RESUMO

A utilização da auditoria interna pela administração municipal como atuação preventiva de fraudes[2] na composição de despesas de pessoal na educação básica, bem como evita valores excessivos por concessões com vício de publicidade e pessoalidade, por motivação política com danos ao erário e desrespeito aos limites prudenciais da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto ao índice limite das despesas com pessoal na educação básica municipal. Observa também os índices constitucionais e legais de aplicação dos recursos da educação com remuneração dos profissionais de educação. Deste modo, o trabalho visa demonstrar que a auditoria interna como medida preventiva e de controle, realizada anualmente, preserva o erário municipal, legalidade, impessoalidade, eficiência e probidade administrativa, prevenindo atos ilícitos e evitando danos ao erário público.

Palavras-chave: AUDITORIA - CONTROLE INTERNO PREVENÇÃO - PESSOAL - EDUCAÇÃO BÁSICA MUNICIPAL.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho aborda a importância de auditoria interna como mecanismo de prevenção contra fraudes e excessos na composição de despesas com pessoal na educação básica municipal.

É comum em municípios prefeitos distribuírem direitos, vantagens, progressões funcionais e de carreira, adicionais e gratificações a servidores da educação custeados com recursos do FUNDEB[3] em troca de apoio político, constituindo nulidade, inconstitucionalidades e ilegalidade, exigindo medida para combater este ato de corrupção[4] com preservação do erário e interesse públicos.

Aborda a atuação preventiva contra fraudes, ilícitos, nulidades e excessos praticados na composição de despesas públicas com pessoal da educação básica municipal.

Aborda ainda a vedação eleitoral e também da Lei Complementar 101/20[5], a Lei Federal 14.113/20[6] que instituiu o FUNDEB e a necessidade de preservar os investimentos educação básica municipal para aplicação do PNE[7] e garantir efetividade ao direito fundamental de educação com mínima qualidade para promover emancipação, cidadania e dignidade da pessoa humana.

Aborda a importância dos princípios da legalidade, publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

Por fim, apresenta as consequências reais e fáticas da prevenção e controle.

1. DESENVOLVIMENTO

Para entendimento do trabalho é imprescindível compreender a Administração Pública. Neste sentido, o Brasil tem como forma de governo o sistema federativo, democrático, republicano e presidencialista. Nesta forma temos a ficção administrativa e gerencial a composição dos entes federativos com a União, os Estados-membros e os Municípios, os quais são autônomos e promovem a organização administrativa nesses três níveis governamentais, nos termos do artigo 37 da CF.

A Administração Pública[8] é organizada em níveis, sendo o maior de todos a Administração Pública Federal, a qual administra os interesses da nação como um todo. De igual modo o Distrito Federal, a Administração Pública Estadual e Municipal, de acordo com a área de atuação e competência administrativa de cada um.

Como a Administração Pública deve obediência à legalidade o Decreto-Lei nº. 200/67, dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a estrutura e reforma administrativa federal.

Art. 4º. A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista;

d) Fundações Públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade[9].

Neste contexto a Administração desenvolve atividades e serviços públicos, atribuições e competências constitucionais para a população, em especial a educação que é também direito fundamental[10]. Com isso, Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro (2009), classifica os serviços públicos em:

Serviços públicos: propriamente ditos, são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por isso, tais serviços são considerados privativos do Poder Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros, mesmo que geralmente exijam atos de império e medidas compulsórias em relação aos administrados. Exemplos desses serviços são os de defesa nacional, os de polícia e os de preservação da saúde pública.

Serviços de utilidade pública: são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários. São exemplos dessa modalidade os serviços de transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone.

Serviços próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene, saúde pública etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Por essa razão, só devem ser prestados por órgãos ou entidades, sem delegação a particulares.

Serviços impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais) ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários.

Serviços administrativos: são os que a Administração executa para atender às suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza.

Serviços industriais: são os que produzem renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida, remuneração esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, permissionários ou autorizatários.

Serviços uti universi ou gerais: são aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação pública, calçamento e outros dessa espécie.

