A autonomia dos entes federativos, a formação de municípios e estados e a extinção dos municípios previsto na PEC do Pacto Federativo

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Resumo: A PEC do Pacto Federativo propôs uma maior autonomia aos entes federativos. No entanto, para assegurar uma verdadeira autonomia aos municípios, a proposta traz a possibilidade de extinção de municípios que não cumprirem determinados requisitos. Com isso, surgiram diversos debates e polêmicas a cerca da temática. Hoje, há uma forte resistência a proposta que vem sendo postergadas nos últimos anos. Todavia, há de se compreender como ocorre a formação e extinção dos entes federativos, a autonomia destes previstas na Constituição de 1988 e a realidade atual

Palavras Chaves: PEC, pacto federativo, formação de estados, formação de municípios, constituição, autonomia

A autonomia dos entes federativos

A República Federativa do Brasil adota uma repartição de competências entre os três níveis de administração, a saber: União, Estados e Municípios. Dessa forma, pode-se definir a federação brasileira como uma federação de 3º grau. Isso significa dizer que todos os entes federados possuem autonomia.

Ao contrário das Constituições anteriores, a Constituição Federal de 1988 traz maior autonomia aos entes, como leciona Ferreira Filho:

A Constituição brasileira de 1988, no que segue a anterior, não se contenta em estabelecer a Federação, descentralizando o todo; estabelece também o municipalismo, impondo a descentralização das partes. Há em nossa Constituição três ordens e não duas, como é normal no Estado federal. Em primeiro lugar, a ordem central a União em segundo lugar, ordens regionais os Estados em terceiro lugar, ordens locais os Municípios. A Constituição, com efeito, afora organizar a União, prevê e reconhece os Estados, dando-lhes competências e rendas, prevê e reconhece os Municípios, entidades intraestaduais, conferindo-lhes competências e rendas. Prevê o novo texto a auto-organização dos Estados e dos Municípios sujeitando-os ao respeito aos princípios constitucionais.

No que diz respeito aos Municípios, pode-se falar em uma autonomia baseada na capacidade de organizar, legislar, ter seu próprio governo e ter administração independente. Os municípios possuem autonomia financeira, política e administrativa. (FERREIRA FILHO, 2012, n.p.)

O reconhecimento desses direitos aos Municípios veio com o advento da Constituição Federal de 1988. Hoje, os Municípios se auto-organizam através de sua Lei Orgânica Municipal, diploma equivalente a uma constituição:

Os municípios reger-se-ão por leis orgânicas municipais, votadas em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovadas por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que as promulgará. A Lei Orgânica organizará os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e Legislativo, disciplinando a competência legislativa do Município (MORAES, 2020, n.p.)

Já os Estados se organizarão a partir de constituição estadual própria, em decorrência do poder constituinte derivado decorrente. Pode-se falar que a autonomia dos Estados e Municípios rege-se pela auto-organização e normatização própria, autogoverno e autoadministração. (MORAES)

A auto-organização e a normatização própria devem seguir o princípio da simetria constitucional. Apesar de possuírem autonomia, os entes não podem ir de encontro a normas superiores. Por exemplo, um município ao legislar sobre determinado assunto deverá observar a Constituição Federal, a Constituição Estadual e outros diplomas de caráter nacional.

A repartição de competência adotada em nosso país é bem complexa, por vezes deve-se observar a competência de cada ente em determinado assunto e se pode ocorrer suplementação ou complementação de diplomas hierarquicamente superior ou se, no caso concreto, trata-se de legislar sobre interesse local:

A nossa Constituição adota um sistema complexo que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de urna repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art. 30), mas combina, com essa reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegação (art. 22, parágrafo único) ... áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União,' enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar. (SILVA, 2016, p. 483)

O autogoverno é assim definido por Alexandre de Moraes:

A autonomia estadual também se caracteriza pelo autogoverno, uma vez que é o próprio povo do Estado quem escolhe diretamente seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo locais, sem que haja qualquer vínculo de subordinação ou tutela por parte da União. (MORAES, 2020, n.p.)

Constata-se que o autogoverno é uma forma de garantir a escolha dos representantes de acordo com os interesses locais e, acima de tudo, garantir que estes tenham autonomia para determinar os rumos do ente federado, bem como aplicar políticas de interesses locais. Por último, quanto a autoadministração, pode-se entender como:

Por fim, completando a tríplice capacidade garantidora da autonomia dos entes federados, os Estados-membros se autoadministram no exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias definidas constitucionalmente. Saliente-se que está implícito no exercício da competência tributária a existência de um mínimo de recursos financeiros, obtidos diretamente através de sua própria competência tributária. (MORAES, 2020, n.p.)

