I - INTRODUÇÃO
O presente ensaio decorre de uma inquietação com uma situação corriqueira no Brasil, qual seja, a aquisição e, mais recentemente, a locação de veículos de luxo para a utilização no serviço público, quando se confronta tal expediente com o princípio da eficiência, considerando o preço gasto com a aquisição e/ou locação desses veículos e o preço gasto com a manutenção desses veículos.
Na verdade, não é novidade a aquisição de veículos de luxo para serem utilizados no serviço público por parte dos órgãos públicos e entidades administrativas federal, distrital, estaduais e municipais, no entanto, nos últimos tempos vem se noticiando a utilização de veículos de luxo no serviço público decorrentes de apreensões pela prática de infrações penais, normalmente, com base em decisões judiciais que autorizam os órgãos públicos de repreensão ao crime a utilizarem provisoriamente esses veículos.
Para além dessas situações, outra opção que vem sendo utilizada com frequência é a locação de veículos, cuja especificação constante do edital de licitação não deixa dúvidas quanto a caracterização de veículo de luxo.
A pergunta norteadora do trabalho é saber se os gastos com aquisição, locação e manutenção de veículos de luxo para utilização no serviço público observam o princípio da eficiência, o qual, inicialmente implícito, passou a constar do rol contido no art. 37 da Constituição Federal com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, denominada de reforma administrativa, e como todo princípio, serve de parâmetro para a elaboração, interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas, observando que a doutrina e a jurisprudência vêm, ao longo dos anos, desenvolvendo o seu conteúdo.
Para o desenvolvimento do tema, inicialmente iremos delinear a existência ou não de um conceito legal ou jurídico de veículos de luxo, após explanar a concepção do princípio da eficiência para, ao final, relacionar os gastos de aquisição, locação e manutenção de veículos de luxo para utilização no serviço público com a observância do princípio da eficiência.
A metodologia adotada é bibliográfica realizada a partir de artigos jurídicos e doutrina, além da análise pontual da legislação e da jurisprudência nacional relacionada à temática.
II DEFINIÇÃO DE VEÍCULO DE LUXO
Já adianta que até pouco tempo não existia um conceito legal para caracterizar veículo de luxo ou carro de luxo, tratando-se de um parâmetro utilizado pelo setor automotivo para comparar os diversos modelos das diversas marcas existentes no mercado, considerando, por vezes, a tradição da marca, o acabamento do veículo e itens tecnológicos agregados, de forma que um veículo da BMW ou da MERCEDES, pela tradição e fama dessas marcas, mesmo o modelo de entrada, é considerado veículo de luxo no Brasil.
Ainda, o mercado automotivo brasileiro para fins, inclusive, de tributação estabelecia um padrão que seria a dos carros populares, de forma que um mesmo veículo tinha modelos diferentes, seja de motorização, seja de itens, objetivando atingir categorias diferentes de consumidores e, mais recentemente, uma nova categorização foi lançada, qual seja, a de veículos premium, de forma que as categorizações e características dos modelos existentes decorre do próprio mercado e dos consumidores, o que vai influenciar, por exemplo, o sucesso de lançamento de um novo modelo, a sua manutenção ou a sua retirada do mercado.
Para além da política empresarial utilizada pela montadora para lançar, manter ou retirar um determinado modelo de veículo do mercado, por vezes, o pós-venda, tais como preço de peças e de seguro, gasto com manutenção, depreciação do valor do veículo, influenciam o consumidor na hora de escolher qual o veículo irá adquirir, representando a face da autonomia da vontade, que é uma característica própria das relações travadas no âmbito do direito privado, de forma que compete tão somente ao consumidor a liberdade de escolher, dentro das suas condições financeiras, qual o veículo que irá adquirir, novo ou usado, popular ou luxuoso, enfim, a lógica seria o dinheiro é meu e eu compro o carro que eu quiser.
Essa autonomia de vontade não serve de baliza no âmbito das relações de direito público, nas quais um dos participantes é o Estado, que atua através de seus diversos órgãos públicos e entidades administrativas, em função justamente dos princípios que limitam a atuação do gestor público, entre os quais, o da eficiência, que será delineado em tópico apartado.
Para além dos princípios, existem as regras, os quais são espécies de normas jurídicas dentro de uma visão pós-positivista, atualmente consagrada em nosso ordenamento jurídico, havendo divergência sobre a diferença entre essas espécies, princípios e regras, no entanto, há consenso em reconhecer a força normativa dos princípios.
