Juliana Büttenbender
RESUMO
Atualmente, muito se tem falado acerca do denominado processo estrutural, sendo assunto relativamente novo à ciência jurídica brasileira. Seu nascedouro, entretanto, remonta à década de 1950, a partir da decisão proferia pela Suprema Corte Norte Americana no caso Brown vs. Board of Education of Topeka. Nesse sentido, oportuno analisar sua origem, a visão da doutrina brasileira ainda incipiente sobre o assunto, bem como aferir se nosso sistema processual civil possui normas aptas a recepcionarem essa nova forma de pensar o processo e de efetivar direitos, sobretudo sociais.
Palavras-chave: processo estrutural; decisão estruturante; litígios estruturantes.
ABSTRACT
Currently, much has been said about the so-called structural process, being a relatively new subject to Brazilian legal science. Its origin, however, dates to the 1950s, from the decision rendered by the US Supreme Court in the case of Brown v. Board of Education of Topeka. In this sense, it is opportune to analyze its origin, the view of the Brazilian doctrine still incipient on the subject, as well as to assess whether our civil procedural system has norms capable of welcoming this new way of thinking about the process and of realizing rights, especially social ones.
Keywords: structural process; structuring decision; structuring litigation.
1. INTRODUÇÃO.
Este artigo propõe analisar o tema acerca do denominado processo estrutural, abordando desde sua origem, a partir do caso Brown vs. Board of Education of Topeka, julgado pela Suprema Corte Norte Americana, até decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal que são reconhecidas pela doutrina brasileira como estruturantes.
Nesse sentido, inicia-se trazendo essa decisão histórica que pôs fim à doutrina dos separados, mas iguais, que fundamentava a segregação racial nos Estados Unidos, analisando-se as dificuldades de implementação deste decisório.
Feita essa abordagem inicial, avança-se para a análise da doutrina de Edilson Vitorelli em relação à tutela coletiva, tecendo-se comentários acerca do que seriam os litígios globais, locais e irradiados, sendo que os litígios estruturais, na visão do autor, fariam parte desta terceira classificação.
Prosseguindo, são analisadas as características do processo estrutural, construindo-se, a partir destes caracteres o seu conceito, com especial atenção ao fato de que não se trata de um processo específico, mas sim de uma forma de sua condução.
Por fim, em síntese, afere-se se a normativa brasileira estaria apta a recepcionar essa nova forma de pensar o processo e a efetivação de direitos fundamentais, trazendo à baila, ainda, decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal que são consideradas pela doutrina como exemplos de decisões estruturantes.
2. ORIGEM DO DENOMINADO PROCESSO ESTRUTURAL.
Nos últimos anos, muito tem se falado e pensado acerca do denominado processo estrutural e como ele poderia contribuir para a efetivação de direitos fundamentais de cunho social. Sua origem história, entretanto, remonta à década de 1950, a partir de uma decisão da Suprema Corte Norte Americana que, no ano de 1954, pôs fim à doutrina dos separados mais iguais. Referida ação ficou conhecida como Brown vs. Board of Education of Topeka.
Acerca do caso julgado pela Suprema Corte Norte Americana no ano de 1954, clara é a exposição de Livia Mayer Totola Britto e Tatiana Mascarenhas Karninke acerca dos fatos analisados na ação:
Linda Brown era uma criança negra de pouca idade, que era obrigada a atravessar toda a sua cidade a pé (Topeka, Kansas) para poder chegar à sua escola (pública), muito embora existissem outras escolas públicas muito mais próximas de sua residência, mas Brown não podia frequentá-las por uma única razão: essas escolas não aceitavam crianças negras.
Foi assim que diante da recusa das autoridades públicas em matriculá-la numa escola mais próxima, é que Brown ajuizou uma ação contra o Conselho de Educação Estadual (Board of Education of Topeka), com o objetivo de poder estudar mais perto de sua casa. (BRITO e KARNINKE, 2019, pg. 1)
Na época, vigorava forte segregação racial nos Estados Unidos. A doutrina dos separados, mas iguais, sob o argumento de conceder aos cidadãos o acesso aos mesmos direitos, separava as pessoas conforme a cor da sua pele. Havia, nesse sentir, autorização para que escolas, moradia, educação, transporte, emprego, bem como os variados serviços pudessem ser separados com base na raça das pessoas, havendo locais específicos para brancos e para negros. Pessoas negras, com efeito, não podiam frequentar os locais destinados aos brancos, ao passo que estes não podiam (e não queriam) frequentar espaços destinados às pessoas negras.