Serviço uti singuli ou individuais: são os que têm usuários determinados e utilização particular e mensurável para cada destinatário, como ocorre com o telefone, a água e a energia elétrica domiciliares. São sempre serviços de utilização individual, facultativa e mensurável, pelo que devem ser remunerados, por taxa (tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto. (MEIRELLES, 2009)

A aplicação dos recursos públicos exige eficiência diante das demandas excessivas e recursos escassos. A Pandemia da Covid-19 reflete a dimensão de importância da administração pública na realização dos serviços públicos, obrigações e atribuições constitucionais, evidenciado tal importância no atendimento das necessidades da sociedade por saúde e educação serviços prestados pelo Estado brasileiro, através dos entes federativos.

Todos estes serviços e políticas públicas são desenvolvidos com recursos públicos e tal execução exige despesas de pessoal, no caso, de educação com obrigatória da contabilização e controle de legalidade, índices e limites de responsabilidade fiscal. Tudo isso, deve ser aferido por meio de auditorias internas preventivas como ação de controle para garantir transparência, impessoalidade, legalidade e sobretudo a moralidade administrativa.

• Contabilidade[11]

Incialmente Contabilidade é a ciência que estuda o patrimônio do ponto de vista econômico, bem como os princípios e as técnicas necessárias ao controle e à análise dos elementos patrimoniais. Os fatos contábeis e informações são essenciais para o gerenciamento público, garantia de publicidade e transparência, mas, sobretudo a prestação de contas dos recursos públicos, tendo no controle e auditoria internos, como ferramentas eficientes de prevenção.

A Contabilidade é considerada como ciência social que tem responsável acervo cultural e um conjunto de técnicas, princípios, conceitos e metodologias própria para servir a quem se utilizar de seus produtos, contribuindo, no plano econômico e administrativo das entidades, para a produção de informação seguras e objetivas[12]. Assim, a contabilidade é um conjunto ordenado de conhecimentos, com objetivos e finalidades definidas, para auferir maiores riquezas e propriedades, estudando o desenvolvimento do patrimônio de uma pessoa, seus resultados e reflexos, sua evolução, sua gerência e seu futuro, conceito que deve ser entendido amplamente, e não de modo restrito[13].

O principal objetivo da Contabilidade Pública é o de proporcionar à administração informações atualizadas e exatas que possam ser expressas em termos monetários, informando os reflexos das transações realizadas de modo a possibilitar as tomadas de decisões, para o cumprimento da legislação vigente e, ainda, demonstrando a situação econômico, contábil, econômica e financeira do ente federado em um determinado momento.

A Contabilidade Pública se constitui de registros dos fatos contábeis (modificativos, permutativos e mistos) e os atos potenciais praticados pelo administrador, que poderão alterar qualitativa e quantitativamente receitas ou patrimônio públicos.

A Contabilidade aplicada à Administração Pública evoluiu com a Lei Federal nº. 4.320 de 17 de março de 1964, a qual institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal conhecida como Código de Contabilidade da União.

A Lei Federal nº. 4.320/64 define a Contabilidade Pública como atividade de registro, controle e demonstração da execução dos orçamentos, dos atos e fatos da fazenda pública e o patrimônio público e suas variações. Lida com atividades de natureza orçamentária (Previsão da Receita, Fixação da Despesa, Empenho, Descentralização de Créditos, e outros), administrativos (Contratos, Convênios, Acordos, Ajustes, Avais, Fianças, Valores sob responsabilidade, Comodatos de Bens, dentre outros) e representativos de valores - Patrimônio.

Na contabilidade pública promove lançamentos [registros] de fatos contábeis com valores originais, indicação de data, aplicação de indexadores, afetação ao patrimônio e receitas públicas para garantir transparência e publicidade dos atos e gastos públicos, bem como execução de um planeamento mediante instrumentos orçamentários como PPA, LDO e LOA.

Deve agir sempre em conformidade com o princípio da prudência[14] com a adoção do menor valor para os componentes do ativo e do maior para os do passivo, sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido.

É importante auditar e controlar o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP)[15]. Este instrumento possibilita que as contas sejam classificadas segundo a natureza das informações que evidenciam orçamentária, patrimonial e de controle, de modo que os registros orçamentários não influenciem ou alterem os registros patrimoniais, e vice-versa, permitindo confirmação por meio de auditoria interna com respeito à legalidade e os princípios orçamentários[16].