O princípio da eficiência, como dito, inicialmente implícito, passou a ser expresso com a EC nº 19/98, no entanto, nosso ordenamento já continha regra expressa sobre a aquisição de veículo de luxo, tratando-se da Lei nº 1.081 de 13/04/1950, que dispõe sobre o uso de carros oficiais, merecendo transcrição o seu art. 6º:
Art. 6º Os automóveis destinados ao serviço público federal, observadas as condições estabelecias nesta Lei, serão dos tipos mais econômicos e não se permitirá a aquisição de carros de luxo, salvo na hipótese dos carros destinados à Presidência e Vice-Presidência da República, Presidência do Senado Federal, Presidência da Câmara da Deputados, Presidência do Supremo Tribunal Federal e Ministro de Estado. GRIFO NOSSO
Como a lei não estabeleceu um parâmetro para caracterização de carro de luxo ou veículo de luxo, a sua delimitação deve ser buscada a partir do significado contido em dicionários, encontrando, entre outras, as seguintes definições para a palavra luxo:
Modo de vida que inclui um conjunto de coisas ou atividades supérfluas e aparatosas. Grande quantidade. Bem ou atividade que não é considerado necessário, mas gera conforto ou prazer.[1]
Ostentação da riqueza; magnificência; gala; fausto; suntuosidade; pompa; qualquer bem ou objeto de custo elevado e que não é indispensável.[2]
Importa dizer que o ponto comum no significado é que o luxo é aquilo que não é indispensável ou não é necessário, a significar a existência de opção menos custosa para atender a situação, observando que no âmbito federal, a aquisição de veículo de luxo é excepcional e tão somente para o uso de determinadas autoridades no exercício de suas funções.
Naturalmente que, desde a edição da regra legal acima referenciada, houve melhor densificação normativa, a exemplo, da regulamentação contida no Decreto nº 99.188/90 e na Instrução Normativa nº 01/2007 do MPOG - Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão e, em que pese, voltados para a Administração Pública Federal, servem de norte para a atuação dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Ocorre que a Lei nº 1.081/50 era e é simplesmente ignorada por diversos órgãos públicos e entidades administrativas que compõem a estrutura federativa brasileira, considerando que é recorrente a aquisição e, ultimamente, a locação de veículos de luxo para uso no serviço público, bastando pesquisar decisões dos Tribunais de Contas, vide:
Aquisição de veículo de luxo, em afronta aos princípios da economicidade e da legalidade no âmbito da prestação de contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural Administração Regional no Estado do Mato Grosso (Senar/MT), referente ao exercício de 2004, foram suscitadas irregularidades referentes à aquisição do veículo Pajero Sport/HPE 4x4, ano 2004, modelo 2005. No que concerne à aquisição de modelo demasiadamente sofisticado, sem justificativa de necessidade e adequação às características exigidas, infringindo os princípios constitucionais da proporcionalidade e da economicidade, o relator ressaltou que o veículo custou aos cofres do Senar/MT R$ 146.500,00, quando havia outros modelos no mercado que poderiam atender, pela metade do preço, aos requisitos de conforto e segurança exigidos. Além disso, a Lei n.º 1.081/1950 proíbe a aquisição de veículos de luxo, exceto em relação aos destinados aos Presidentes da República, do Senado, da Câmara e do Supremo Tribunal Federal, e a Ministros de Estado. Quanto ao direcionamento da licitação e à inobservância do número mínimo de licitantes convidados, o relator concordou com a unidade técnica, para a qual a descrição das características mínimas do veículo a ser adquirido continha exigências praticamente idênticas às especificações constantes da resposta da Tauro Motors à cotação de preços realizada pelo Senar/MT. Dessa forma, não poderia prosperar a justificativa de que não havia, no mercado, mais de três empresas que pudessem fornecer o veículo nas características desejadas, porquanto tal restrição foi criada, irregularmente, pela própria entidade. Ao final, o relator propôs e a Primeira Câmara decidiu pela aplicação de multa aos responsáveis. Precedente citado: Acórdão n.º 2.501/2007-1a Câmara.[3]