No julgamento do caso Brown vs. Board of Education, a Suprema Corte Norte Americana decidiu que pessoas negras poderiam frequentar escolas direcionadas a brancos, pondo fim, portanto, à doutrina dos separados, mas iguais.
Ocorre que a decisão não traçou parâmetros de como implementar a dessegregação racial, limitando-se a permitir que negros frequentassem escolas de brancos. Além da dificuldade técnica de implementação, decorrente da ausência de parâmetros, ainda havia forte resistência da sociedade para sua concretização. Neste particular, há uma famosa obra de arte que retrata essa dificuldade, a qual é perfeitamente retratada por Francisco de Barros e Silva Neto, senão vejamos:
Pensar nos processos estruturais me recorda uma conhecida tela do pintor Norman Rockwell, The problem we all live with, onde retrata uma criança negra, Ruby Bridges, seguindo para a escola, com uniforme e material escolar, escoltada por agentes federais (marshalls) na década de 1960.
Essa obra de arte que reflete as consequências do julgamento do famoso caso Brown x Board of Education of Topeka, em meados da década de 1050 é um registro perene da capacidade de organização da sociedade civil e do papel que pode (e deve) ser desempenhado pelo Poder Judiciário na concretização dos valores constitucionais. Se as decisões judiciais se mostraram insuficientes para erradicar o racismo, endêmico não apenas naquela comunidade, contribuíram para reduzir as desigualdades e para enfraquecer gradativamente o modelo do separate but equal. (NETO, in: ARENHAR e JOBIM, 2019, pg. 325).
A pintura citada pelo autor faz alusão, com efeito, à dificuldade de se implementar a decisão proferida no caso Brown x Board of Education, uma vez que havia a determinação para que a menina frequentasse uma escola de brancos, sem que houvesse parâmetros para sua implementação, além de se encontrar profunda resistência na sociedade.
Conforme já anunciado, referida decisão é identificada como a origem histórica do denominado processo estrutural, tendo sido o ponto inicial de uma reforma que aos poucos foi se expandindo para outros ramos, conforme aduzem Hermes Zanetti Jr. Fredie Didier Jr. e Rafael Alexandria de Oliveira:
Ao que tudo indica, um litígio estruturante inicial ocorreu em 1954, com o caso Brown vs. Board of Educatio of Topeka. ()
Isso foi apenas o início. Segundo Owen Fiss, O Sistema de escolas públicas foi o sujeito do caso Brown, mas em tempo a reforma estrutural foi alargada para incluir a polícia, prisões, hospitais de saúde mental, instituições para pessoas com retardo mental, abrigos públicos e agências de serviço social. () O modelo de decisão proferida no caso Brown vs. Board of Education os Topeka expandiu-se e foi adotado em outros casos, de modo que o Poder Judiciário dos Estados Unidos, por meio de suas decisões, passou a impor amplas reformas estruturais em determinadas instituições burocráticas, com o objetivo de ver atendidas determinadas diretrizes constitucionais. (DIDIER; OLIVIERA; ZANETTI, 2017, pg. 48).
Nesse sentido, conforme se extrai do excerto acima, o Poder Judiciário dos Estados Unidos, reconhecendo sua condição de responsável pela efetivação dos comandos constitucionais, passou a proferir decisões estruturantes, visando organizar ou reorganizar determinadas instituições. Interessante notar que isso ocorreu há mais de 60 anos, enquanto o tema, no Brasil, vem ganhando amplitude apenas nos últimos anos.
3. A TUTELA COLETIVA NA VISÃO DE EDILSON VITORELLI.
Antes de apresentar uma conceituação ao processo estrutural e analisar suas características, convém trazer à baila o entendimento de Edilson Vitorelli acerca da tutela coletiva, uma vez que o autor propõe sua análise não a partir dos direitos abstratamente previstos, como faz o Código de Defesa do Consumidor, mas a partir do litígio, o que ele faz com base em indicadores de complexidade (o qual indica a possibilidade de tutela adequada de um direito) e de conflituosidade (dá conta do grau de dissenso existente entre os integrantes da sociedade titular do direito litigioso).