Nota-se que o legislador originário buscou preservar a autonomia aos entes e garantir sua aplicação de fato, para que, dessa forma,

A formação de novos entes

Nesse ínterim garantidor da autonomia, a constituição trouxe a possibilidade da formação de novos Estados e Municípios.

Art. 18 (...)

§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. 

Quanto à formação de novos Estados, assim explica Pedro Lenza:

O art. 18, § 3.º, da CF/88 prevê os requisitos para o processo de criação dos Estados-Membros que deverão ser conjugados com outro requisito, o do art. 48, VI. Vejamos:

plebiscito: por meio de plebiscito, a população interessada deverá aprovar a formação do novo Estado. Não havendo aprovação, nem se passará à próxima fase, na medida em que o plebiscito é condição prévia, essencial e prejudicial à fase seguinte; propositura do projeto de lei complementar: o art. 4.º, § 1.º, da Lei n. 9.709/98 estabelece que, em sendo favorável o resultado da consulta prévia ao povo mediante plebiscito, será proposto projeto de lei perante qualquer das Casas do Congresso Nacional; audiência das Assembleias legislativas: à Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar referido no item anterior compete proceder a audiência das respectivas Assembleias Legislativas (art. 4.º, § 2.º, da Lei n. 9.709/98, regulamentando o art. 48, VI, da CF/88). Observe-se que o parecer das Assembleias Legislativas dos Estados não é vinculativo, ou seja, mesmo que desfavorável, poderá dar-se continuidade ao processo de formação de novos Estados (ao contrário da consulta plebiscitária, como vimos acima!); aprovação pelo Congresso Nacional: após a manifestação das Assembleias legislativas, passa-se à fase de aprovação do projeto de lei complementar, proposto no Congresso Nacional, através do quorum de aprovação pela maioria absoluta, de acordo com o art. 69 da CF/88. Cabe alertar que o Congresso Nacional não está obrigado a aprovar o projeto de lei, nem o Presidente da República está obrigado a sancioná-lo. Ou seja, ambos têm discricionariedade, mesmo diante de manifestação plebiscitária favorável, devendo avaliar a conveniência política para a República Federativa do Brasil. (LENZA, 2020, n.p.)

De forma resumida, pode-se compreender a formação de estados em 3 etapas: primeiramente deve-se ocorrer um plebiscito com toda a população interessada, no qual deve ocorrer a aprovação. Não ocorrendo a aprovação, há vinculação ao resultado, não podendo ter continuidade. Caso haja a aprovação, segue-se para uma audiência com as Assembleias Legislativas diretamente relacionadas, o resultado não é vinculativo. Por fim, deverá o Congresso Nacional aprovar por meio de lei complementar.

Na incorporação, os Estados deixam de existir para tornarem-se um novo. Isto é, por exemplo, o Estado A se incorpora ao Estado B, ambos deixam de existir e se tornam o Estado C.

Na subdivisão, um Estado subdivide-se em dois novos: o Estado A se subdivide nos estados B e C, deixando de existir.

Na hipótese de desmembramento, o estado não deixa de existir. Pode-se falar em desmembramento anexação e formação. Na anexação, uma parte de um estado se anexa a um outro. Na formação, uma parte do estado se torna um novo estado.

Essa classificação é também utilizada na formação de municípios. No entanto, as regras de formação são diferentes:

O art. 18, § 4.º, da CF/88, com a redação dada pela EC n. 15/96, fixa as regras para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, nos seguintes termos e obedecendo às seguintes etapas: lei complementar federal: determinará o período para a mencionada criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Municípios, bem como o procedimento (cf. ADI 2.702); estudo de viabilidade municipal: deverá ser apresentado, publicado e divulgado, na forma da lei, estudo demonstrando a viabilidade da criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios; plebiscito: desde que positivo o estudo de viabilidade, far-se-á consulta às populações dos Municípios envolvidos (de todos os Municípios envolvidos, e não apenas da área a ser desmembrada, como vimos em relação aos Estados-Membros), para aprovarem ou não a criação, incorporação, fusão ou desmembramento. Referido plebiscito será convocado pela Assembleia Legislativa, de conformidade com a legislação federal e estadual (art. 5.º da Lei n. 9.709/98); lei estadual: dentro do período que a lei complementar federal definir, desde que já tenha havido um estudo de viabilidade e aprovação plebiscitária, serão criados, incorporados, fundidos ou desmembrados Municípios, através de lei estadual. (LENZA, 2020, n.p.)