De igual forma, é relativamente fácil encontrar editais de licitação, nos quais a especificação técnica indica expressamente que se pretende adquirir veículo de luxo, a exemplo, do pregão nº 14/2020, realizado pelo Ministério Público do Mato Grosso do Sul, vide especificação:
Veículo sedan, marca Toyota, modelo Corolla 2.0 16V (ou superior), dotado de blindagem nível III-A, bicombustível (gasolina e etanol), zero km, ano/modelo 2020/2020 ou superior, capacidade para 5 pessoas, 4 portas, na cor preta, transmissão automática de no mínimo 5 velocidades, direção eletroassistida (EPS) ou superior, rodas de liga leve, aro 16 (polegadas) no mínimo, freios a disco ventilado com ABS e EBD, ar condicionado, retrovisores externos mecânicos ou elétricos, travas e vidros elétricos nas 4 portas, sensor de estacionamento, limpador de para-brisa com temporizador, para-choques na cor do veículo, air bag frontal e lateral, sistema de som original de fábrica, bancos em couro, com jogo de tapetes, incluindo todos os equipamentos exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro e demais itens de série do veículo. Garantia contra defeitos de fabricação de no mínimo 5 (cinco) anos ou no mínimo 100.000 (cem mil) quilômetros (o que ocorrer primeiro).[4]
Sem entrar na discussão sobre a (ir)regularidade da indicação da marca/modelo no edital, acima mencionado, a questão é que o veículo em questão, na especificação estabelecida, não se trata nem mesmo do modelo de entrada da marca, se enquadrando como veículo de luxo no mercado automotivo brasileiro, de forma que a análise da economicidade da contratação, certamente demonstraria a existência de outros modelos no mercado com melhor custo/benefício que atenderia da mesma forma, a locomoção dos membros e servidores desse órgão público.
Outro exemplo de licitação é o processo nº 9/2019-037PMVX[5], pregão presencial para registro de preços realizado pelo Município de Vitória do Xingó, Estado do Pará, no qual a especificação técnica contida no edital indica expressamente que se pretende adquirir veículo de luxo, vide:
4.1.2 DO VEÍCULO: 4.1.2.1 Veículo Tipo SUV, (Cabine Fechada) 0 km; 4.1.2.2 Ano/modelo 2019 ou posterior a data do pedido de fornecimento; 4.1.2.3 Cor Prata Metálica ou a critério da CONTRANTE; 4.1.2.4 04 portas laterais; 4.1.2.5 Capacidade de 07(sete) passageiros incluindo o motorista; 4.1.2.6 Motor Diesel 3.0 ou superior com potência de 171 CV ou superior; 4.1.2.7 Sistema de injeção direta e eletrônica de combustível (tipo common rail); 4.1.2.8 Câmbio automático de 05 velocidades; 4.1.2.9 Tração 4x4 permanente com reduzida e diferencial central tipo Torsen com bloqueio; 4.1.2.10 Controle eletrônico de estabilidade e de Tração; 4.1.2.11 Direção hidráulica; 4.1.2.12 Ar condicionado automático com display digital; 4.1.2.13 Sistema imobilizador por código eletrônico na chave; 4.1.2.14 Acendimento automático dos faróis; 4.1.2.15 Banco do motorista com ajuste elétrico (distância, inclinação e altura); 4.1.2.16 Revestimento interno em couro (Bancos, Volante, Manopla do câmbio e Laterais das portas); Coluna de direção com regulagem em altura; 4.1.2.17 Freios a disco nas rodas dianteiras e a tambor nas rodas traseiras, com sistema antibloqueio das rodas ABS e EBD (sistema de assistência em frenagem de emergência); 4.1.2.18 Air Bag duplo frontal (2), lateral (2) e de cortina (4); 4.1.2.19 Volante com comandos integrados de telefone, áudio e computador de bordo; 4.1.2.20 Travas, Vidros e Retrovisores externos eletrorretráteis com regulagem elétrica; 4.1.2.21 Faróis de neblina; Aviso sonoro de faróis ligados e chave na ignição; 4.1.2.22 Estribo laterais; 4.1.2.23 Pneus 265/65 R17 e Rodas de liga leve; 4.1.2.24 Cintos de segurança dianteiros e traseiros retráteis de três pontos; 4.1.2.25 Capacidade mínima do tanque de combustível de 80 litros ou superior; 4.1.2.26 Capacidade mínima de carga de 620 kg; Vão livre mínimo do solo de 222 mm; 4.1.2.27 Sistema de navegação (GPS), conexão USB e Aux in; 4.1.2.28 Câmera de ré; 4.1.2.29 Tapetes de borracha e demais acessórios e equipamentos não especificados mas exigidos por Lei;
