e, em razão dessa atribuição, pode lançar mão do competente inquérito civil ou promoção de ação civil pública, conforme elencada no inciso III do artigo 129 da Constituição Federal de 1988:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(...)

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (...). (Grifos e omissões nossos).

A legitimação do Ministério Público não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, conforme previsto §1º do artigo 129 da Magna Carta Brasileira:

Art. 129. (...)

(...)

§1º A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei. (...). (Grifos e omissões nossos).

Se ao Parquet é permitido o uso de inquérito civil e de ação civil pública, ao cidadão, nos termos do inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, é conferido o direito de valer-se de ação popular com fins de anular ato lesivo ao patrimônio público e a moralidade administrativa, dentre outras hipóteses:

Art. 5º (...)

(...)

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (...). (Grifos e omissões nossos).

O uso de ação popular é admitido pela jurisprudência brasileira, tendo o Supremo Tribunal Federal (STF), em sede de repercussão geral, admitido o ajuizamento de ação popular para a defesa do patrimônio moral do ente público, independentemente de lesão ao patrimônio material:

Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida. 1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal. 2. A decisão objurgada ofende o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência. (...). (STF. ARE 824781 RG, RELATOR (A): MIN. DIAS TOFFOLI, JULGADO EM 27/08/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJE-203 DIVULG 08-10-2015 PUBLIC 09-10-2015). (Grifos e omissões nossos).

Ainda sobre o assunto:

SUBSÍDIOS DE VEREADORES, PREFEITO, VICE-PREFEITO E SECRETÁRIOS – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – APELAÇÕES DOS RÉUS. PRELIMINARES – ILEGITIMIDADE PASSIVA – NÃO OCORRÊNCIA – Questão já decidida em saneador e mantida por acórdão desta Câmara – Ademais, Câmara municipal e vereadores que, conforme artigo 6º da Lei nº 4.717/65, são legitimados para responder à presente demanda – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO – INADMISSIBILIDADE – Ausência de previsão, no novo Código de Processo Civil, da figura da impossibilidade jurídica do pedido – Não bastasse, conforme remansosa jurisprudência, é cabível ação popular para resguardar a moralidade administrativa – Os atos impugnados não são "interna corporis", portanto apreciáveis pelo judiciário – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – NÃO CONFIGURAÇÃO. (...). (TJSP; APELAÇÃO CÍVEL 1005842-17.2016.8.26.0637; RELATOR (A): ANTONIO TADEU OTTONI; ÓRGÃO JULGADOR: 13ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO; DATA DO JULGAMENTO: 19/02/2020; DATA DE REGISTRO: 21/02/2020). (Grifos e omissões nossos).

Anulados pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário, os atos lesivos ocasionados pela fixação de subsídios de agentes políticos municipais em descompasso com as regras constitucionais e orgânicas enseja a responsabilização dos agentes maculadores da ordem legal.

Isto por ofensa a princípios basilares da administração pública, devem os agentes responsáveis pela fixação de subsídios ou incorporação de vantagens serem processados por improbidade administrativa, conforme previsão do artigo 11 da Lei Federal n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), sujeitando-se as sanções do artigo 12, inciso III, de mesma norma:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...). (Grifos e omissões nossos).

Art. 12.  Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:     

(...)

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (...). (Grifos e omissões nossos).

A fixação de subsídios de agentes políticos em desconformidade com as normatizações próprias configura ato lesivo ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, patrimônio da sociedade.

Neste sentido, além de outros, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) reconhecem ser prática de ato de improbidade administrativa a fixação e majoração inconstitucional de subsídios de agentes políticos:

(...) Nos casos do art. 11 da Lei 8.429/1992 não se exige o chamado “dolo específico” (expressão em desuso no direito penal contemporâneo, mas ainda encontrada nos julgados), exige-se o dolo chamado dolo genérico (direto ou eventual). Nos casos do art. 11, basta que o agente tenha agido com o DOLO GENÉRICO de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de intenção específica, pois a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo. (...). (STJ, AGRGNO RESP 1230039/MG, MIN. BENEDITO GONÇALVES, 1ª TURMA, DJE EM15/12/2011). (Grifos e omissões nossos).

AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR – Majoração dos vencimentos do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores no curso do mandato – Inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1229/97 – Ofensa aos princípios constitucionais da anterioridade, da moralidade e da impessoalidade – Ocorrência de improbidade administrativa reconhecida – Sentença alterada – Recursos providos. (...). (TJSP. APELAÇÃO CÍVEL N. 247.027-5/3 – JUNDIAÍ – 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO – RELATOR DESEMBARGADOR TOLEDO CÉSAR, JULG. 19.03.02). (Grifos e omissões nossos).

Além da responsabilização civil, os agentes que fixaram os subsídios de agentes políticos de forma destoante da Constituição Federal de 1988, Leis Orgânicas e Lei de Responsabilidade Fiscal, podem ser processados e julgados por crimes.

Neste ponto, chame-se atenção para os tipos penais descritos nos artigos 312 (Peculato), 359-D (Ordenação de despesa não autorizada) e 359-G (Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura) todos do Código Penal Brasileiro:

Peculato

Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio: Pena - reclusão, de dois a doze anos, e multa. §1º - Aplica-se a mesma pena, se o funcionário público, embora não tendo a posse do dinheiro, valor ou bem, o subtrai, ou concorre para que seja subtraído, em proveito próprio ou alheio, valendo-se de facilidade que lhe proporciona a qualidade de funcionário.

Peculato culposo §2º - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem: Pena - detenção, de três meses a um ano. §3º - No caso do parágrafo anterior, a reparação do dano, se precede à sentença irrecorrível, extingue a  punibilidade; se lhe é posterior, reduz de metade a pena imposta.

Peculato mediante erro de outrem Art. 313 - Apropriar-se de dinheiro ou qualquer utilidade que, no exercício do cargo, recebeu por erro de outrem: Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.

Ordenação de despesa não autorizada Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.  

Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura: Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

Imperioso, independentemente da apuração de responsabilidade dos agentes, as declarações de ilegalidades da Resolução n. 001/2020 e do Projeto de Lei Municipal n. 002/2020 ambos originários do Poder Legislativo do Município de Brasiléia – Estado do Acre.

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Sobre o autor
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Francisco Valadares Neto

Graduado Bacharel em Direito pelo Instituto Luterano de Ensino Superior de Ji-Paraná (ILES/ULBRA). Concluiu, em 2004, pós-graduação em Direito Público pela Faculdade Integrada de Pernambuco (FACIP), obtendo o título de Pós-Graduado em Direito Constitucional. Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidad Del Museo Social Argentino, na cidade de Buenos Aires – Argentina (2016). Atualmente, além das atividades de advogado, exerce o cargo de Procurador Jurídico do Município de Brasiléia – Estado do Acre.

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