Apesar da grande discussão existente, no País, acerca da possibilidade da denunciação da lide nas demandas ajuizadas pela vítima do evento danoso contra o Estado e a possibilidade de denunciação ao agente público, o entendimento que prevalece é de que não existe obrigatoriedade na denunciação, havendo divergências apenas, no tocante, a sua possibilidade.
RESUMO
O presente trabalho versa sobre a Responsabilidade Civil do Estado, segundo o disposto no parágrafo sexto do artigo trinta e sete da Constituição Federal de 1988, com foco na possibilidade do poder público denunciar a lide, envolvendo o agente público responsável pela causação do dano ao particular. Objetivou-se ainda traçar uma breve evolução histórica sobre a Responsabilidade Civil Estatal no Brasil, seguindo-se, da análise dos termos constitucionais sobre tal responsabilidade face às teorias do risco integral e risco administrativo. Apresenta sucintamente também dados sobre a caracterização da Responsabilidade Civil Estatal, bem como suas causas de exclusão pelo poder Público. Retoma, ao final, o tema principal, consistente na verificação utilidade e possibilidade da denunciação da lide pelo poder público nas ações envolvendo reparação e indenização, em desfavor da Administração.
Palavras-chave: Denunciação à lide. Responsabilidade civil. Agente Público
ABSTRACT
This paper focuses on the Civil Liability of the State, as provided in paragraph six of Article thirty-seven Federal Constitution of 1988, focusing on the possibility of denouncing the government deal involving the public official responsible for causing the damage to private.Second aim was to draw a brief historical evolution of the State Liability in Brazil, followed by the analysis of the terms of such constitutional responsibility toward the theories of risk and full administrative risk. Also summarizes data on the characterization of Liability State as well as the causes of exclusion by the Public Authorities.Resumes at the end, the main theme, namely the verification of social utility and asset denunciation of the deal by the government in actions involving reparation and compensation, to the disadvantage of Directors.
Keywords: denouncing the deal. Liability. Public agente
Sumário: DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 1.0 Evolução histórica e teorias acerca do tema. 1.1 Requisitos para configuração da responsabilidade civil. 1.2 Possibilidade de denunciação à lide ao agente público. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS
da RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A Responsabilidade Civil da Administração Pública, também conhecida tradicionalmente por Responsabilidade Civil do Estado, cuja norma maior sobre o presente tema encontramos na Constituição Federal, em seu artigo 37, § 6º, de seguinte teor:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Cumpre desde já apontar que Responsabilidade Civil do Estado é a obrigação atribuída ao Poder Público para ressarcir os danos causados a terceiros, dentre outras hipóteses, por danos decorrentes de ações de seus agentes, consoante se vê na primeira parte do parágrafo sexto acima colacionado. Responsabilidade essa de ordem objetiva, a qual será mais bem detalhada no decorrer do presente artigo.
Ainda, com base no mesmo dispositivo, na sua segunda parte, também verificamos que a Constituição Federal igualmente impõe a seus agentes públicos a responsabilidade pela reparação do dano causado a terceiro, a qual se dará de forma subsidiária para o Estado. Todavia, essa responsabilidade é de natureza subjetiva, para que o Poder Público possa regressivamente responsabilizar os agentes públicos que tenham dado azo a alguma obrigação de indenização ou ressarcimento pelo Poder Público.
A par disso, o presente trabalho apresenta, de forma sucinta, a linha histórica sobre a evolução da Responsabilidade Civil do Estado no Brasil até o texto constitucional vigente, uma vez que a responsabilidade objetiva, conforme as linhas iniciais acima referendadas, torna obrigatória a reparação por parte do Estado que terá ainda o ônus da prova e não a vítima, essa apenas deverá provar o nexo de causalidade.