Merece destaque contemporâneo os recursos do FUNDEB[17] e obrigatórios registros contábeis, diante da ampla fiscalização dos órgãos de controle da aplicação dos recursos do fundo, tais como MEC/FNDE[18], TCU[19], CGU[20], Tribunais de Contas dos Municípios, Poderes Legislativos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, MP Estaduais[21] e MPF[22].

A contabilização do FUNDEB com metodologias diversas para o Tribunais de Contas e Sistemas de Prestação de Contas do Ministério da Educação exige correção e prevenção no registro dos fatos e dados contábeis em sistemas na realização dos serviços públicos educacionais, em especial, as despesas de remuneração que inclui despesas de previdência social [patronal e empregado].

Com tudo isso, há necessidade de uma prestação de contas com todos os documentos contábeis e a consolidação das demonstrações contábeis, respeitando a legalidade, transparência e probidade administrativa. Neste sentido, é imprescindível a realização de auditoria interna para maior segurança dos processos de composição de folhas de pagamento da educação nos municípios.

• Auditoria[23]

De forma clara auditoria se constitui como meio para verificação e conferência da aplicação dos recursos públicos na prestação de serviços ou cumprimento de competências e atribuições públicas constitucionais, como a educação básica, pela administração pública municipal. Normalmente esse controle é exercido pelos Tribunais de Contas e pelos mecanismos de Controle Social, mas é essencial que seja também realizada pelo Controle Interno para evitar processos judicias e danos ao erário municipal. Neste sentido, importante transcrever escritos do TCU sobre auditoria:

O exame independente e objetivo de uma situação ou condição, em confronto com um critério ou padrão preestabelecido, para que se possa opinar ou comentar a respeito para um destinatário predeterminado[24].

É importante destacar os ensinamentos de Di Pietro (1998):

[...]

controle da administração pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que são impostos pelo ordenamento jurídico.

De igual modo Hely Lopes Meirelles (2003):

[...]

controle, na administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

Veja que a auditoria sugere objetivos importantes de verificação, vigilância, controle, orientação e correção, zelando pelos recursos públicos para que sejam bem e corretamente aplicados. Também constata o envolvimento das equipes de pessoal da educação municipal, monitoramento de investimentos e resultados, gerenciamento de documentos e sistemas de gerenciamento. Enfim, procedimento consistente de controle com resultados efetivos, sobretudo para garantia da legalidade e prevenção de riscos.

É importante transcrever a Constituição Federal:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

A auditoria tem como principais objetivos garantir transparência, segurança e certeza de bom uso dos recursos públicos, os quais são compostos pela expropriação das pessoas por meio de tributos[25]. Gera um sentimento de segurança e conformidade na população, que deseja a boa aplicação dos recursos públicos com retorno em serviços de qualidade, em especial nas áreas de saúde, educação, segurança, saneamento, meio ambiente e assistência social.

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Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes[26]:

A ação de fiscalizar, bem como o próprio poder de polícia, tem em sua essência a necessidade de conter o interesse do particular em confronto com o interesse da coletividade, e materializase com o ato concreto de conformar o comportamento do particular em face das exigências legais e regulamentares preexistentes.

A auditoria também tem fundamento Constitucional:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

É importante entender a dimensão da classificação/categorização didática de auditorias:

1. Contábil, Financeira, Orçamentária, Operacional e Patrimonial;

2. Avaliação de Qualidade de Gestão - eficiência;

3. Gestão de riscos/controles internos;

4. Contas (de gestão e de tomada de contas especial);

5. Programas;

6. Pessoal;

7. Obras;

8. TI (ou de sistemas);

9. Qualidade;

10. Ambiental;

11. Acompanhamento da gestão;

12. Especial;

13. Tomada de contas especial;

14. Auditoria interna.

Com este raciocínio podemos definir de forma simples e clara Auditoria como um conjunto de métodos, procedimentos e técnicas utilizados para realizar fiscalizações.

O Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (Manual do SCI), aprovado pela Instrução Normativa SFC nº. 001/2001 conceitua AUDITORIA como o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal.

