Introdução
O advento da PEC 308 que desdobrou-se na Emenda Constitucional 104 – a qual altera o artigo 144 da Constituição Federal1, criando as polícias penais federal, estaduais e distrital - na prática contribui para a integralização do sistema prisional aos demais órgãos de defesa social, ou dito de outra forma, a Emenda Constitucional, encerra o ciclo da segurança pública e, consequentemente, as pontas dos órgãos de defesa social se reconectam de forma sistêmica.
Objetivamente a introdução do antigo Agente Penitenciário na Constituição Federal, especificamente no rol das categorias da Segurança Pública, explica-se pela necessidade de se desobrigar as polícias militar e civil das atividades relacionadas ao gerenciamento e controle das atividades prisionais, aí incluso a realização da escolta externa, a segurança de perímetro e o combate as organizações criminosas ou gangues prisionais Assim, uma vez alçado tais profissionais à condição de polícia, as demais forças policias voltam a se concentrarem em suas atividades constitucionais precípuas.
As Policias Militar e Civil e a ordem pública
Em linhas gerais, o artigo 144 da Constituição Federal estabelece a segurança pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos que deve ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Neste cenário, considerando que cabe aos órgãos de segurança pública a preservação da ordem pública, necessário se faz trazer para o centro do debate o significado da expressão. Assim, recorremos ao Decreto Federal n. 88.7772, de 1983 que no seu item 21 do art. 2º:
“Conjunto de regras formais que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum” Art. 2º, item 21 do Decreto federal n. 88.777, de 1983
Da necessidade de ‘regular as relações sociais na busca de uma clima de convivência harmoniosa e pacífica fiscalizada pelo poder de polícia’, temos um rol de categorias policiais, que à luz do Art. 144 da CF, seus campos de atuação são delimitados. Assim, enquanto cabe a Polícia Militar o policiamento ostensivo/preventivo e seus devidos desdobramentos, à Polícia Civil, na condição de polícia judiciária e investigativa, cabe a apuração de infrações penais que principia-se na investigação policial, e, conclui-se, pelo Inquérito Policial de competência da autoridade judiciária. Inquérito concluído entra em cena o Ministério Público, o qual, através de seus Promotores, ao receber o inquérito policial do Delegado de Polícia, cabe-lhe atuar, via de regra, no oferecimento da denúncia ao Judiciário. Por fim, o magistrado, ao pugnar pela pena de prisão, arrasta o Policial Penal e, como desdobramento, o Sistema Penitenciário para o cenário da segurança pública, inserindo-o no rol das instituições de defesa social.
O Policial Penal, a ordem pública e a função policial
Ora, a introdução do Policial Penal no Cap. 144 da Constituição Federal visa consolidar uma sintonia entre os órgãos de segurança pública e os da execução penal. Em tese, o ciclo da segurança pública se fecha como uma corrente de múltiplos elos que estabiliza seus órgãos visando a preservação dos elementos fundamentais à boa convivência social. Neste aspecto, no que tange o ambiente prisional é válido destacar as observações de Cretella Júnior sobre ordem pública.
(…) não se tratando apenas da manutenção material da ordem na rua, mas também da manutenção de uma certa ordem moral (grifo nosso), o que é básico em direito administrativo, porque, como sustentou com rigor científico, a ordem pública é constituída por um mínimo de condições essenciais a uma vida social conveniente, formando-lhe o fundamento à segurança dos bens e das pessoas, à salubridade e à tranquilidade (grifo nosso)(…)
CRETELLA JÚNIOR, José. Dicionário de Direito Administrativo, 3i ed., 1978, Forense, verbete Ordem Pública, p. 370 apud LAZZARINI, Alvaro, p.71
Assim, uma vez definida as funções de cada uma das partes, coube ao Policial Penal, em alusão das considerações de Cretella Júnior, um rol de complexas atribuições de gerenciamento, controle, fiscalização das unidades prisionais com o fito de cumprir a execução da pena conforme prevê a Lei 7.2010/84 – LEP - Lei de Execução Penal e a Lei 7.209/97/Ba – Grupo Ocupacional Serviços Penitenciários - e demais tratados e regulamentos relacionados à segurança e a dignidade da pessoa humana. Ações que devem propiciar a ordem moral e a vida social conveniente à salubridade dos bens e das pessoas em ambiente carcerário.
