STF - ADI 4412 - competência do STF para julgar ações ajuizadas contra atos do CNJ praticados no exercício de suas competências constitucionais

STF - ADI 4412 - competência do STF para julgar ações ajuizadas contra atos do CNJ praticados no exercício de suas competências constitucionais

* Alexandre Pontieri

Advogado com atuação em todas as instâncias do Poder Judiciário; nos últimos anos atuando perante os Tribunais Superiores (STF, STJ, TST e TSE), e no Conselho Nacional de Justiça (CNJ); Consultor da área tributária com foco principalmente no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF); Pós-Graduado em Direito Tributário pelo CPPG Centro de Pesquisas e Pós-Graduação da UniFMU, em São Paulo; Pós- Graduado em Direito Penal pela ESMP-SP Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo. Aluno do Mestrado em Direito da UNB Universidade de Brasília nos anos de 2018 e 2019. [email protected]

ADI 4.412 JULGADA PELO PLENÁRIO DO STF

É importante destacar que no julgamento da ADI 4412 ficou decidido que a competência para julgar ações contra atos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é exclusiva desse nobre Supremo Tribunal Federal (STF).

Prevaleceu o entendimento de que a missão constitucional dos Conselhos ficaria comprometida caso suas decisões sejam revistas pelos mesmos órgãos que estão sob sua supervisão e fiscalização.

Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal mudou seu entendimento e definiu que a competência para processar e julgar ações ordinárias contra decisões e atos administrativos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) proferidas no âmbito de suas atribuições constitucionais é do próprio STF.

A alteração jurisprudencial ocorreu no julgamento conjunto da ADI 4412, de relatoria do Excelentíssimo Ministro Gilmar Mendes, da PET 4770, de relatoria do Excelentíssimo Miinistro Luís Roberto Barroso, e da RCL 33459, relatada pela Excelentíssimo Ministra Rosa Weber.

Eis a ementa da ADI 4412:

Ou seja, do julgamento da ADI 4412 pelo Plenário desse colendo Supremo Tribunal Federal se extrai o seguinte:

1. A ALÍNEA R, DO INCISO I, DO ARTIGO 102, DA CF/88, TRAZ EXPRESSAMENTE COMO COMPETÊNCIA DESSE EG. STF O JULGAMENTO DAS AÇÕES CONTRA ATOS DO CNJ E DO CNMP;

2. A CF/88 DEFINE EXPRESSAMENTE A COMPETÊNCIA DO STf PARA JULGAR ATOS DO CNJ E/OU DO CNMP O TEXTO CONSTITUCIONAL NÃO ESTIPULA SE DE ATOS POSITIVOS E/OU NEGATIVOS;

3. A CF/88 É EXPRESSA E CRISTALINA QUANTO À COMPETÊNCIA DO STF PARA JULGAR AS AÇÕES CONTRA ATOS E DECISÕES DO CNJ E DO CNMP A CF/88 NÃO FAZ DISTINÇÃO SE SÃO OS ATOS DO CNJ SÃO POSITIVOS E/OU NEGATIVOS.

QUANTO A QUESTÃO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF ALÍNEA r, DO INCISO I, DO ARTIGO 102, DA CF/88 SEJAM DE ATOS POSITIVOS, OU NEGATIVOS DO CNJ

Quando do julgamento do Agravo Regimental na Reclamação nº 15.564/PR, de relatoria da Exma. Ministra Rosa Weber, sendo redator do acórdão o Exmo. Ministro Luiz Fux, o voto-vista do Exmo. Ministro Luiz Fux trouxe aos autos/acórdão as seguintes teses, do que se extrai da seguinte ementa. Veja-se:

VOTO-VISTA

AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR AÇÕES ORDINÁRIAS CONTRA ATOS DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ART. 102, I, r, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS OUTORGADAS AO CNJ. OBSERVÂNCIA DA RELAÇÃO HIERÁRQUICA CONSTITUCIONALMENTE ESTABELECIDA. VOTO PELO PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO.

1. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura, exercendo relevante papela na racionalização, transparência e eficiência da administração judiciária. Criado pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, tem o escopo de conferir efetividade às promessas constitucionais de essência republicana e democrática, notadamente os princípios da publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, insculpidos no caput do art. 37 da Constituição.

2. A singularidade da posição institucional do CNJ na estrutura judiciária brasileira resulta no alcance nacional de suas prerrogativas, que incidem sobre todos os órgãos e juízes hierarquicamente inferiores ao Supremo Tribunal Federal, salvo esta Suprema Corte, posto órgão de cúpula do Poder Judiciário pátrio (ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006).