De igual modo, conceitua FISCALIZAÇÃO como: técnica de controle que visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes.

Com tudo isso, para melhor entendimento é importante diferenciar os conceitos de Controle, Fiscalização e Auditoria:

Controle: o controle que o sistema político-administrativo exerce sobre si mesmo. Deve ser exercido por todos os poderes, em todos os níveis e em todos os órgãos;

Fiscalização: um instrumento para efetivar o controle. Uma faceta significativa do poder de polícia do Estado atribuída a um órgão ou agente público para exercer o controle. Só fiscaliza quem tem poder-dever de controle;

Auditoria: conjunto de métodos, procedimentos e técnicas. Uma das formas, não exclusiva, de se realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

Neste contexto, a auditoria se desenvolve como um processo que finaliza com o relatório que é o instrumento formal e técnico demonstrativo dos objetivos e questões de auditoria, expondo a metodologia utilizada, os achados e constatações, as conclusões e as propostas de encaminhamento.

A auditoria de conformidade abrange a avaliação da conformidade com critérios formais, tais como legislação autorizativa, regulamentos, acordos, convênios e contratos, incluindo leis orçamentárias (legalidade), podendo ainda avaliar a conformidade com os princípios gerais que regem a gestão financeira responsável proba.

• Auditoria interna

A execução de receitas públicas do FUNDEB para pagamento de remunerações de servidores da educação constitui uma atividade de risco administrativo que deve ser gerenciado pelo Controle Interno[27], mediante gestão de risco e auditoria interna.

A auditoria interna é uma função de avaliação organizacional para examinar, verificar e administrar todos os procedimentos e políticas internas referentes a conferência do sistema contábil, legal, jurídico e controles financeiros internos. Tudo isso, para assegurar que todos esses procedimentos estão de acordo com a legislação e contabilidade pública[28]. Portanto, a auditoria é a contabilidade pública especializada com finalidade de testar a eficiência e a eficácia do controle patrimonial implantado[29].

A auditoria Interna exerce um papel crucial na apuração das irregularidades nas organizações públicas educacionais nos municípios, eis que trata de obrigação constitucional de mínimo de 25% dos recursos do ente federado, visto que releva e evidência as fraudes, e principalmente, impede a prática desses delitos com a aplicação de controles internos[30].

Neste contexto, é importante transcrever os ensinamentos de Hilário Franco e Ernesto Marra:

A auditoria compreende o exame de documentos, livros e registros, inspeções e obtenção de informações e confirmações, internas e externas, relacionados com o controle do patrimônio, objetivando a mensurar a exatidão desses registros e das demonstrações contábeis deles decorrentes. (FRANCO, Hilário; MARRA, Ernesto, Auditoria Contábil. São Paulo: Atlas, 2001, p.28).

A auditoria interna se dá por modalidades de acordo com a especificidade, podendo ser contábil ou financeira, operacional, de sistemas, qualidade e de gestão. No caso em estudo de composição de remuneração em folha de pagamento da educação municipal exige uma auditagem interna de conferência de conformidade com a Constituição Federal, Leis de Responsabilidade Fiscal, Lei Municipal instituidora do direito, Lei Eleitoral e demais normas aplicáveis.

Neste sentido, a auditoria interna das despesas de pessoal da educação municipal deve ser também contábil, para verificação do obrigatório impacto financeiro, focando prioritariamente as demonstrações contábeis no momento de concessão do direito e alteração da remuneração e, por consequência da folha de pagamento.

É importante averiguar se houve ato ilícito com inconstitucionalidade por violação ao artigo 169 da Constituição Federal e também da Lei Complementar nº. 101/20[31], sobretudo nulidade.

No que tange a auditoria interna relativa a remunerações de pessoal da educação básica municipal é aplicável a auditoria operacional com objetivo de avaliar o desempenho e a eficácia das operações, os sistemas de informação e de organização, e os métodos de administração, sobretudo a existência de processo administrativo com parecer técnico/jurídico, aferição de impacto financeiro e obediência à legalidade[32].