Ainda tratando das atribuições do Policial Penal, é valido evocar a LEP, mais precisamente o seu art. 1º que trata do objetivo da execução penal: “efetivar as disposições da sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado3”, em suma, a garantia do cumprimento da punibilidade, leia-se a decisão judicial de restrição de liberdade em desfavor do infrator. Aos olhos do senso comum tal cumprimento parece simples, resumiria-se em manter o réu ou sentenciado preso e vigiado até ulterior decisão judicial em contrário. Entretanto, na prática o ingresso do réu ou sentenciado em recinto carcerário significa, para o Policial Penal, complexas atividades que devem ser realizadas cotidianamente, a saber: recolher e liberar os internos da cela nos horários estabelecidos; fiscalização dos detentos em banho de sol no espaço designado pela autoridade penitenciária; fiscalização da distribuição das refeições; aplicação de sanção disciplinar; intercambio dos presos entre os setores técnicos4; escolta extramuros; fiscalização dos presos em atividade laborativa; conferência nominal; inspeções pessoais e nas celas; inspeção nos visitantes e seus pertences, quando em dia de visita; rondas noturnas com fins de frustrar eventuais tentativas de fuga, etc.
Combate às lideranças carcerárias negativas – Gangs prisionais
A luz das considerações de Louis Althusser, a Prisão funciona, juntamente com o Governo, a Administração e os Tribunais, como “Aparelho Repressivo do Estado5”, é neste sentido que espera-se do Policial Penal a retomada de níveis satisfatórios de controle por parte do Estado do ambiente prisional, considerando que a concepção primeira da atividade policial, com base na etimologia do vocábulo grego ‘politeia’ e do romano ‘politia’, guarda correlação com a preservação da lei e da ordem da polis/cidade.
Entende-se que o Policial Penal, figura emblemática do estado para a manutenção da segurança e da integridade das chamadas cidades carcerárias, na condição de polícia especializada deve envidar esforços para o combate da proliferação nociva das ditas gangues prisionais, bem como, salvaguardar a massa carcerária contra tais nocivas influências nos moldes de disputa por controle territorial nos cárceres brasileiros.
O Policial Penal e a Ressocialização
Se os aspectos relacionados a manutenção da ordem são atribuições inafastáveis da função do Policial Penal, é prudente registrar que tais profissionais não devem prevaricar pela não observância das prerrogativas modernas de encarceramento humano, cujos fundamentos declinam do artifício da vingança em prol de uma execução penal dentro dos marcos do pacto civilizatório de justiça e respeito aos direitos humanos.
É neste cenário que deve atuar o Policial Penal, conforme Carvalho, 2013:
Ele é a voz da consciência dentro do pavilhão. O responsável por excelência em manter o presídio em funcionamento, agindo como os olhos do Estado e da Sociedade no sentido de fazer valer, na ponta da execução penal, a decisão do corpo social de punir o infrator com a pena de privação de liberdade, atuando como a mão longa do juiz, no limiar entre a punição e a humanização, até o prazo limite da sentença que recai sobre o condenado. Carvalho, Everaldo. Escola Penitencia. Dissertação UNEB 2013. p. 22
Espera-se que o Policial Penal, mola mestra que põe a engrenagem prisional em funcionamento, atue à luz dos paradigmas ocidentais de racionalização do uso da força, respeitando-se a alteridade, humanização e a dignidade da pessoa do encarcerado. Assim, além de garantir o cumprimento da decisão judicial de punição ao infrator, deve, em parceria com os demais técnicos prisionais (psicólogos, assistentes sociais, pedagogos, educadores e juristas), articular tais sentenciados aos programas de reinserção social ora em vigor nas unidades prisionais, no sentido de se efetivar as assistências ao preso garantidas pela lei de Execução Penal, conforme seu artigos 10º:
“A assistência ao preso e ao internado é dever do Estado, objetivando prevenir o crime e orientar o retorno à convivência em sociedade”, a saber: A assistência será: I – material; II - à saúde; III -jurídica; IV – educacional; V – social; VI – religiosa. Art. 10º da Lei 7.2010/84
Tais atribuições cobram do policial penal uma atuação técnica dentro de recinto carcerário quando o foco é a ressocialização. Um saber técnico mediado pelo exercício de autoridade perante a população carcerária, no sentido de gerenciar níveis de restrição de circulação, levando-se em consideração o perfil delituoso, conduta carcerária, vocação laborativa para que sua mobilidade e inserção nos espaços de ressocialização estejam balizados em critérios técnicos.
Ocorre que o gerenciamento da dinâmica de circulação de presos para atividades de ressocialização está associado a uma relação afinada com os demais setores e profissionais técnicos penitenciários bem como, (conforme ordenamento arquitetônico da maioria das unidades prisionais) o estreitamento do contato físico entre os internos inseridos nestas atividades e o profissional encarregado pelo controle.
Significa dizer que a proximidade física com os internos durante tais atividades inibe o uso de arma de fogo por parte do profissional de controle, neste sentido, percebe-se que são funções adversas a expertise policial militar, cujo foco ordinário no policiamento ostensivo armado requer distanciamento preventivo entre o policial e o preso, considerando que para a PM, por força de doutrina policial e formação militarizada, todos os presos, indistintamente, sempre serão suspeitos em potencial.