3. O Conselho Nacional de Justiça, em perspectiva histórica, simbolizou verdadeira abertura das portas do Judiciário para que representantes da sociedade tomem parte no controle administrativo-financeiro e ético- disciplinar da atuação do Poder, robustecendo- lhe o caráter republicano e democrático (ADI 3.367, Ministro relator Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006) e representa expressiva conquista do Estado democrático de direito, dotando de maior transparência os atos praticados pelos Tribunais e operando como um polo coordenador de políticas nacionais judiciárias.

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4. A ratio iuris da criação do CNJ correspondeu à necessidade sociopolítica de um órgão nacional de controle das atividades judiciárias, nascedouro de um planejamento integrado em prol de maior eficiência e publicidade do sistema de justiça.

5. In casu, a controvérsia jurídico- constitucional reside em definir se esta Suprema Corte ostenta competência originária para processar e julgar ações ordinárias contra atos do CNJ de caráter normativo ou regulamentar, que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, nos termos do artigo 102, inc. I, alínea r, da Constituição Federal.

6. As cláusulas constitucionais que definem a competência originária do Supremo Tribunal Federal estão sujeitas à construção exegética de seu alcance e significado. É que a natureza expressa e taxativa das atribuições da Corte não afasta o labor hermenêutico para definir seu campo de incidência. Em outros termos, as competências insculpidas no art. 102 da Carta da República não consubstanciam molduras rígidas ou inflexíveis, mas espelham tipos normativos sujeitos à conformação por esta Suprema Corte. Precedentes: ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2006; AP 937 QO, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 11/12/2018; ACO

1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/2007 e ACO

• R-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJ de 02/12/2010.

7. A jurisprudência desta Corte, nada obstante predicar que a competência do STF para julgar demandas contra atos do CNJ se limita às ações de natureza mandamental, admitiu, no julgamento do agravo interno na petição 4.656, o conhecimento do mérito de ação ordinária ajuizada no STF contra decisão administrativa do CNJ, assentando que a restrição do permissivo constitucional da al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República às ações de natureza mandamental resultaria em conferir à Justiça federal de primeira instância, na espécie vertente, a possibilidade de definir os poderes atribuídos ao Conselho Nacional de Justiça no cumprimento de sua missão, subvertendo, assim, a relação hierárquica constitucionalmente estabelecida (Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017).

8. A competência do STF prescrita no art. 102, I, r, da Constituição espelha um mecanismo assecuratório das funções do CNJ e da imperatividade de suas decisões, concebido no afã de que provimentos jurisdicionais dispersos não paralisem a eficácia dos atos do Conselho. Por essa razão, a competência originária desta Suprema Corte prevista no art. 102, I, r da Constituição não deve ser interpretada com foco apenas na natureza processual da demanda, mas, antes, no objeto do ato do CNJ impugnado. Precedentes: Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017; Rcl 16.575 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/8/2015; Rcl 24.563 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/2/2017; Rcl 14.733, decisão monocrática, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 06/04/2015 e Rcl 15.551, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/02/2014.

9. A dispersão das ações ordinárias contra atos do CNJ nos juízos federais de primeira instância tem o condão de subverter a posição que foi constitucionalmente outorgada ao Conselho, fragilizando sua autoridade institucional e a própria efetividade de sua missão. Decerto, a submissão de atos e deliberações do CNJ à jurisdição de membros e órgãos subordinados a sua atividade fiscalizatória espelha um indesejável conflito no sistema e uma dilapidação de seu status hierárquico no sistema constitucional.

10. O design institucional do CNJ concebido pela Emenda Constitucional n. 45/2004 desautoriza que qualquer definição de âmbito nacional seja cassada por juiz de primeiro grau ou que políticas públicas nacionais moldadas pelo órgão sejam desconstituídas mediante a pulverização de ações nos juízos federais.

11. A Constituição Federal, quando pretendeu restringir a competência originária do STF a ações de natureza constitucional, o fez taxativa e especificamente nas alíneas d, i e q do inciso I do art. 102, sendo certo que em outros dispositivos do art. 102, I, v.g. nas alíneas n e r, a Carta Maior não impôs expressa restrição quanto ao instrumento processual a ser utilizado.

12. A exegese do art. 102, I, r, da Constituição Federal, reclama a valoração

(i) do caráter genérico da expressão ações acolhida no dispositivo; (ii) das competências e da posição institucional do CNJ no sistema constitucional pátrio; (iii) da natureza das atribuições constitucionais do STF e (iv) da hierarquia ínsita à estrutura do Poder Judiciário.

13. A hermenêutica sistemático-teleológica do art. 102, I, r, da Constituição conduz a que somente sejam submetidas a processo e julgamento no STF as ações ordinárias que impugnam atos do CNJ de cunho finalístico, concernentes aos objetivos precípuos de sua criação, a fim de que a posição e proteção institucionais conferidas ao Conselho não sejam indevidamente desfiguradas.