De igual modo, aferição de sistemas de publicidade, pois a mudança de remuneração exige uma decisão administrativa como ato jurídico lítico e perfeito para surtir efeitos legais e patrimoniais, sob pena de nulidade. Deste modo, aferir se houve registro em diário oficial de decisão administrativa e/ou ato administrativo seja por portaria ou decreto próprio para tal finalidade. Enfim, abrange os exames e avaliações dos processos de desenvolvimento.

Com mesma importância a auditoria de gestão constitui um meio de controle interno gerencial, mediante análise e avaliação da eficácia de gestão e de outros controles[33].

Sendo assim, a Auditoria Interna da folha de pagamento da educação municipal deve aplicar mecanismos de conferência dos processos de concessão dos direitos remuneratórios, auditagem da legislação concessiva e preenchimento de todos os requisitos de concessão, aplicação de procedimentos de exame de integridade, adequação e eficácia das informações legais, contábeis, financeiras, existência de provisão orçamentária e operacionais da municipalidade.

Muitos municípios têm aplicação de mais de 80% do FUNDEB somente com remuneração do magistério com inadimplência de obrigação previdenciária patronal, pondo o gestor público [ordenador de despesas] a risco de investigações criminais e civis, podendo sofrer condenação por improbidade administrativa, crime contra a administração pública e rejeição de contas com evidente risco de inelegibilidade.

Deste modo, é necessária a realização de auditoria interna frequente para monitorar anualmente as alterações de folhas de pagamento da educação conferindo e auditando as concessões de direitos remuneratórios ano a ano com relatório final para inspeção dos Tribunais de Contas com homologação ou determinação de revogação. Portanto, desempenhar exames nos controles internos com maior grau de profundidade com a finalidade desenvolver um plano de ação que auxilie a organização sistêmica destas despesas públicas, estabelecendo processos de gerenciamento de riscos.

De outro lado, esta Auditoria Interna funciona como ferramenta eficaz para combate às fraudes e ilícitos administrativos. Neste sentido, promove maior eficiência do sistema de controle interno para detectar não somente irregularidades de atos intencionais, como também erros[34] de atos não intencionais.

Identificar erros decorrentes de interpretação legislativa ou aplicação errônea das leis, dos princípios contábeis e até de omissão por não aplicação de um procedimento formal essencial prescrito nas normas em vigor.

Com isso, há evidente ação de proteção do patrimônio público, com verificação de exatidão e fidedignidade dos atos administrativos e dados contábeis, financeiros, administrativos eficiência e eficácia operacional. Vejamos o Decreto nº. 3.591/2000:

Art. 3º [...]

§4º. A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.

Sendo assim, o desempenho das auditorias internas constitui um dispositivo de prevenção para identificar falhas e preveni-las, reforçando os controles, gerando benefício à educação com ampliação da capacidade de investimento, visando preventivamente a adequação dos mecanismos de controle preventivo, visando maior segurança jurídica e contábil, gerando maior credibilidade e confiabilidade nos relatórios contábeis e gerenciais.

Por derradeiro, a principal finalidade da auditoria e controle internos é garantir ao administrador o controle dos processos e da administração financeira e orçamentária. Portanto, se constitui como um instrumento de gestão eficiente para revelar e prevenir fraudes e atos ilícitos[35].

• Excessos na composição das despesas com pessoal da educação

Infelizmente com o crescimento do recurso do FUNDEB e estabelecimento, incialmente de mínimo de 60% para remuneração do magistério e depois 70%, os Prefeitos e Secretários promoveram concessões desenfreadas e sem planejamento, causando impactos financeiros comprometedores e irresponsabilidades fiscais.

Em muitos casos as concessões de progressões funcionais, gratificações e mudanças de cargo com elevação de 100% da remuneração se dão em véspera ou anos eleitorais.

Além disso, há excesso de pessoal na educação com gastos públicos ineficientes e excessivos na composição destas despesas públicas.

• Ilegalidades e Nulidades

Em muitas concessões de direitos remuneratórios os gestores agem de forma ilegal e irresponsável. Seja para agradar correligionários políticos ou para atrair potenciais eleitores tais atos não são precedidos de processos administrativos, primeiro para camuflar a concessão e evitar isonomia, mas também para burlar a obrigatoriedade de publicidade e formalidade.