Neste contexto, cabe ao profissional detentor de expertise, foco e técnica, cabe: Oportunizar atividades educacionais, assistência jurídica e atendimento à saúde, quer seja pela condução dos presos à sala de aula, ao setor jurídico e ao consultório médico; Coordenar atividades laborativas; Facultar ao preso o acesso ao trabalho, garantido a segurança de todos que participam do processo; Coordenar e fiscaliza as atividades de lazer e artesanato, Oportunizar o encontro do preso com seus familiares nos dias destinados à visitação; Garantia da assistência religiosa como assim determina a Lei de Execução Penal.
Dito isto, para além do respaldo constitucional, se faz necessário avançar nas regulamentações estaduais que devem se ater às condições de operacionalidade aos policiais penais e demais profissionais técnicos - psicólogos, psiquiatras, assistentes sociais, educadores, médicos, enfermeiros, etc. Todos devem atuar, cada qual dentro de suas prerrogativas, em prol do fortalecimento das políticas de reinserção social e nas respostas técnicas/científicas para subsidiar decisão judicial acerca de direitos do apenado.
O freio na privatização dos presídios
O argumento de partida é de que a terceirização no Brasil faliu quando o assunto é o próprio objeto do contrato, ou seja: a otimização dos indicadores de segurança, somada a de reinserção social positiva com os de superação da reincidência. Por outro lado, é importante considerar que o Estado, segundo Max Webber, detém o monopólio da coação física legítima6, ou seja, a exclusividade do uso da força. Reitere-se, ainda, que a Constituição federal no seu artigo 144 inclui o Policial Penal no rol das categorias de Segurança Púbica, qualquer tentativa de substituí-lo por profissional adverso, seria incorrer em ação de inconstitucionalidade por usurpação de função pública.
Mesmo havendo resistências ou divergências sobre a exclusividade das ações de polícia por parte do Estado, há o fato de que as empresas terceirizadas que administram os presídios não conseguem mitigar o alto índice de reincidência criminal, bem como cumprir sua parte no contrato, leia-se, a otimização dos indicadores de segurança, de reinserção social positiva, quando comparadas com os presídios totalmente administrados pelo ente público. Ora, se as prisões privados não são menos onerosas para os estados e para os contribuintes, nem tampouco operam em níveis minimamente aceitáveis de eficiência, por que continuam a operar? A quem interessa tal parceria?
O contrassenso da atuação ordinária da PM no gerenciamento de unidade prisional
A flagrante militarização da execução penal tem desviado cada vez mais Oficiais e Praças PMs de suas perspícuas atribuições constitucionais de policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, conforme preceitua o art. 144, § 5º, da Constituição Federal, para atuarem em atividades ordinárias/administrativas dos presídios.
O sociólogo Salla (2012) entende que a presença militar dentre tantos significados, representa o abandono dos princípios humanistas no âmbito da punição contemporânea. Nesta abordagem, cita os números de pesquisa realizada pela socióloga Julita Lemgruber, para advertir sobre os equívocos da política de se inchar de militares os presídios brasileiros. Julita Lemgruber, (LENGRUBER, apud SALLA, 2012), em pesquisa realizada em 2012, identificou que, ao menos 67,7% dos estados brasileiros utilizavam PMs em cargos de direção de unidade prisional, bem como 45,8% dos estados, deslocava ordinariamente efetivo PM de sua função fim para a segurança interna de prisões em postos de direção do sistema. Em uma palavra, o sistema penitenciário brasileiro ainda é tratado a base do chicote.
Os policiais militares enveredam por uma área onde a sua expertise é desvirtuada, ou seja, as ferramentas e a formação técnica necessária para desenvolver a contento as atribuições penitenciarias diverge da sua rígida formação militar, o que, decerto, corrompe os objetivos complexos da execução penal hodierna, gerando, portanto, tensionamento com a população carcerária. A militarização prisional, além de gerar atropelos de prerrogativas, ao atrelar a PM ao caos do sistema penitenciário, ao modo do provérbio africano “a espada não poupa o próprio ferreiro”, é simbolicamente nociva a corporação PM. A força policial militar que tem o dever constitucional de garantir a atuação do ente civil como legitima representação política social não deve almejar substituí-lo, sobrepondo-o em cargos civil/público/administrativo, sob pena de falência das bases do estado democrático de direito.