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EVOLUÇÃO HISTÓRICA E TEORIAS ACERCA DO TEMA
A Responsabilidade Civil do Estado sofreu grandes mutações, atualmente, por alguns, também é chamada de Responsabilidade da Administração Pública, tendo em vista, que nos dias de hoje a responsabilidade é objetiva, porém nem sempre foi assim, pois este instituto passou por diversas transformações sucessivas, ocorrendo uma grande evolução para se chegar ao estado atual, essa evolução foi trazida pelo Direito Francês através da Construção Pretoriana no Conselho de Estado. Yussef Sahid Cahalli, renomado jurista brasileiro, apresenta um esquema proposto por Paulo Duez, civilista frânces, retratando-o na obra La Responsabilité de La Puissance Publique, que assim sintetiza tais idéias:
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Numa primeira fase, a questão inexistia: a irresponsabilidade aparece como axioma, e a existência de uma responsabilidade pecuniária da Administração é considerada como entrave perigoso à execução dos seus serviços; na ordem patrimonial, os administrados tem à sua disposição apenas uma ação de responsabilidade civil contra o funcionários.
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Numa segunda fase, a questão se põe parcialmente no plano civilistico: para a dedução da responsabilidade pecuniária do Poder Público, faz-se apelo às teorias do Código Civil, relativo aos atos do prepostos e mandatários.
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Numa terceira fase, a questão se desabrocha e se desenvolve no plano próprio do direito público. Uma concepção original, desapegada do direito civil, formando-se progressivamente no quadro jurídico da faute e do risco administrativo.
No direito brasileiro, algo que dispusesse sobre a responsabilidade civil era encontrado basicamente, no Código Civil de 1916, prevendo, expressamente, em seu artigo 15, que assim o dispõe:
Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que, nesta qualidade, causarem danos a terceiros procedendo de modo contrário ao direito ou facultando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores de danos.
A culpa que foi acolhida pelo Código Civil era subjetiva, para a vítima obter a indenização pretendida deveria provar a culpa da administração.
As modificações na Responsabilidade Civil Estatal foram influenciadas pela evolução da sociedade e do Estado. Primeiramente o Estado era considerado irresponsável, visto que ele estava acima do Direito, o que originou a teoria da irresponsabilidade, posteriormente evoluiu-se para a responsabilidade com culpa (subjetiva), chegando finalmente à responsabilidade sem culpa (objetiva).
A responsabilidade do Estado veio sendo regulada por diversas maneiras, durante as Constituições, o que fez com que a mudança entre a teoria da irresponsabilidade e a responsabilidade objetiva ocorresse através de um processo lento, o que é possível demonstrar pelas transcrições adiante.
A Constituição Política do Império do Brasil de 1824:
Art. 179, Os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício das suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos infratores.
A Constituição Federal de 1891:
Art. 82 Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.
Parágrafo único O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres.
O que se pode verificar pelas cartas políticas de 1824 e 1891 é que os prejuízos decorrentes de omissão ou abuso no exercício de seus cargos seriam de responsabilidade direta e exclusiva dos funcionários públicos. O Estado não assumia nenhum tipo de responsabilidade perante terceiros em relação a prejuízos causados por seus servidores, o que veio a ser denominado como teoria de irresponsabilidade. Nesta época o que prevalecia era ideia de que Estado era o ente todo poderoso, insuscetível de causar danos e ser responsável por qualquer prejuízo.
É o que podemos verificar também nas lições do Mestre Oswaldo Aranha Bandeira de Mello:
Outrora, nos Estados autocráticos do poder absoluto dos monarcas, prevaleceu a tese de irresponsabilidade do Estado pelos atos dos seus agentes, seus delegados. Entendia-se que o rei, e, outrossim, o Estado que ele encarnava, não poderia fazer mal. Mesmo após a queda do regime senhorial, esse ponto de vista prevaleceu, porquanto, considera-se que incumbência o Estado a defesa do direito, estaria isento de responsabilidade, por não se atribuir a ele, dolo ou culpa, na consecução dos seus objetivos de manter a ordem interna.
Constituição Federal de 1934:
Art 171 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.
§ 1º - Na ação proposta contra a Fazenda pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte.
§ 2º - Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário público.
Constituição Federal de 1937:
Art. 158 Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda Nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.
As Constituições de 1934 e de 1937 foram as primeiras a considerar a responsabilidade solidária entre o Estado e o servidor público. Sendo que nesta época o prejudicado tinha o direito de escolha entre mover ação ou execução de sentença contra o Estado ou contra o servidor público, segundo o seu critério de conveniência e oportunidade.