Esses dois indicadores permitem a classificação dos litígios coletivos em três distintas categorias. Litígios globais são aqueles que atingem a sociedade como um todo, mas nenhum de seus integrantes, em particular. É o caso de um dano ambiental em região desabitada ou de pequenas lesões ao público consumidor. Como o interesse individual do litígio é reduzido, a conflituosidade é baixa, embora a complexidade possa ser alta ou baixa dependendo das características da lesão, já que pode haver, por exemplo, dissenso científico sobre a melhor forma de restaurar o meio ambiente.
A categoria oposta aos litígios globais é a dos litígios locais. Eles representam as violações que atingem, de modo específico, a pessoas que integram uma sociedade altamente coesa, unida por laços identitários de solidariedade social, emocional e territorial. É o caso de litígios ambientais relacionados a terras indígenas, ou de lesões graves a consumidores, que causem elevados prejuízos financeiros, ferimentos ou mesmo a morte. Nesse contexto, os efeitos do litígio coletivo sobre os indivíduos são tão pronunciados que o grupo tem interesse de se envolver pessoalmente nas decisões relacionadas a sua reparação. A conflituosidade, com isso, se eleva, mas não aumenta em demasiado, porque os laços de identidade existentes entre os membros do grupo atribuem algum grau de uniformidade a suas pretensões.
Finalmente, nos litígios irradiados, a lesão afeta, de modo desigual e variável, tanto em intensidade, quanto em natureza, uma sociedade que se subdivide em vários subgrupos. Essas pessoas não têm laços de identidade entre si, não compartilham dos mesmos interesses e, por isso, compõem uma sociedade que é a decorrência da superposição de interesses apenas parcialmente coincidentes e, em alguns casos, antagônicos. () Essa situação é bem exemplificada pela construção de uma usina hidrelétrica, que gere impacto sobre uma cidade. Grupos de pessoas diferentes são atingidos de modo diferentes, com maior ou menor intensidade, o que gera pretensões de tutela distintas e variadas, possivelmente antagônicas, total ou parcialmente.
Os litígios estruturais fazem parte dessa terceira categoria. Quando há necessidade de se alterar o funcionamento de grandes instituições, públicas ou privadas, para a promoção de valores públicos relevantes, invariavelmente haverá impactos graves sobre grupos distintos de pessoas, com interesses não alinhados, os quais pretenderão promover seus próprios interesses. O conflito, nessa situação, não existe apenas entre autor e réu, mas também entre os membros do grupo (VITORELLI, In: ARENHART; JOBIM (orgs.), 2019, pg. 273-274).
O processo estrutural, assim, não seria - e não é - uma classificação de processo em si, mas uma forma de conduzi-lo. Seria o processo apto a solucionar, na visão de Vitorelli, um litígio estrutural, o qual, por sua vez, seria espécie de litígio irradiado, que atinge vários grupos de pessoas de forma diversa, havendo a necessidade de se reorganizar o funcionamento de uma instituição ou política pública a fim de solucionar o problema.
4. CARCTERÍSTICAS DO PROCESSO ESTRUTURAL E UMA TENTATIVA DE CONCEITUAÇÃO.
Analisemos, inicialmente, as características apontadas por Edilson Vitorelli em relação ao litígio estrutural, que seria, pois, solucionado por meio do denominado processo estrutural.
A caracterização de um litígio estrutural envolve a superposição de algumas características. Primeiro, trata-se de um conflito de elevada complexidade, que envolve múltiplos polos de interesse, os quais se apresentam em oposições e alianças parciais. ()
Segundo, o litígio estrutural implica a implementação, pela via jurisdicional, de valores públicos reputados juridicamente relevantes, mas que não foram bem-sucedidos espontaneamente, na sociedade. ()
() Indenizar aqueles que sofreram com o ilícito é ineficaz para se atingir o objetivo de realizar o interesse público, porque não se impede que as violações continuem ocorrendo. É preciso tomar a violação como ponto de partida para encontrar formas de acessar o comportamento que a origina ou o contexto estrutural que a favorece.