São atos administrativos ilegais e viciados por violações à legislação eleitoral, bem como a Lei de Responsabilidade Fiscal quanto às vedações de concessão sem impacto financeiro, sem enquadramento nos requisitos legais de concessão e concedidos no ano de término de mandato comprometendo anos posteriores sem a devida dotação orçamentária e reserva financeira para quitação destas obrigações correntes.

De outro lado, constitui conduta vedada pela legislação eleitoral, que considera nulo o ato de concessão. Mas não bastasse isso, viola também o artigo 37 da Constituição Federal, pois a administração pública municipal deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Tais concessões são ilegais, pessoais, imorais e sem publicidade. Violenta a necessária eficiência administrativa e causa distorções na folha de pagamento com violação à isonomia e desestímulo dos profissionais da educação não contemplados.

Todos atos administrativos com criação ou elevação de despesa pública de pessoal deve ser precedido de requerimento administrativo, procedimento administrativo com parecer técnico, decisão administrativa e ato administrativo de concessão com a necessária publicidade em órgão oficial. Enfim, esta formalização deve ser realizada por autoridade competente e mediante decreto ou portaria.

Enfim, a auditoria poderá revelar se o ato administrativo respeitou a legalidade, o cumprimento de requisitos objetivos e subjetivos para concessão do direito, a formalidade e motivação necessárias, a autoridade competente para decisão e a essencial publicidade, pois é nulo de pleno direito o ato administrativo praticado sem a observância do princípio da publicidade.

• Publicidade

O ato jurídico só produz efeitos com a publicidade. Neste sentido, a carência de publicidade não gera efeitos sobre a folha de pagamento. O STJ[36] já firmou entendimento de que a publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, com isso os atos administrativos que omitirem ou desatenderem à publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se expõem a invalidação por falta desse requisito de eficácia e moralidade. Vejamos a decisão:

[...]

A publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, e não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda que em horário oficial. Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas como, também, os jornais contratados para essas publicações oficiais. Por conseguinte, Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem à publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se expõem a invalidação por falta desse requisito de eficácia e moralidade. E sem publicação não fluem os prazos para impugnação administrativa ou anulação judicial, quer o de decadência para impetração de mandado de segurança (120 dias da publicação), quer os de prescrição da ação cabível (REsp n° 1.293.378-RN, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 1ª Turma do STJ, DJe de 05.02.2013). No mesmo sentido: Embargos Declaratórios no Ag. Regimental no Agravo em REsp n° 245.516-MG, rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma do STJ, DJe de 09.05.2013.

Neste sentido, a auditoria interna revela a inexistência de publicidade e suspende ou cancela os efeitos remuneratórios desta nulidade na folha de pagamento, corrigindo mediante controle prévio e proteção ao interesse e erário público.

• Conformidade com a Legislação Municipal

A auditoria interna deve aferir se a concessão dos direitos remuneratórios se deram em conformidade com a legislação municipal, pois muitas vezes tais atos são realizados sem qualquer procedimento administrativo, sem parecer técnico, sem decisão e sem ato administrativo publicado em órgão oficial.

Além disso, estes atos administrativos de criação ou ampliação de despesas correntes de pessoal são feitos em total desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal, mas também sem atender até mesmo à(s) Lei(s) Municipal(is) que criam o direito.

É imprescindível que sejam realizados procedimentos de conferência se no ato de concessão do direito remuneratório houve preenchimento de requisitos legais, objetivos e subjetivos, pois há registro de concessões para servidores sem concluir estágio probatório, mesmo com vedação em Lei Municipal.

De igual modo, os requisitos objetivos são ignorados com concessão a uns com certificados, quando a lei exige diplomas. Outrossim, são feitas concessões com certificados emitidos por instituições que não tem autorização para tanto ou ainda que não atendem às exigências da legislação municipal.

Sendo assim, estes atos devem ser analisados, identificados e, se constatadas ilegalidades relatado para que a autoridade competente tome as medidas legais e necessárias, mediante processo administrativo, para anulação, revogação ou reconhecimento de nulidade do ato com suspensão ou cancelamento dos efeitos.

1. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

A revisão bibliográfica se deu a partir da análise crítica da literatura doutrinária de contabilidade pública, mas também de Controle Interno.