A Constituição de 1934 foi a primeira a admitir a responsabilidade do Estado pelos danos causados a terceiros por seus agentes com culpa ou dolo, porém esta responsabilidade era solidária e o direito da vítima ainda era limitado.
Cabe ressaltar que nesta fase constitucional houve um grande avanço em benefício dos lesados, em virtude da ação culposa do Estado, pois nos casos em que o servidor não tivesse condições financeiras para arcar com o ônus indenizatório a ação poderia ser proposta apenas contra o Estado.
Observa-se que a Constituição de 1937 nada inovou em relação a esse particular, visto que seu art. 158 foi integralmente copiado o texto do art. 171 da Constituição de 1934.
Constituição Federal de 1946:
Art. 194 As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
Parágrafo único Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.
Constituição Federal de 1967/69:
Art. 105 As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
Parágrafo único Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos caso de culpa ou dolo.
A Constituição Federal de 1946 foi a primeira a acolher o princípio da responsabilidade em ação regressiva e posteriormente a Constituição Federal de 1967/69. Desapareceu a figura da responsabilidade direta do servidor ou da responsabilidade solidária; à partir então não existiu mais o litisconsórcio necessário.
A constituição Federal de 1946 adotou a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, onde não se cogita a culpa, devendo apenas ser provado que o dano sofrido pelo particular é consequência da atividade administrativa. Não se exige qualquer falta do servidor público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado.
A Constituição de 1946 e a de 1967, emendada em 1969, consolidaram, definitivamente, a teoria da culpa objetiva em relação às entidades de direito Público Interno.
Neste sentido Hely Lopes Meirelles em sua obra, Curso de Direito Administrativo Brasileiro, p.649, expõe que, Nesta teoria, não se cogita culpa da administração ou de seus agente, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do poder público...
Constituição Federal de 1988:
Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O §6º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 seguiu a linha traçada nas constituições anteriores, e, abandonando a responsabilidade subjetiva da culpa para manter a responsabilidade civil objetiva da Administração, sob a modalidade do risco administrativo, pois conduz a pessoa jurídica de direito público à reparação equitativa dos ônus e encargos públicos a todos da sociedade, num sentido de socialização dos prejuízos oriundos daquela conduta.
Houve também a supressão da palavra interno, passando a abranger tanto as entidades políticas nacionais, como as estrangeiras.
Neste sentido Hely Lopes Meirelles em sua obra, Curso de Direito Administrativo Brasileiro, p.653, esboça que :
O exame deste dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros, independente de prova de culpa no cometimento da lesão
O texto constitucional de 1988, substituiu o vocábulo funcionário por agente deixando claro que a responsabilidade do Estado subsistirá ainda que se trate de ato praticado por servidor contratado, até mesmo sobre funcionários temporários, abrangendo para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público em caráter permanente ou provisório.
Com o advento do novo Código Civil, Lei n. 10406, de 10/07/2002, alterou o artigo 15 do antigo Código Civil e dispôs no seu artigo 43, in verbis:
As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito de regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte deles, culpa ou dolo.
A matéria, conforme vimos restou superada, pois o novo Código Civil, passou a disciplinar o tema em estrita consonância com a Constituição vigente e tem total compatibilidade normativa com o artigo 37, §6º, da CF, não podendo prosperar nenhuma dúvida de que o Estado se sujeita à teoria da responsabilidade objetiva. O direito pátrio sofreu constantes mudanças entre as diversas constituições, oscilando da culpa subjetiva até se chegar à culpa objetiva da responsabilidade civil da administração. Alguns doutrinadores têm entendido que é a culpa presumida que foi abarcada em nosso sistema jurídico brasileiro, na previsão, já transcrita, no texto constitucional, no seu §6º, do artigo 37.
O que de fato podemos constatar é que a responsabilidade civil trazida pela Constituição Federal de 1988 é sem sombra de dúvidas, a responsabilidade objetiva.
A atual Constituição Federal, traz a responsabilidade objetiva do Estado sob a modalidade do risco administrativo, ampliando essa obrigação às pessoas de direito privado prestadoras de serviço público. Assegura também o direito de regresso contra o responsável pela causação do dano nos casos de dolo ou culpa
Todavia, essa afirmação, não implica dizer que o nosso sistema tenha adotado as teorias do risco integral ou risco social, mas sim a do risco administrativo, importante ressaltar que apesar da regra vir expressa na Constituição atual, ainda há várias discussões a respeito de qual da teoria aplicar.