Em terceiro lugar, o litígio estrutural se diferencia pela necessidade de reforma de uma instituição, pública ou privada, para permitir a promoção do valor público visado. Essa instituição pode ser a protagonista da violação do direito material litigioso ou pode obstaculizar a sua promoção. De todo modo, no contexto de um litígio estrutural, a tutela jurisdicional efetiva e duradoura é condicionada à alteração do comportamento institucional. Sem ele, eventuais efeitos das decisões serão minorados ou transitórios. () A reestruturação da instituição é que permite a autossustentabilidade do valor promovido pela demanda. Há, portanto, litígios complexos e multipolares que não são de interesse público, bem como há litígios de interesse público que não são estruturais. (VITORELLI, In: ARENHART; JOBIM (orgs.), 2019, pg. 271-272).
Em breve resumo, as características acima apontadas, seriam, pois, as seguintes:
1. Conflito de elevada complexidade;
2. Implementação, pela via jurisdicional, de valores reputados relevantes, mas que não foram bem-sucedidos espontaneamente na sociedade;
3. Necessidade de reforma de uma instituição, pública ou privada, para permitir a promoção do valor visado.
Francisco de Barros e Silva Neto também aponta a caracterização do processo estrutural a partir do julgado que lhe deu origem, senão vejamos:
A força simbólica de Brown x Board of Education é tão significativa que as suas características foram utilizadas para descrever um novo modelo de processo, os chamados processos estruturais.
De fato, ao se referir a essa forma de atuação do Poder Judiciário, a doutrina enfatiza: a) a forte incidência de princípios constitucionais; b) a necessidade de se reestruturar uma instituição ou política pública; c) a existência de vários ciclos de decisões (v.g. Brown II e Brown III); d) uma maior carga de ativismo judicial. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 326).
A partir das características apontadas pela doutrina, é possível conceituar o processo estrutural não como uma forma específica de processo, mas como meio de conduzir um processo em que há, nas palavras de Vitorelli, um litígio estrutural em discussão. O litígio estrutural, por sua vez, é aquele que envolve a necessidade de reestruturação de uma instituição que não está funcionando a contento.
Haverá, portanto, neste tipo de processo, uma decisão estruturante, que é aquela que busca implantar uma reforma estrutural (structural reform) em um ente, organização ou instituição, com o objetivo de concretizar um direito fundamental, realizar uma determinada política pública ou resolver litígios complexos (DIDIER; OLIVIERA; ZANETTI, 2017, pgs. 48-49). No entender deste Autores, o processo chama-se estrutural em vista dessa decisão estruturante. E prosseguem, citando Sérgio Arenhart:
Assim por exemplo, é típico das medidas estruturais a prolação de uma primeira decisão, que se limitará a fixar em linhas gerais as diretrizes para a proteção do direito a ser tutelado, criando o núcleo da posição jurisdicional sobre o problema a ele levado. Após essa primeira decisão normalmente, mais genérica, abrangente e quase principiológica, no sentido de que terá como principal função estabelecer a primeira impressão sobre as necessidades da tutela jurisdicional outras decisões serão exigidas, para a solução de problemas e questões pontuais, surgidas na implementação da decisão-núcleo, ou para especificação de alguma prática devida. (DIDIER; OLIVIERA; ZANETTI, 2017, 2017, pg. 51)
Nesse sentir, no processo estrutural, primeiramente será necessário fazer o diagnóstico do problema, com o estabelecimento de um plano de ação para reverter a situação enfrentada. Para se chegar ao objetivo final, serão necessárias várias decisões, porquanto seja imperioso aferir se o caminho percorrido levará, de fato, ao resultado almejado, qual seja, a reestruturação de uma política pública ou uma instituição, visando, por fim, a satisfação de direitos fundamentais. Há, pois, a hipercomplexidade do problema a ser enfrentado, assim como a sua resolução mostra-se complexa.
5. A NORMATIVA BRASILEIRA SERIA ADEQUADA A ESSE MODELO ESTRUTURAL DE CONDUÇÃO DO PROCESSO?
Em relação a esse tema, sobre se as regras processuais brasileiras seriam adequadas a esse modelo de atuação estrutural, a doutrina de Francisco de Barros e Silva Neto faz uma análise a partir de três aspectos do processo, quais sejam: a) a definição do objeto do processo; b) a estabilização do julgamento; c) o desempenho concomitante de atividades de cognição e de execução (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 329), conforme examinaremos abaixo.