Pode-se concluir que a formação de novos municípios possui 4 etapas: deverá estar em vigência lei complementar federal que permite o procedimento de formação. Deverá ser realizado um estudo de viabilidade municipal, para assegurar que o município será capaz de ser autônomo financeira e administrativamente. Haverá um plebiscito vinculante, assim como nos estados. Lenza defende que o plebiscito é um requisito de procedibilidade. Cumpridas a 3 etapas anteriores, deverá lei ordinária estadual criar o município.

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Alguns municípios não seguiram a regra de observarem o prazo de vigência da lei complementar federal. Pode-se citar o exemplo do município de Luís Eduardo Magalhães na Bahia, em que, apesar de não ter observado o período de vigência de lei complementar federal, foi mantido a sua criação devido a necessidade de se garantir a segurança jurídica, já que se tratava de um município criado há mais de 6 anos no momento do julgamento. Segue o informativo 427 do STF:

Asseverou que o aludido município fora efetivamente criado a partir de uma decisão política, assumindo existência de fato como ente federativo dotado de autonomia há mais de seis anos e que esta realidade não poderia ser ignorada. Afirmou, no ponto, que esse ente assumira existência e, desta, resultaram efeitos jurídicos. Ressaltou, ainda, que a situação existente no momento da criação do citado município era anormal, haja vista a não edição de lei complementar dentro de prazo razoável. Ponderando aparente conflito de inconstitucionalidades, quais sejam, ofensas ao parágrafo 4º do artigo 18 da CF ou ao princípio federativo, entendeu que a existência válida do município deveria ser reconhecida, para que afastar a ofensa à federação. Nesse sentido, considerou os princípios da segurança jurídica e da continuidade do Estado. Salientando que, não obstante a criação desse ente tenha implicado situação excepcional não prevista pelo direito positivo, aduziu que a declaração de improcedência do pedido não servirá de estímulo à criação de novos municípios indiscriminadamente, mas, ao contrário, servirá de apelo ao Poder Legislativo, no sentido de suprir a omissão constitucional reiteradamente consumada. Após, o ministro Gilmar Mendes pediu vista. (Informativo 427 Supremo Tribunal Federal)

Por outro lado, neste ano de 2021, o STF determinou que diversos municípios gaúchos retornassem a condição de distritos, por não cumprirem os requisitos.

Fato que a lei complementar não tem sido editada nas últimas décadas. Durante o governo Dilma Roussef, houve a tentativa de edição do diploma normativo, no entanto, a presidente vetou o projeto, de forma correta em nosso entendimento.

A PEC do pacto federativo e a extinção de municípios

Segundo estimativas atuais do IBGE, hoje, o Brasil possui uma população de mais de 213 milhões de habitantes, divididos em 26 Estados e o Distrito Federal. Sendo mais preciso, essa população está dividida em 5.570 Municípios1. Muitos dos quais sem qualquer capacidade de se manterem financeiramente.

Os Municípios possuem capacidade tributária ativa, tendo como impostos privativos o IPTU, ITBI e ISS. Existem outros meios de arrecadação, tais como: os tributos de contribuições de melhorias e taxas; arrecadações originárias; e multas. Entretanto, o que se percebe é uma defasagem muito grande entre o que se arrecada e o que se gasta. Mesmo com os repasses, diversos Municípios já ultrapassaram ou estão no limite do teto estipulado pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Constituição Federal de 88 asseverou, como já citado, a divisão de competências entre os entes. Assim, temos um verdadeiro Pacto Federativo para organizar a área de atuação dos entes, as obrigações e a forma de arrecadação e repasse de recursos. Muitos Municípios dependem desses repasses. Sem o Fundo de Participação dos Municípios repasse da União para os Estados de uma porcentagem arrecadada com o IR e o IPI que são, em seguida, repassados para os Municípios de acordo com sua respectiva população muitos dos entes da federação não sobreviveriam.

O que vemos hoje são diversos Municípios pelo Brasil sem capacidade financeira de se manter e capacidade de atrair empresas, gerando empregos e riquezas. Esses Municípios possuem saneamento básico precário, falta de moradia, falta de emprego e índices de desenvolvimento humano baixíssimo. A falta de emprego gera uma grande dependência da população aos auxílios dado pelo governo federal através de programas sociais. A falta de comércio, empresas e empregos formais faz com que muitos desses Municípios transformem a prefeitura em um verdadeiro balcão de emprego, fazendo com que os recursos já escassos estejam comprometidos apenas para pagamento de pessoal. O resultado é um município pobre e completamente engessado.