A Teoria do Risco Integral leva a ideia de responsabilização ao mais alto grau atingido, é a modalidade extrema do risco administrativo. Por essa teoria a Administração estaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que não resultante de dolo ou culpa.
De fato, a sua aplicação levaria a reconhecer a responsabilidade civil em qualquer situação, desde que presentes seus elementos essenciais: conduta, dano, nexo causal e resultado, não podendo ser alegada quaisquer excludentes.
Trata-se de uma situação extrema, que não deve ser aceita, como regra, pela imensa possibilidade de ocorrência de desvios e abusos. Sendo aplicável de forma excepcional no caso de danos ambientais, danos nucleares e atos terroristas.
Já a teoria do risco administrativo foi concebida com a evolução dos fundamentos de ordem jurídica e política e a percepção de que o Estado tinha maior poder e mais sensíveis prerrogativas de que os administrados, onde o Estado era o sujeito jurídico, política e economicamente mais poderoso e o indivíduo, ao contrário, tem posição de subordinação é que passou a ser adotada a responsabilidade objetiva. Diante disto, por ser considerado o mais poderoso, o Estado deveria arcar com um risco natural diante de suas numerosas atividades, originando, então a teoria do risco administrativo.
Consoante Di Pietro a Teoria do Risco Administrativo:
é baseada no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais: assim como os bônus decorrentes da atividade do Estado é distribuído entre todos, também os prejuízos sofridos por alguns membros da sociedade também devem ser repartidos.
Esta teoria traz a obrigação de indenizar quando houver ato lesivo e injusto, com potencial de causar danos ou prejuízo à vítima e que tenha sido praticado por agente público. Nesta teoria não se fala em culpa da administração ou de seus agentes. Bastando a comprovação pela vítima de qualquer lesão a que não tenha concorrido para sua ocorrência.
A teoria do risco administrativo, como o próprio nome está a indicar, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados e a possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, no cumprimento de suas finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum.
Alguns membros da sociedade atingidos pela Administração Pública, no desempenho regular de suas missões, são ressarcidos pelo regime da despesa pública, isto é, a sociedade como um todo concorre para realização daquela despesa, representada pelo pagamento de tributos. O risco e a solidariedade social são, pois, os suportes desta doutrina.
Cumpre lembrar, entretanto, que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que o Poder Público esteja proibido de comprovar a culpa total ou parcial da vítima para excluir ou atenuar a indenização. Pois, o risco administrativo não se confunde com o risco integral. O risco administrativo não significa que a administração deva indenizar sempre e em qualquer caso dano suportado pelo particular, significa, apenas e tão somente, que a vítima fica dispensada da prova de culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização . Verifica-se que os postulados de tal teoria, geram a responsabilidade objetiva do Estado e assim buscaram seus fundamentos na justiça social, atenuando as dificuldades e impedimentos que o indivíduo teria que suportar quando prejudicado por condutas de agentes estatais.
1.1 REQUISITOS PARA CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL.
Como já visto, não se discute culpa da Administração Pública para que esta seja
responsabilizada civilmente por danos causados a terceiros. Assim, desde que presentes os requisitos necessários, o estado responde pelos prejuízos causados. Esses requisitos são: dano ressarcível, nexo de causalidade, qualidade de agente público e resultado.
A Responsabilidade Civil do Estado aplica-se a todas as funções públicas, não é restrita a danos decorrentes de atos administrativos. Nos casos de dolo ou culpa, o direito de regresso contra o agente responsável é claro. Quando não houver culpa ou dolo, não existe o direito de regresso, mas o Estado continua sendo responsável.
O dano é imprescindível para a caracterização da responsabilidade civil do Estado, pois se o objeto da responsabilidade é uma indenização, não há como indenizar se não houver prejuízo sofrido. O Estado é responsável pelos danos que seus agentes, nessa qualidade causarem a terceiros, devendo a indenização cobrir danos morais e materiais. (STJ 2ª T. Resp.- Rel. Ilmar Galvão-j. 19.9.90-RSTJ 33/533).