5.1. A DEFINIÇÃO DO OBJETO DO PROCESSO.
Em relação ao objeto do processo, o litígio estrutural traz em si uma hipercomplexidade que faz com que seja impossível compreendê-lo inteiramente, sobretudo na fase de conhecimento. E isso, portanto, gera uma impossibilidade de se preverem todos os comportamentos humanos necessários à resolução do problema (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 329).
A petição inicial, com efeito, diante dessa hipercomplexidade, não tem como descrever de forma pormenorizada todas as obrigações que terão de ser cumpridas para a reorganização da instituição ou da política pública em questão.
Neste particular, a solução pode ser encontrada no Código de Processo Civil, quando autoriza o pedido genérico:
Art. 324. O pedido deve ser determinado.
§ 1º É lícito, porém, formular pedido genérico:
I - nas ações universais, se o autor não puder individuar os bens demandados;
II - quando não for possível determinar, desde logo, as consequências do ato ou do fato;
III - quando a determinação do objeto ou do valor da condenação depender de ato que deva ser praticado pelo réu.
Pela leitura do dispositivo, podemos concluir que, diante da impossibilidade, no caso de litígios estruturais, de se determinar, desde o início, as consequências e/ou medidas a serem tomadas, seria possível formular o pedido de forma genérica, conforme autoriza o diploma processual civil brasileiro.
Além disso, o Autor cita que há casos em que como nas ações de saúde convivem pretensões individuais e estruturais, mas em outros casos apenas o processo estrutural poderia resolver a questão. Vejamos suas palavras:
Embora a eficiência do sistema aponta para a atribuição de primazia ao modelo de reforma estrutural (que evita a proliferação de demandas e a falta de sintonia entre as decisões adotadas, permitindo uma coordenação mais abrangente das ações a serem desenvolvidas), em alguns contextos, a fim de se garantir o acesso à Justiça, não se nega ao titular do direito a possibilidade de demandá-lo isoladamente, mesmo quando o problema ultrapassa os limites do seu caso concreto.
() Um exemplo cotidiano desse fenômeno se dá na judicialização da saúde, facultando-se ao portador de determinada doença demandar individualmente os entes públicos, a fim de obter o respectivo tratamento, sem prejuízo da possibilidade, admitida pelo sistema, de se buscar judicialmente a reestruturação dessa política pública (o que, reitere-se, traria resultados mais adequados do ponto de vista social e organizacional).
Em outros contextos, porém, a proteção dos bens jurídicos em jogo não pode ser obtida senão pela reforma estrutural, retando inócua qualquer tentativa de seccionamento ou de individualização. No caso trazido à baila, a demolição isolada de alguns imóveis não seria suficiente para a recuperação da visibilidade e da ambiência do bem tombado. Seria necessário se reestruturar a ocupação de toda a área do Parque Histórico Nacional dos Montes Guararapes: seria necessário que o processo, portanto, assumisse feições estruturais, inclusive com recomposição dos seus polos de interesse, permitindo-se a participação dos moradores, comerciantes e demais pessoas e entidades afetadas pelo litígio, diretamente ou mediante representação adequada. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 330).
O caso citado pelo Autor, em que caberia unicamente uma solução estrutural do problema, refere-se a uma ação em que a União ingressou com algumas ações demolitórias contra ocupantes do Parque Histórico Nacional do Montes Guararapes. Nesse caso, a demolição isolada de alguns imóveis não seria suficiente para a recuperação da visibilidade e ambiência do bem tombado. Seria necessário, por conseguinte, reestruturar a ocupação de toda a área (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 330).
Percebe-se, portanto, que nem sempre se mostra possível à parte autora escolher entre ambos os caminhos ou buscar sua coexistência. Nesses casos, cumpre ao magistrado instar o autor a adaptar sua petição inicial ao modelo correto, sob pena de obstar o seu recebimento (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 332).