O atual governo brasileiro apresentou o Plano Mais Brasil. Esse plano proposto pelo então Ministro da Economia, Paulo Guedes, consiste em três Propostas de Emendas a Constituição: a proposta dos Fundos Públicos, Emergencial e do Pacto Federativo.

A principal aposta com esse plano é trazer mais autonomia aos entes. Hoje, boa parte do orçamento consiste em despesas obrigatórias e vinculadas. As despesas discricionárias são ínfimas.

Apesar de ser extremamente extenso a temática, deve-se ater a uma das propostas que gerou uma grande repercussão: a extinção de municípios com menos de 5.000 habitantes que não comprovem sua sustentabilidade financeira. Para comprovar sua sustentabilidade, o Município deverá comprovar que sua arrecadação é de no mínimo de 10% do total gasto. Caso sua renda seja inferior aos 10% previstos, o Município deverá ser incorporado ao município limítrofe.

Percebe-se uma preocupação a viabilidade dos municípios. Como dito anteriormente, muitos desses municípios são incapazes de se manterem. Sem o Fundo da Participação dos Municípios, seriam incapazes de pagarem apenas sua folha salarial.

Segundo estimativas, cerca de 1.254 municípios têm população inferior a 5 mil habitantes. Desses municípios, cerca de 1.217 não possuem a arrecadação mínima prevista na PEC.

Alguns pontos ainda serão debatidos sobre o que incidirá no cálculo de arrecadação e como será a incorporação. Questiona-se como ficaria a situação dos munícipes se porventura seu município originário fosse extinto.

O que se percebe é uma tentativa de trazer uma verdadeira autonomia aos municípios. Não basta apenas falar em autonomia garantida pela Constituição, se estes entes dependem diretamente dos outros entes. Deve-se ter uma verdadeira autonomia e separação entre os entes federativos.

É prematuro dizer se o resultado será benéfico, mas pode-se dizer que a proposta busca uma melhor vida a população destes municípios. A criação de municípios gera despesa enorme na criação de uma administração pública para uma pequena população. Com a incorporação, os gastos com a administração pública tende a ser enxugado, bem como ocorrerá um aumento de arrecadação.

A PEC trará sem dúvidas mudanças drásticas, porém necessárias. Hoje, não é aceitável que o cidadão viva em municípios com IDH baixo, sem saneamento básico, sem emprego e com educação, saúde e alimentação precárias. A incorporação dos municípios não é capaz de, por si só, resolver todos os problemas socioeconômicos do Brasil, mas pode ser o início de uma distribuição igualitária de recursos e de uma maior capacidade dos municípios gerarem emprego e renda.

BIBLIOGRAFIA

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 38. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

1 Panorama das Cidades. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br/brasil/panorama > Acesso em: 21 nov. 2021.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 39. ed., rev. São Pàulo : Malheiros, 2016

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2020.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020.

FMP Fundo de Participação dos Municípios. Disponível em: <http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/assuntos_municipais/repasse_receita/informacoes/fpm.html>. Acesso em: 15 mar. 2021.

Nota sobre a proposta do governo federal de extinção dos municípios. Disponível em: <https://www.cnm.org.br/comunicacao/noticias/nota-sobre-a-proposta-do-governo-federal-de-extincao-de-municipios> Acesso em: 15 mar. 2021.

O que é o pacto federativo? Disponível em <https://www.politize.com.br/o-que-e-pacto-federativo/ > Acesso em: 15 mar. 2021.

Governo propõe extinção de municípios com dificuldade de arrecadação Diponível em:<https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2019-11/governo-propoe-extincao-de-municipios-com-dificuldade-de-arrecadacao> Acesso em: 15 mar. 2021.

Os Municípios e a Arrecadação das Receitas Próprias Disponível em <https://portalamm.org.br/tributario-os-municipios-e-a-arrecadacao-das-receitas-proprias/#:~:text=O%20governo%20federal%20destina%20aos,de%20recursos%20dos%20pequenos > Acesso em: 15 mar. 2021.

Municípios criados sem estrutura sobrevivem apenas com verba do Fundo de Participação Disponível em <https://www.em.com.br/app/noticia/politica/2012/03/18/interna_politica,284033/municipios-criados-sem-estrutura-sobrevivem-apenas-com-verba-do-fundo-de-participacao.shtml> Acesso em: 15 mar. 2021.

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