Para que o dano seja ressarcível é necessário que este seja certo e presente, pois não se ressarce mera probabilidade, por isso só se indenizará dano futuro quando sua ocorrência for inevitável. É necessário também que o prejuízo recaia sobre um direito do administrado, pois não há como ressarcir um direito que não estava presente no momento do dano. O dano deve corresponder a uma lesão no patrimônio da vítima.
Como a responsabilidade atualmente é a objetiva, não se discutindo culpa, é indispensável que a vítima demonstre nexo de causalidade entre o ato e o dano, e que este tenha surgido por agente da administração pública.
O nexo de causalidade é um dos pressupostos da responsabilidade civil que deve ser analisado para que se conclua pela responsabilidade jurídica, uma vez que somente poderemos decidir se o agente agiu ou não com culpa se através da sua conduta adveio um resultado.
O conceito de nexo de causalidade, portanto não é jurídico, mas natural. Determina se o resultado surge como consequência natural da conduta perpetrada pelo agente. Além de pressuposto da responsabilidade civil, tal é indispensável, haja vista ser impossível termos responsabilidade sem nexo causal, seja qual for o sistema adotado no caso concreto.
Se ninguém pode responder por um resultado ao qual não deu causa, em determinadas hipóteses tem-se por rompido o nexo de causalidade por conta da presença de alguma causa excludente afastando, por conseguinte, qualquer pretensão indenizatória.
O constituinte de 1988 substituiu a expressão funcionário público, que continha nas Constituições anteriores, por agente, que se revela mais adequada.
Então conclui-se que o ato deve ser resultado da ação ou omissão de um agente. Agente é qualquer pessoa que de qualquer forma exerça atividade inerente ao serviço público, independentemente de sua qualificação ou posição hierárquica.
O que devemos citar também é que a responsabilidade civil, tanto objetiva como subjetiva, deverá sempre conter como elemento essencial uma conduta do agente público. Portanto, podemos dizer que conduta seria um comportamento humano, comissivo ou omissivo, voluntário e imputável, praticado por agente público no exercício da função.
Para que ocorra a Responsabilidade Civil do Estado faz-se necessário a presença de todos os seus pressupostos, ou seja, o dano, a qualidade de agente e o nexo de causalidade. De modo que se faltar algum desses pressupostos não se configurará a responsabilidade. A responsabilidade civil do Estado será elidida quando presentes determinadas situações, aptas a excluir o nexo causal entre a conduta do Estado e o dano causado ao particular, as denominadas excludentes de responsabilidade.
O caso fortuito é todo acontecimento imprevisto, de origem desconhecida e, como tal, não teria a Administração prever ou impedi-lo. Já a força maior é um acontecimento que independe da vontade humana, sendo sua causa conhecida, porém irresistível, inevitável pelo ser humano. Diferencia-se do caso fortuito por ser proveniente de uma força externa, que não pode ser dominada, como raios, tempestades, enchentes, terremotos. Embora conhecida a sua causa, o dano é irresistível, invencível por qualquer ação do ser humano.
Já o estado de necessidade é outra causa excludente de responsabilidade que é verificada diante de situações de perigo iminente, e que não devem ter sido provocadas pelo agente, se caracteriza, quando se faz necessário um sacrifício do interesse particular em favor do Poder Público, que poderá intervir em razão de sua discricionariedade e supremacia.
Nessas situações, se os atos praticados pelos agentes estatais eventualmente causarem danos aos particulares, não ensejarão a obrigação do Estado de indenizar.
A culpa da vítima ou de terceiro também é considerada causa excludente da responsabilidade estatal, pois haverá quebra do nexo de causalidade, visto que o Poder Público não pode ser responsabilizado por um fato a que, de qualquer modo, não deu causa. É certo que somente a culpa exclusiva da vitima inibe o dever de indenizar do Estado. Com relação a culpa concorrente a maior parte da Doutrina entende que indenização deverá ser repartida, podendo as frações de responsabilidade ser desiguais, de acordo com a intensidade da culpa.
Conforme disposto na Constituição Federal, a responsabilidade estatal é objetiva, sendo necessário apenas a demonstração pelo lesado da existência do nexo entre o ato do agente público e a lesão suportada pelo particular em decorrência daquele, sendo desnecessária a prova da culpa do agente público. Cabe ao Estado comprovar a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro na produção do dano, para se eximir da obrigação de indenizar.