5.2. A ESTABILIZAÇÃO DO JULGAMENTO.
Conforme visto no tópico anterior, é impossível, logo de início, em um processo com feições estruturais, delinear na petição inicial todos os contornos necessários para a reestruturação almejada. Assim:
() diante da impossibilidade de se preverem todos os comportamentos humanos necessários para se atingirem os resultados para a salvaguarda do sistema jurídico, convém que a sentença também assuma uma menor carga de densidade, consignando o estado de coisas almejado (necessário para a preservação dos bens jurídicos em jogo) e as diretrizes adotadas para o seu processo de implementação. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 332)
Nesse sentir, a indagação que ocorre é se haveria coisa julgada nos moldes tradicionais em um processo dito estrutural, considerando que serão necessárias várias decisões e um acompanhamento a fim de aferir se as medidas tomadas estão conduzindo ao fim pretendido.
Neste particular, o Autor aduz que () a existência de um ciclo de decisões não é suficiente para se afastar o mecanismo clássico de estabilização dos julgados, sujeitando-o apenas a se desenvolver por etapas () (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 332).
É dizer, haverá, sim, coisa julgada, mas em relação a cada decisão proferida. Com a existência de um ciclo de decisões, cada uma delas vai operar sua coisa julgada particular, e mesmo assim não de forma rigorosa, uma vez que a alta complexidade das questões em jogo não permite tal solidez.
Em arremate, vejamos novamente as palavras esclarecedoras do autor:
Por isso, Edilso Vitorelli sugere que, quanto mais complexo for o litígio, mais dúctil deve ser a coisa julgada. E aduz: a implementação da reforma estrutural submete-se a uma cláusula rebus sic stantibus que vai além das alterações fáticas típicas de uma relação de trato sucessivo.
A hipercomplexidade dos litígios estruturais não recomenda a adição de um modelo rigoroso de estabilizações, embora a inscrição deste item no rol cada vez maior de hipóteses de flexibilização da coisa julgada demande certo cuidado, sobretudo à mingua de dispositivo legal que o preveja. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 333)
É dizer, a coisa julgada produzida em cada decisão estruturante estaria submetida à cláusula rebus sic stantibus, permitindo que haja sua alteração com base na análise de sua efetividade na busca do fim pretendido, e não apenas fundamentada em alterações fáticas eventualmente ocorridas.
5.3) O DESEMPENHO CONCOMITANTE DE ATIVIDADES DE EXECUÇÃO E DE COGNIÇÃO.
Conforme analisado, será necessário, em um processo estrutural, identificar o problema, planejar uma solução e buscar sua implementação a partir de várias decisões, que alguns autores chamam de decisões em cascata, aferindo-se em cada uma delas sua efetividade em busca do fim almejado.
Percebe-se, portanto, que há cognição e execução ao mesmo tempo e, possivelmente, em mais de uma instância (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 335), o que, na visão acertada do Autor, não é novidade, uma vez que temos em nosso Direito Processual as decisões antecipadas, bem como o julgamento antecipado parcial de mérito. Nesses casos, haverá execução dessas decisões, sem prejuízo ao prosseguimento da fase de cognição processual, senão vejamos:
Não se trata de novidade para o Direito Processual: o deferimento de tutela provisória ou julgamento parcial do mérito podem nos conduzir, em uma mesma fase do processo, a atividade concomitante de cognição e execução.
O modelo estrutural, de qualquer modo, potencializa esse cenário de complexidade, mediante vários ciclos de decisão, onde a tomada de nova decisão não pressupõe a estabilização do capítulo anterior da estória, quer pela recorribilidade imediata de cada decisão, quer pela flexibilização da própria coisa julgada, mencionada no item anterior. Neste modelo, na fase de execução encontraremos novos pedidos, novas impugnações, nova produção de provar etc. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 336)
Neste particular, o Autor entende que a estrutura do Código de Processo Civil para a fase de cumprimento de sentença não se mostra adequada aos processo estrutural, trazendo alguns pontos para reflexão:
Primeiro, o direito brasileiro tende a não admitir a participação de assistentes e amici curiae na fase de cumprimento do julgado, justamente porque não haveria mais espaço para se defender determinado ponto de vista: essa fase de convencimento teria se exaurido com o trânsito em julgado. Nos processos estruturais, porém, ocorre o contrário: a fase de cumprimento sinaliza para o aumento da complexidade do feito, tornando ainda mais necessária a ampliação dos debates em contraditório. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 336)
A doutrina, neste ponto, é assente acerca da possibilidade de participação dos assistentes e amici curiae na fase de cumprimento, de modo a contribuírem para o enfrentamento da complexidade inerente à reforma estrutural. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 337).