Após este primeiro momento foi necessário entender e aprofundar em auditoria interna como mecanismo de prevenção e cautela.

Todas as publicações acessíveis foram consultadas e ampliadas com leitura e pesquisa a partir de Pareceres de Tribunais de Contas, decisões judiciais e revistas científicas especializadas.

Enfim, a auditoria interna é de fato uma atuação preventiva do controle interno a fraudes existentes, bem como contra excessos nas despesas com pessoal na educação básica municipal com eficiente redução desta despesa e alocação do recurso para investimento em políticas públicas educacionais públicas e gratuitas.

1. METODOLOGIA

Os métodos utilizados para o desenvolvimento do trabalho se deram a partir de estudos de caso e pesquisa realizada com aplicação do método fenomenológico e método dedutivo.

Foram feitas pesquisas bibliográficas em livros e revistas cientificas especializadas nas áreas de composição do trabalho. Também utilização de processos de auditoria de Tribunais de Contas e Ministério Público para investigação de concessões de direitos remuneratórios com estas características.

A partir destas análises foram identificadas duas amostras em municípios do Estado da Bahia nos meses de junho a dezembro de 2021 com análise de folha de pagamento, pastas funcionais e documentos de servidores, constatando centenas de nulidades, irregularidades e ilegalidades. Porém, identificado também dificuldade de solução em razão de inércia provocada por motivações políticas.

Sendo assim, a metodologia se deu essencialmente pelo método fenomenológico e dedutivo.

1. ANÁLISE DOS RESULTADOS

Todo material coletado permitiu atingir o objetivo de construir conhecimento acadêmico e cientifico, embasado em referencial teórico e sustentado segundo autores, jurisprudência e referências citados.

O resultado foi de constatação da importância de realizar auditoria anual das folhas de pagamento e, sobretudo, com foco nas concessões de direitos para atestar ou refutar a conformidade com a legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Através da revisão de literatura constata-se que a auditoria interna é uma ferramenta de controle administrativo e de verificação sistemática da eficiência e eficácia das atividades operacionais e dos processos administrativos de concessão de benefícios remuneratórios da educação municipal.

Também permite a análise das deficiências e riscos envolvidos, visando a proteção dos bens e direitos da empresa contra fraudes, desvios e desfalques, por exemplo.

A utilização da auditoria interna mediante controle interno permite identificar erros, ilegalidades, nulidades e fraudes, com ação preventiva para tomadas de decisões, registro de fluxos contábeis e proporcionando ao gestor público municipal prevenção de riscos.

Este processo construtivo tem início com a Contabilidade Pública diante do acesso às informações atualizadas e exatas que expressam a evolução e crescimento de folha de pagamento, com condições de individualizar as análises e buscar a conformidade com a legalidade e demais princípios da administração pública e requisitos de validade do ato administrativo.

Enfim, a auditoria interna permite examinar e verificar todos os procedimentos contábeis, legais, jurídicos e financeiros internos para mensurar a exatidão desses registros e processos.

Por derradeiro, a principal finalidade da auditoria e controle internos é garantir ao administrador o controle dos processos e da administração financeira e orçamentária como instrumento de gestão eficiente para revelar e prevenir fraudes e atos ilícitos.

1. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANDRADE, Nilton Aquino. Planejamento Governamental para Municípios. Atlas.

ALBUQUERQUE, C. Manoel; MEDEIROS, M. Bastos e FEIJÓ, P. Henrique. Gestão de Finanças Públicas. Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal. 2ª ed. Brasília. Editora: Gestão Pública. 2008.

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BRASIL. Lei Federal nº. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.

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BRASIL. Lei Federal nº. 14.113/2020 Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), de que trata o art. 212-A da Constituição Federal; revoga dispositivos da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007; e dá outras providências.

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1. .....

2. Fraude: Aplica-se a atos voluntários de omissão e manipulação de transações e operações, adulteração de documentos, registros, relatórios e demonstrações contábeis, tanto em termos físicos quanto monetários.

3. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), criado pelo art. 212-A da Constituição Federal/88 e Lei Federal nº. 14.113/20.