Por fim, nos casos em que o Estado poderia ser responsabilizado, havia uma divergência doutrinária sobre quem deveria compor o polo passivo. Uma 1ª corrente (Celso Antônio, Carvalho Filho, STJ), afirma que: a vítima tem a possibilidade de escolher quem deverá compor o polo passivo, podendo optar por demandar: I- somente o Estado. Nesse caso, o autor não precisará comprovar dolo ou culpa, já que a responsabilidade do Estado é objetiva. 2ª corrente (José Afonso da Silva, STF): O art. 37, §6º da CRFB consagrou a tese da dupla garantia, isto é: a primeira garantia se dirige ao particular lesado, que poderá ajuizar a demanda contra o Estado, que tem recursos para pagar sem ter que provar que o agente público agiu com dolo ou culpa. Em consonância com esta posição, houve adoção pelo STF, ao julgar o RE 1.027.633 em sede de repercussão geral, da tese da dupla garantia, acabando com a celeuma até então existente.
A teor do disposto no artigo 37 parágrafo 6º da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica prestadora do serviço público, sendo parte ilegítima passiva o autor do ato, assegurado o direito de regresso pelo Estado contra o responsável em caso de dolo ou culpa.
1.2 DA POSSIBILIDADE DE DENUNCIAÇÃO DA LIDE AO AGENTE PÚBLICO
Numa outra via de responsabilização do agente público pelo Estado, esse ainda encontra no instituto de processo civil denominado denunciação à lide, disposto no artigo 125 do CPC, de acordo com o qual: É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes: I - ao alienante imediato, no processo relativo à coisa cujo domínio foi transferido ao denunciante, a fim de que possa exercer os direitos que da evicção lhe resultam; II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo. § 1º O direito regressivo será exercido por ação autônoma quando a denunciação da lide for indeferida, deixar de ser promovida ou não for permitida. § 2º Admite-se uma única denunciação sucessiva, promovida pelo denunciado, contra seu antecessor imediato na cadeia dominial ou quem seja responsável por indenizá-lo, não podendo o denunciado sucessivo promover nova denunciação, hipótese em que eventual direito de regresso será exercido por ação autônoma. Trata-se de um mecanismo para abreviar a recomposição do erário em razão de indenização feita ao particular que sofrera um dano provocado para o agente denunciado.
A denunciação à lide, pode ser manejada pelo autor ou pelo réu, tratar-se, portanto, de uma forma de intervenção de terceiro na qual quem não é parte é trazido aos autos com o objetivo de se eliminar ação futura de natureza regressiva. Não se trata de mero incidente, mas sim de verdadeira ação, paralela a outra, ajuizada no mesmo processo em que se desenvolve a ação principal em que o denunciante busca do denunciado, em caso de restar vencido na principal, o reembolso.
Assim, com a utilização desse instituto processual teremos uma ação principal e a ação acessória, esta entre o litisdenunciante e o litisdenunciado.
Verifica-se que não mais existe obrigatoriedade da denunciação à lide prevista e que não há preclusão na sua não utilização, deixando eventual discussão para demanda autônoma. Ocorre, que, há discussão, nos dias atuais acerca da possibilidade do exercício do direito ao regresso na própria demanda em que se discute a ocorrência ou não da responsabilidade civil.
O tema denunciação à lide ainda se mostra conflituoso diante da natureza da responsabilidade do Estado e do agente, devendo o primeiro responder de forma objetiva e o agente público somente de forma subjetiva, circunstâncias que podem ser contraditórias na tese que Estado apresentará ao particular e a que imputará ao seu próprio agente.
Implicaria, portanto, em mesclar o tema de uma responsabilidade objetiva com elementos peculiares da subjetiva, o que poderia causar prejuízo ao particular que teria que ver sua ação ser procrastinada pela relação jurídica a ser debatida entre o Estado e seu funcionário.