Segundo, dando-se um passo além, parece-nos conveniente revisitar os poderes atribuídos aos participes do processo, pois o modelo positivado no Código de Processo Civil não teve em mente os litígios estruturais. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 337)
Considerando a hipercomplexidade que envolve o processo estrutural, bem como a existência de decisões em cascata, seria necessário adaptar o procedimento previsto no Código de Processo Civil, a fim de que possa haver o que o Autor chama de negociações em cascata, permitindo que todos os envolvidos direta ou indiretamente, é dizer, todos que possam de alguma forma serem afetados pela decisão, tenham a possibilidade de participar, seja diretamente, seja através de representantes. Trata-se, pois, da democratização do processo.
Terceiro, essa forma de distribuição das peças pelo tabuleiro também pode desafiar arranjos inovadores, no que diz respeito ao patrocínio dos interesses em jogo: nada impede que a Defensoria Pública possa representar mais de um polo de interesses e ter mais de um membro atuando na causa, com autonomia em relação aos demais. (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 338)
Como processo democrático que busca ser, o processo estrutural, demanda que todos os grupos envolvidos sejam ouvidos e representados. Justamente por isso, abre-se a possibilidade da Defensoria, por exemplo, defender mais de um ponto de vista, a partir do cadastramento de mais de um Defensor, visando tutelar os direitos de diferentes grupos que se encontram no cerne do litígio estrutural e que merecem idêntico respeito e proteção em relação aos demais grupos.
Quarto, nos litígios estruturais o resultado do processo nem sempre se adequa às posições estanques de procedência ou improcedência do pedido (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 338). A parte autora, com efeito, mesmo vitoriosa, pode ter também de se sujeitar ao programa de reforma estrutural como se fosse uma ação dúplice, portanto.
Conclui o Autor, com sabedoria, que à mingua de regulamentação específica, resta-nos adaptar o procedimento comum ao enfrentamento desse tipo de litígio, acoplando-lhe ferramentas adequadas às suas peculiaridades (NETO, in: ARENHART e JOBIM, 2019, pg. 338).
Nesse ponto, defende-se que um importante mecanismo que permitiria adaptar o procedimento previsto no Código de Processo Civil às demandas estruturais, seria a negociação processual, prevista no art. 190 do CPC/15. Através dela, pode-se adaptar o procedimento comum às necessidades do processo estrutural.
6. PROCESSOS ESTRUTURAIS NOS TRIBUNAIS BRASILEIROS.
Hermes Zanetti Jr. Fredie Didier Jr. e Rafael Alexandria de Oliveira, asseveram que o Supremo Tribunal Federal já proferiu decisões que podem ser enquadradas como estruturais. Vejamos, pois, quais seriam na visão dos autores:
No caso Raposa Serra do Sol (Ação Popular n. 3.388/PR), por exemplo, o STF admitiu a marcação de terras em favor de um grupo indígena, mas estabeleceu diversas condições para o exercício, pelos índios, do usufruto da terra demarcada, dentre elas, a necessidade de o usufruto ficar condicionado ao interesse da Política de Defesa Nacional, já que a terra indígena está situada em zona de fronteira do país. Além disso, foram vivificados diversos marcos que precisariam ser considerados no processo administrativo para a identificação e demarcação de terras indígenas. (DIDIER; OLIVIERA; ZANETTI, 2017, pg. 54).
Essa decisão traz, com efeito, características estruturantes, implementando um regime de transição para se chegar ao objetivo visado, promovendo o princípio da segurança jurídica.
Outro exemplo é a decisão proferida no Mandado de Injunção n. 708/DF, em que o STF cuidou do exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis. Na oportunidade, constatou-se que a omissão legislativa quanto à regulamentação do tema persistia, a despeito de anteriores decisões em que se reconhecia haver mora dos órgãos legislativos. Entendeu-se que, para não se caracterizar uma omissão judicial, era preciso superar essa situação de omissão e, em face disso, determinou-se, dentre outras coisas, que se aplicasse ao caso a Lei n. 7783/1989, que regulamenta o direito de greve dos trabalhadores celetistas em geral, com as adaptações devidas (). (DIDIER; OLIVIERA; ZANETTI, 2017, pgs. 54/55).