14. As ações ordinárias contra atos do CNJ devem ser, em regra, processadas e julgadas na Justiça Federal e, somente excepcionalmente, para preservar a posição hierárquica e atuação finalística do Conselho, é que deve ser inaugurada a competência do STF.

15. Deveras, revela-se fundamental resguardar a capacidade decisória do STF, evitando a banalização da jurisdição extraordinária e preservando a própria funcionalidade da Corte.

16. A competência primária desta Corte alcança as ações ordinárias que impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (i) de caráter normativo ou regulamentar que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, (ii) que desconstituam ato normativo de tribunal local, (iii) que envolvam interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário, consubstanciado em seus direitos, garantias e deveres, e (iv) que versam sobre serventias judiciais e extrajudiciais.

17. In casu, a ação originária questiona a Resolução n° 151, de 05/07/2012, do Conselho Nacional de Justiça e foi ajuizada com o objetivo de impedir a divulgação dos nomes e das remunerações individualizadas de servidores da Justiça Federal do Paraná e do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná.

18. À luz do ato do CNJ impugnado, verifica-se que a pretensão deduzida pela demanda consubstancia resolução de alcance nacional, fundamentada na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11), impondo reconhecer a competência desta Suprema Corte para processar e julgar a ação originária.

19. Ex positis, voto pelo PROVIMENTO do agravo regimental, para julgar procedente a reclamação e assentar a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o feito, determinando-se a remessa dos autos.

Ainda no julgamento/acórdão do Agravo Regimental na Reclamação nº 15.564/PR, o voto do Exmo. Ministro Alexandre de Moraes:

VOTO

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES -Presidente,

ao caso, já guardo extremas reservas, mas entendo que não é o momento para esse debate, que seria mais adequado no Plenário.

Como dito, guardo extrema reserva da jurisprudência defensiva do Supremo Tribunal Federal em relação aos atos do CNJ e do CNMP. Isso porque a Constituição, expressamente, diz no art. 102, inc. I, alínea r, que é de competência do Supremo Tribunal Federal processar e julgar as ações - "as ações", não menciona qual ação - contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público.

Isso foi amplamente debatido no Congresso Nacional - pré- promulgação de Emenda Constitucional nº 45 - por uma simples razão: dizia-se que, se o Conselho teria a função de supervisão, planejamento, fiscalização administrativa, financeira e disciplinar do Judiciário, acima dele somente teria o Supremo Tribunal Federal para, eventualmente, corrigir determinados e específicos erros. Então, na medida em que as ações judiciais contra as decisões do CNJ pudessem ser avaliadas em primeira instância, a lógica do sistema estaria subvertida.

Cito como exemplo eventual nulidade de uma decisão de um corregedor-geral de Justiça de um Tribunal de Justiça estadual, anulada ou reformada pelo CNJ. Se o prejudicado entrasse com uma ação no próprio Tribunal de Justiça, na primeira instância, quem julgaria seria um juiz de primeira instância, que, administrativamente e do ponto de vista da fiscalização, estaria subordinada à Corregedoria. Nós estaríamos no círculo vicioso, que acabaria - e a meu ver, em alguns casos vem gerando isso - tornando ineficaz a decisão do CNJ.

Logo nos primeiros anos - e digo porque participei da primeira gestão do CNJ -, o Supremo analisava todas as ações decorrentes do CNJ. Todas as impugnações vinham ao Supremo. E aí também entendo que houve um desvirtuamento do próprio CNJ, começando a julgar casos específicos, questões administrativas de menor importância, que não seriam para o próprio CNJ, e isso se avolumou muito.

O Supremo alterou o seu posicionamento - como bem ressaltado pela eminente Ministra Rosa Weber, Relatora - e fez essa distinção: ações constitucionais, mandado de segurança, eventual mandado de injunção, as ações constitucionais seriam julgadas no Supremo, as demais, na primeira instância.

Já adiantei e reafirmo que guardo extrema discordância desse posicionamento. Mas, neste caso, entendo, com a devida vênia, Ministra Rosa, que nem há necessidade de se adentrar mais a isso, porque o que pretendeu o Supremo Tribunal Federal, ao meu ver, a época, foi um distanciamento.

Assim, as questões gerais, as questões macro, que o CNJ decidisse, competiria ao Supremo. As questões individuais, específicas - por exemplo, que foi um dos leading case, o CNJ determinando a retificação de uma decisão administrativa do Tribunal de Justiça para fixar o horário de funcionamento da garagem do Tribunal de Justiça -, as questões micro, não seriam da competência do Supremo.