Segundo alguns doutrinadores, a denunciação seria possível atendendo ao que é disposto no referido comando legal do Código de Processo Civil, considerando ainda que o servidor tem o dever de indenizar o Estado quando o particular alcançar êxito na ação. Existem duas correntes acerca do tema: 1ª corrente (restritiva Nelson Nery, STF): afirma que não é permitida a denunciação quando se introduz argumento novo na demanda. No caso em exame, o argumento novo seria a culpa ou o dolo do agente, uma vez que a responsabilidade do Estado é objetiva e do agente é subjetiva. Tese que deve prevalece. Existe uma 2ª corrente (ampliativa Dinamarco) entende que não há limitação legal, uma vez que a redação do art. 125, II é aberta para que se inclua qualquer tipo de garantia. Ademais, para fins de harmonização entre julgados, também seria interessante essa possibilidade. Alguns julgados do STJ são nesse sentido. Eles chegam a dizer que a denunciação da lide não é obrigatória (podendo depois entrar com ação de regresso), mas seria possível.
A jurisprudência desta Corte firmou entendimento de que, nas ações indenizatórias decorrentes da responsabilidade civil objetiva do Estado, não é obrigatória a denunciação à lide. Precedentes: AgInt no AREsp. 1.071.054/PI, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 31.8.2017; REsp. 1.666.024/BA, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 30.6.2017. 2. Agravo Interno do DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES-DNIT desprovido. (AgInt no REsp 1514462/SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia, d.j. 28/11/2017).
Contudo, em outros julgados, o próprio STJ mantém decisões de Tribunais de segundo grau que indeferem a denunciação da lide em observância ao princípio da economia processual e objetivando a celeridade da tutela jurisdicional, uma vez que a parte autora ingressou com a ação de indenização por ato ilícito, com fundamento na responsabilidade objetiva do Estado, enquanto que a responsabilidade do agente é subjetiva. Portanto, não há um posicionamento tão pacífico do STJ neste momento. Por fim, há uma 3ª corrente (intermediária Didier): a questão deve ser resolvida casuisticamente, pois não há vedação legal. O juiz deve avaliar com base na proporcionalidade, verificando se a inclusão do argumento novo ferirá ou não a razoável duração do processo.
De qualquer maneira, havendo a denunciação da lide aceita pelo Juiz da causa, o servidor causador do dano passa a integrar a relação processual.
A denunciação à lide e a responsabilidade estatal, no presente trabalho, busca saber a sua viabilidade no seio da ação indenizatória que é movida pelo cidadão, e diante dos conflitos apresentados, a medida ainda pode significar para o cidadão um prejuízo ainda maior que o dano sofrido a tortura da espera, em razão do atraso que terá para ver sua pretensão indenizatória satisfeita.
Por tal razão, somada ao fato que não haverá prejuízo para Administração, considerando ainda que não poderá ser considerado nulo o processo principal a falta de denunciação da lide por parte deste, pois ao Estado cabem outros mecanismos para o posterior ressarcimento do erário, bem como de que, o CPC, afirma expressamente que a denunciação da lide é facultativa.
Diante dessas colocações acima expostas, cumpre elaborar algumas ponderações sobre a denunciação à lide:
A primeira, que tal instituto caracteriza verdadeira ação no seio do processo pelo qual tramita uma ação principal, em que o denunciante busca contra terceiro, no nosso caso, o Estado em face do agente público, numa pretensão de regresso, para recompor o erário no caso de sucumbência na ação principal.
Segundo, não há obrigatoriedade de denunciar a lide, sob pena de perda do direito de regresso contra o agente público, o qual poderá ser responsabilizado em ação própria ou ainda pela via administrativa.
Terceiro, evita-se com a não denunciação da lide que particular tenha que amargar uma demora além do necessário para ter sua causa julgada, a qual, aliás, não depende dos fundamentos subjetivos a que estão sujeitos os agentes públicos, pois devem apenas demonstrar o nexo de causalidade entre a ação e o resultado provocado pelo Estado, uma vez que a responsabilidade deste é objetiva, fator esse que preserva o objetivo constitucional de que o particular prejudicado consiga uma a sua rápida reparação.
Dada a observância dessa terceira conclusão, temos que a não operacionalização da denunciação à lide pelo Estado, este estará agindo para a proteção da dignidade da pessoa humana e no respeito aos direitos dos cidadãos, tanto em favor do particular prejudicado como do agente público, solucionando, cada lide pendente, num processo específico, de forma mais de forma mais rápida.