Novamente, podemos perceber que este caso, visando efetivar o direito de greve dos servidores públicos civis previsto no art. 37, VIII da CRFB, estabelece o STF a aplicação da Lei de Greve da iniciativa privada enquanto não editada a legislação específica, sendo uma decisão que, na visão dos Autores, possui características estruturantes.
Em acréscimo, cita-se outros casos que poderiam ser solucionados por meio de decisões estruturantes: as demandas de saúde, por exemplo, que sobrecarregam o Poder Judiciário e, por vezes, determinam o bloqueio de numerário das contas públicas, ou então determinam que alguém faça uma cirurgia, alterando a fila existente para tal tratamento. Questões como essas demonstram a falibilidade do sistema e a necessidade de sua reestruturação, que poderia ser feita com cooperação de todos os entes envolvidos, visando solucionar o problema pela raiz, em vez de individualmente conceder acesso a esses direitos básicos dos cidadãos.
Outro exemplo seria a concretização do direito previsto no art. 5º, XXV da CRFB, que garante o direito de acesso à creche e a pré-escolas. Direito que, aliás, é instrumento à concretização de doutros direitos como o direito ao trabalho à mãe que não possui uma rede de apoio e não tem com quem deixar os filhos enquanto trabalha (art. 6º, CRFB). Há demandas individuais visando garantir vaga em creches, sendo que um processo de cunho estrutural poderia solucionar a questão da falta de vagas, abrangendo um número muito maior de pessoas.
Esses são apenas alguns exemplos de direitos que poderiam ser efetivados a partir de um processo estrutural. Mas, é claro, decisões desse tipo pressupõe o respeito pelas decisões e a vontade política de atender às medidas necessárias para se chegar no fim constitucionalmente almejado. Sem isso, medidas estruturantes careceriam de eficácia, relevância e legitimidade.
7. CONCLUSÃO.
Conforme analisado ao longo deste ensaio, o processo estrutural trata-se de uma forma de conduzir o processo que visa reestruturar (ou estruturar) uma instituição ou uma política pública que não esteja funcionando a contento. Sua finalidade é, pois, promover a efetivação de direitos fundamentais, através de um processo democrático, no qual participem todos os grupos interessados, seja de forma direita ou indireta, sendo necessária a atuação cooperativa de todos os envolvidos.
Trata-se de importante mecanismo apto a solucionar diversos problemas existentes em nossa sociedade. Para tanto, é necessário que haja vontade política para cumprimento das decisões, caso contrário, perderá eficácia e legitimidade essa nova forma de pensar o processo.
Considerando que não temos uma previsão legislativa até o momento, defende-se que as decisões citadas pela doutrina como exemplos de processo estrutural no Brasil dizem respeito a ações com características estruturantes, visto que sempre que houver a alteração ou reorganização de uma instituição ou política pública, haverá, pois, caractere estruturante na decisão a ser proferida.
Por fim, defende-se que a negociação processual seria um importante mecanismo a fim de adaptar nossa legislação ao processo estrutural, permitindo que, de forma cooperada, todos os envolvidos ajustassem o procedimento a fim de oportunizar a solução do problema pela sua raiz.
O processo estrutural é um importante mecanismo à disposição da sociedade, sendo compatível com nosso sistema processual civil, conforme defendido, mas depende, reitere-se, da vontade e cooperação de todos os envolvidos, a fim de fazer valer a vontade constitucional.
REFERÊNCIAS
BRASIL. CDC (1990). Código de Defesa do Consumidor. Brasília, DF. Senado Federal, 1990.
BRASIL. CPC (20153). Código de Processo Civil. Brasília, DF: Senado Federal, 2015.
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VITORELLI, Edilson. Litígios estruturais: decisão e implementação de mudanças socialmente relevantes pela via processual. In: ARENHART, Sérgio Cruz; JOBIM, Marcos Félix (orgs.). Processos estruturais. 2. ed., São Paulo: Editora Juspodivm, 2019.