Aqui, como Vossa Excelência colocou, é uma questão macro, porque se ajuizou uma ação na Justiça Federal para afastar o cumprimento de uma resolução decorrente do exercício de um ato normativo primário do CNJ. E mais: alguns casos idênticos a este já haviam sido julgados pelo Supremo, em mandado de segurança, nos quais o Supremo havia fixado o seu posicionamento. E aí serviu até para escapar da própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Então, pedindo novamente vênia à eminente Ministra Rosa Weber, como Vossa Excelência destacou, é uma resolução que vale para todos os tribunais: a transparência na divulgação de determinados dados. Todos os tribunais cumprem, as pessoas e os tribunais que ingressaram com mandado de segurança no Supremo cumprem. Aqui, houve um desvio de rota para tentar, a meu ver, escapar da própria jurisprudência que já estava formada pelo Supremo Tribunal Federal.

Por isso, em virtude de a questão se tratar de uma impugnação a uma decisão macro, de um afastamento de uma resolução no exercício do poder normativo primário, que esta Casa reconheceu ao CNJ, peço vênia à eminente Ministra-Relatora para conhecer e dar provimento ao agravo, acompanhando Vossa Excelência.

Já no julgamento da Ação Originária (AO) 2415 após os votos dos Ministros Alexandre de Moraes, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes, que davam provimento ao agravo e afirmavam a competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar todas as ações interpostas contra ato do Conselho Nacional de Justiça do Conselho Nacional do Ministério Público, independentemente da natureza processual; e dos votos dos Ministros Luiz Fux e Roberto Barroso, que proviam o agravo interno, acompanhando a conclusão enunciada pelo Ministro Alexandre de Moraes, consignando as ressalvas teóricas e de fundamentação lançadas; pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli (Presidente). Plenário, Sessão Virtuyal de 1.5.2020 a 8.5.2020.

A competência do STF para o julgamento de atos do CNJ via mandado de segurança já foi reconhecida quando do julgamento da AO 1814 em Questão de Ordem:

COMPETÊNCIA AÇÃO RITO ORDINÁRIO UNIÃO MÓVEL ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Cabe à Justiça Federal processar e julgar ação ajuizada contra a União presente ato do Conselho Nacional de Justiça. A alínea r do inciso I do artigo 102 da Carta da República, interpretada de forma sistemática, revela a competência do Supremo apenas para os mandados de segurança.

(AO 1814 QO, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 24/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-237 DIVULG 02-12-2014 PUBLIC 03-12-2014)

Trazemos manifestação do Exmo. Ministro Marco Aurélio quando do julgamento do Agravo Regimental na Ação Ordinária nº 1.741/DF:

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Presidente , o 11º é o Agravo Regimental na Ação Origináriua que deve ser Mandado de Segurança nº 1.741/DF

Aponta-se que, quando o Conselho Nacional de Justiça julga improcedente o pedido, confirmando a decisão do Tribunal de Justiça, esse ato não desafia a jurisdicionalização. A meu ver, desafia.

Por isso, provejo o agravo regimental para que a ação originária tenha trânsito.

(...)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Ministro, não vou tentar convencê-lo, longe de mim. Ao contrário, sempre espero que Vossa Excelência me convença.

(...)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Não, não.

Distingo, Presidente, a situação concreta, em que o Conselho Nacional de Justiça proclama que não tem que tomar conhecimento da controvérsia, daquela em que a examina e adota como sua, ou referenda, a decisão do Tribunal de origem. Analogicamente, digo configurada a substituição prevista no artigo 512 do Código de Processo Civil, a revelar que a decisão subsequente, confirmando ou reformando a anterior, a substitui. O ato coator passar a ser o do Conselho Nacional de Justiça.

(...)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Formalizou-se um ato.

(...)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Houve ato encampando o pronunciamento do Tribunal de Justiça, ou seja, proclamando que a decisão do Tribunal de Justiça no processo administrativo estava correta. Qual é o passível de ataque? Podemos dizer que é o do Tribunal de Justiça, quando sobreveio o do Conselho Nacional de Justiça que o encampou? Não, não podemos. O ato, passível de impugnação mediante o mandado de segurança é o do Conselho Nacional de Justiça, último formalizado no processo administrativo.

(...)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO Já disse que não tenho compromisso sequer com os meus próprios erros, o que dirá com os alheios.

Entendemos, pois, com o devido respeito, que se o nobre Supremo Tribunal Federal não reconhecer sua competência para julgar todos os atos praticados pelo nobre Conselho Nacional de Justilça sejam eles de natureza positiva e/ou negativa em qualquer tipo de processo/procedimento de sua competência estaremos diante de uma negativa de prestação jurisdicional por parte dessa Suprema Corte de Justiça.