CONCLUSÃO
A principal questão abordada no desenvolvimento do presente trabalho, decorrente da obrigação civil estatal, consistiu-se no problema da viabilidade ou não da denunciação da lide por parte do Estado nas ações em que este é demandado, pois a responsabilidade de seus agentes públicos, consoante o texto constitucional vigente, é de natureza subjetiva e subsidiária, devendo o Estado responder de forma objetiva e primeiro em relação ao particular prejudicado, o qual não poder ficar esperando demasiadamente para ser reparado ou indenizado.
A par dessa colocação, buscou-se verificar que tipo de responsabilidade objetiva prevê a Constituição Federal e também se o direito de regresso do Estado em face do agente público envolvido na causação do dano ao particular, pode ser exercida eficazmente e de forma justa para os envolvidos através do instituto da denunciação da lide.
Temos que se deve aplicar a teoria do risco administrativo, a qual, como o próprio nome indica, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados e a possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, no cumprimento de suas finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum.
Essa teoria traz a obrigação de indenizar quando houver ato lesivo e injusto, com potencial de causar dano ou prejuízo à vítima e que tenha sido praticado por agente público. Nessa teoria não se fala em culpa da administração ou de seus agentes. Bastando a comprovação pela vítima de qualquer lesão a que não tenha concorrido para sua ocorrência.
Cumpre destacar ainda que a teoria o risco administrativo não significa que a administração deva indenizar sempre e em qualquer caso dano suportado pelo particular, significa, apenas e tão somente, que a vítima fica dispensada da prova de culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização.
Deste modo, verificou-se que os postulados dessa teoria, geram a responsabilidade objetiva do Estado sob os fundamentos na justiça social, atenuando as dificuldades e impedimentos que o indivíduo teria que suportar quando prejudicado por condutas de agentes estatais.
Noutro giro, verificou-se do texto constitucional que o agente público poder ser acionado em ação regressiva pelo Estado, o que se apresenta como melhor mecanismo tal ação de regresso, pois preserva a satisfação rápida do particular, como quer a Constituição Federal, até mesmo porque o dano ao erário deve ser recomposto pelo agente público causador do dano que possui, consoante determina a Constituição Federal.
Todavia, temos que reconhecer que há corrente que entende que a denunciação à lide pode se dar de forma facultativa pelo Estado por tratar-se de Responsabilidade Civil Estatal. Para outros, não haveria essa possibilidade em razão de violar a dignidade da pessoa humana em relação a vítima que deveria aguardar um processo moroso.
Cumpre, nessas últimas linhas, expor as considerações finais alcançadas sobre a denunciação à lide nos processos envolvendo a Responsabilidade Civil Estatal: a) tal instituto caracteriza verdadeira ação no seio do processo pelo qual tramita uma ação principal, em que o denunciante busca contra terceiro, no nosso caso, o Estado em face do agente público, numa pretensão de regresso, recompor o erário no caso de sucumbência na ação principal; b) não há obrigatoriedade de denunciar a lide, sob pena de perda do direito de regresso contra o agente público, o qual poderá ser responsabilizado em ação própria ou ainda pela via administrativa; c) evita-se com a não denunciação da lide que particular tenha que amargar uma demora além do necessário para ter sua causa julgada, a qual, aliás, não depende dos fundamentos subjetivos a que estão sujeitos os agentes públicos, pois devem apenas demonstrar o nexo de causalidade entre a ação e o resultado/prejuízo provocado pelo Estado, uma vez que a responsabilidade desse é objetiva, fator esse que preserva o objetivo constitucional de que o particular prejudicado consiga uma rápida reparação.
Assim, na esteira dessa terceira consideração, tenho que a não operacionalização da denunciação à lide pelo Estado, esse estará agindo para a proteção da dignidade da pessoa humana e no respeito aos direitos dos cidadãos, tanto em favor do particular prejudicado como do agente público, solucionando, cada lide pendente, num processo específico, de forma mais rápida, evitando-se ainda, num mesmo processo, a conjugação de teses contraditórias em relação no tange a responsabilidade de natureza objetiva e a subjetiva.
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