Considerações finais
Invertendo a fábula: O Lobo contra a má influência dos três porquinhos parasitas do sistema prisional
Quem tem medo do policial penal, afinal?! Para responder a pergunta recorremos a clássica fábula do Lobo Mau e dos Três Porquinhos como objeto de reflexão numa inversão de perspectiva. Para início de conversa, aqui o Lobo é o Policial Penal, o qual, olhando mais de perto, não é o vilão da história.
Do outro lado temos “maldades” a serem combatidas aqui sublimadas como porquinhos. Se na fábula temos, nos três porquinhos, a ideia de trabalho, esforço e boas virtudes como elementos essenciais para viabilizar segurança, vida próspera e relativa tranquilidade, na vida real do universo carcerário, trataremos os três porcos como ervas daninhas, aparelhadoras da estrutura pública, identificadas nas figuras da: 1. Privatização/terceirização; 2. Gangues Prisionais; e 3. Profissionais de Segurança Pública deslocados de suas funções constitucionais e forçados a usurpação da função do policial penal.
Estes três porquinhos, cada um a seu modus operandis, “construíram suas casas” para vampirizar a instituição prisional. Como já visto, a privatização, embora com elevados gastos para o Estado, não cumpre seus deveres contratuais de otimização dos indicadores prisionais de segurança e ressocialização, quando comparados com as unidades geridas pelo ente público. Por sua vez, as gangues prisionais se encastelam nos recintos carcerários, coagem novos adeptos e agem à margem da lei para defender e ampliar seus domínios territoriais extramuros.
Por fim, não é razoável manter uma pesada estrutura de outras organizações policiais “encostadas” na máquina prisional com considerável custo para os cofres públicos, já que, ao se colocarem a disposição do presídio, tem seus proventos duplicados, mesmo exercendo apenas uma função, que por sinal, por força de sua rígida formação, estão em dissenso com os estatutos e parâmetros nacionais e internacionais para o gerenciamento penitenciário.
Isto posto, o Lobo, enquanto arauto do aparelho do Estado faz bem à ordem pública vez que é a alternativa racional à falácia da privatização/terceirização prisional. É a força técnica eficaz no combate a proliferação das gangues prisionais e, como consequência, de sua formação e expertise, é sinônimo da desobrigação das demais forças policiais do encargo prisional.
Eis que, com o “sopro” da Emenda Constitucional 104, a casa caiu..., ou melhor, três casas foram ao chão. Agora, os 3 porquinhos precisam prestar contas à sociedade.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado. Disponível em http://www.planalto.gov.br/civil_03/constituicao/constituicao.htm
BRASIL. Lei de Execução Penal. Lei 7.210 de 11 de julho de 1984. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7210.htm
CRETELLA JÚNIOR, José. Dicionário de Direito Administrativo, 3i ed., 1978,Forense, verbete Ordem Pública, p. 370 in https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/46412
DECRETO-LEI 88.777/83 – Regulamento para as Policias Militares e os Corpos de Bombeiro Militares. http://www.planalto.gov.br/civil_03/decreto/d88777.htm
CARVALHO, Everaldo Jesus de. Escola Penitenciária - por uma gestão da educação prisional focada na dimensão pedagógica da função da função do agente penitenciário. 115pg. Dissertação de Mestrado – Gestec UNEB, 2013. Disponível em http://www.uneb.br/gestec/files/2013/06/Disserta%C3%A7%C3%A3o-Everaldo.pd
__________________________Tropeços e descompassos da operacionalização da execução penal. Considerações sociojurídicas sobre os dilemas do sistema penitenciário brasileiro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5034, 13 abr. 2017. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/56829. Acesso em: 24 set. 2021.
JACOBS, Joseph. Os Três Porquinhos – adaptação de Maria Luísa de Abreu Lima Paz. – São Paulo: Girassol, 2004
SALLA, Fernando CONTROLE POLICIAL - A MILITARIZAÇÃO DO SISTEMA PENITENCIÁRIO
BRASILEIRO Disponível em http://diplomatique.org.br/a-militarizacao-do-sistema-penitenciario-brasileiro
WEBER, Max. 1982. Ensaios de sociologia 5 ed. Rio de Janeiro: Zahar
YATES, Salles. Por que os EUA decidiram deixar de usar prisões privadas. BBC Brasil. Disponível em http://www.bbc.com/portuguese/internacional-37195944
1 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. VI - polícias penais federal, estaduais e distrital.
2 Decreto que regulamenta as funções dos policiais militares e corpos de bombeiros militares
3 Art. 1° da Lei 7.2010/1984 – Lei de Execução Penal
4 Serviço Social, Psicologia, Serviço Médico, Setor Jurídico, Coordenação Laborativa Educacional
5 ALTHUSSER, L. Ideologia e aparelhos ideológicos de Estado
6 WEBER, Max. 1982. Ensaios de sociologia 5 ed. Rio de Janeiro: Zahar