4. Corrupção no sentido latu para descrever atos ilícitos, improbidade e crimes contra administração pública. Enfim, atos ilegais, imorais e danosos à coletividade e Administração Pública.

5. BRASIL. Lei Complementar nº. 101/2000 - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, e dá outras providências.

6. BRASIL. Lei Federal nº. 14.113/2020 Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), de que trata o art. 212-A da Constituição Federal; revoga dispositivos da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007; e dá outras providências.

7. BRASIL. Lei Federal nº. 13.005/2014 - Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE, e dá outras providências.

8. A administração pública é o conjunto de meios insti­tucionais (órgãos e pessoas jurídicas), patrimoniais, financeiros e humanos (agentes públicos), orga­nizados e necessários para executar as decisões políti­cas, isto é, para a consecu­ção concreta dos objetivos de governo.

9. BRASIL. Decreto-Lei nº. 200/67 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL - Dispõe sobre a organização da administração federal, estabelece diretrizes para a reforma administrativa, e dá outras providências.

10. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

    CAPÍTULO II - DOS DIREITOS SOCIAIS

    Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

    CAPÍTULO III - DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO

    Seção I - Da Educação

    Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

11. Compreende-se que a auditoria foi um ramo da Contabilidade desenvolvido para auxiliar e informar o administrador, constituindo como ferramenta de confirmação da própria contabilidade com segurança, controle e correição.

12. ATTIE, Willian. Auditoria: Conceitos e aplicações. 3ª. Ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 95.

13. MULLER, Aderbal Noberto. Contabilidade básica. São Paulo: Pearson, 2009, p. 16.

14. Resolução CFC 750/93 e Resolução CFC 1.111/2007.

15. Ferramenta para a consolidação das contas nacionais e instrumento para a adoção das normas internacionais de contabilidade, com segregação das informações orçamentárias e patrimoniais.

16. Unidade ou totalidade; universalidade; anualidade ou periodicidade; exclusividade; orçamento bruto; legalidade; publicidade; transparência; não-vinculação (não-afetação) da receita de impostos.

17. Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), criado pelo art. 212-A da Constituição Federal/88 e Lei Federal nº. 14.113/20.

18. Ministério da Educação.

19. Tribunal de Contas da União.

20. Controladoria Geral da União.

21. Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal

22. Ministério Público Federal.

23. Processo sistemático, documentado e independente de se avaliar objetivamente uma situação ou condição para determinar a extensão na qual critérios são atendidos, obter evidências quanto a esse atendimento e relatar os resultados desta avaliação a um destinatário predeterminado.

24. Brasil. Tribunal de Contas da União. Auditoria governamental / Tribunal de Contas da União; Conteudistas: Antônio Alves de Carvalho Neto, Carlos Alberto Sampaio de Freitas, Ismar Barbosa Cruz, Luiz Akutsu; Coordenador: Antônio Alves de Carvalho Neto. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2011, p. 25.

25. Conceito de Tributo:

    Código Tributário Nacional: Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

26. PARECER MP/TCDF - 3.0244/99, Brasília, DF, 15 de março de 1999. Relator: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Disponível em: < http://www.jacoby.pro.br/votos/ poder_policia.html>. Acesso em: 08 jul. 2010.

27. Controle interno é o processo planejado, implementado e mantido pelos responsáveis pela governança, administração e outros empregados para fornecer segurança razoável quanto à realização dos objetivos da entidade no que se refere a confiabilidade dos relatórios financeiros, efetividade e eficiência das operações e conformidade com leis e regulamentos aplicáveis.

    Constituição Federal

    Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

    II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

    §1º. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

    §2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

28. ATTIE, Willian. Auditoria: Conceitos e aplicações. 3ª. Ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 52

29. Idem.

30. SÁ, Antônio Lopes de. Curso de Auditoria, WANDERLEY, Carlos Ale. São Paulo: Atlas, 2007.

31. Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

    Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

    I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

    II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

    Subseção II - Do Controle da Despesa Total com Pessoal

    Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

    I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição;

    II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

    Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

32. BRASIL. Decreto nº. 3.591/2000: Art. 3º. [...]

    §4º. A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.

33. CREPALDI, Silvio Aparecido. Auditoria Contábil - Teoria e Prática. São Paulo: Editora Atlas, 2007, p.14.