Só faltou gritar a marca TOYOTA e o modelo SW4, veículo este que vem a ser a preferência nacional nesses tipos de contratações, a exemplo, do processo nº 2373/2020-PM, pregão presencial para registro de preços nº 97/2020, do Município de Coari, no estado do Amazonas[6], cujo despacho de homologação da licitação previa, pasmem, a locação de 08 (veículos), marca Toyota, modelo SW4, sendo que 04 desses veículos teriam que ser blindados, conforme uma das especificações, vide:
Descrição: Locação de Veículos Tipo SUV. Blindado. Características: 1. Ano de fabricação 2019/2019 ou superior, zero quilometro. 2. Blindagem Nível III-A 3. Motor a Diesel 4. Tanque mínimo de 76 Lt 5. Potencia mínima de 170 VC 6. Direção hidráulica e/ou elétrica 7. Transmissão automática 8. 4 portas laterais, com travamento elétrico; 9. Distância mínima entre eixos de 2.700 mm, comprimento mínimo de 4.680 mm largura mínima de 1.880 mm de altura máxima de 1.800 mm; 10. Sistema de freio com disco ventilador nas rodas dianteiras com ABS e EBD; 11. Air bag frontal e lateral para motorista e passageiro, e air bag para joelhos; 12. Controle de tração 13. Ar condicionado com Dual Zone 14. Terceira Luz de freio 15. Alarma e travas elétricas 16. Vidros dianteiros e traseiros com acionamento elétrico 17. Retrovisores externos eletroretrateis; 18. Áudio cd player, mp3 19. Luzes estroboscopicas de Led nas lanternas dianteiras e traseiras 20. Sirene 21. Giroflex Interno (Ventosa) 22. Cor (Preta) 23. Seguro Total e Km Livre.
Outro caso é o processo nº 201800047000445, pregão eletrônico nº 017/2018, instaurado pelo Tribunal de Contas do Estado de Goiás[7], no qual um dos objetos seria a locação de 09 (nove) Veículos Executivos luxo, constando no detalhamento da especificação, entre outros itens: Retrovisores rebatíveis eletricamente; Ajuste elétrico dos retrovisores; ar condicionado com controle eletrônico de temperatura; Sistema multimídia com rádio, navegador GPS, entrada USB, TV digital e interface bluetooth); bancos de couro.
Os exemplos, acima indicados, é um retrato de uma prática muito comum em todas as esferas de governo de nossa estrutura federativa, inclusive, nos próprios órgãos de controle que deveriam obstar essas contratações a partir do princípio da eficiência ou da regra da economicidade, considerando que os recursos públicos formados, principalmente, através de uma carga tributária absurda custeada pela sociedade não podem ser utilizados para bancar a ostentação, a suntuosidade, a pompa dos agentes públicos que deveriam atuar em prol, justamente, da economia dos recursos públicos.
Não se trata, simplesmente, de analisar a compra ou aquisição de veículos de luxo, indo além, porque além da depreciação do valor desses veículos no caso de aquisição, há necessidade de manutenção dos mesmos exigindo gastos consideráveis com combustível, revisões, troca de peças, seguros e diversos outros, indicando, como exemplo, que um único pneu do veículo SW4 da fabricante Toyota, custa mais de R$ 1.200,00 (Mil e duzentos reais) no mercado.
No mesmo contexto, há de se refletir quanto à utilização de veículos de luxo, apreendidos em operações policiais, pelos órgãos de segurança pública, a exemplo, do noticiado na mídia em relação a uso desse tipo de veículo pela Polícia Rodoviária Federal[8], envolvendo Range Rover Velar P300 SE R-Dynamic, Porsche Cayenne GTS, Toyota Tundra 5.7 V8, Mercedes Benz E300, BMW 330i M Sport 2.0, BMW 320i 2.0, Jeep Grand Cherokee Limited 3.6.
Aqui um dilema, visto que se tais veículos ficarem parados sem uso, apenas para exposição, haverá depreciação substancial do valor e, eventualmente, ter os componentes e peças comprometidos em vista do não uso e, lado outro, a efetiva utilização do veículo acarreta um gasto considerável com combustível, troca de peças, seguros, ...
Essa prática administrativa deve ser analisada a partir do princípio da eficiência e, por tabela, da economicidade, merecendo, em tópico apartado, o desenvolvimento do seu conteúdo.
