Resumo: O presente trabalho tem como escopo o poder de polícia ambiental federal e suas atribuições que são conferidas a Administração Pública para que exerça a atividade de fiscalização e proteção do meio ambiente para que o mesmo se mantenha sadio e equilibrado. O meio ambiente, enquanto bem comum, tem sido constante alvo de abordagens nas diferentes áreas de conhecimento, e não seria diferente no caso de ciência jurídica seu defensor máximo. É neste cenário que o poder de polícia assegura a manutenção do Meio Ambiente enquanto bem comum. O objetivo geral consiste em analisar o poder de polícia ambiental na proteção do meio ambiente constitucionalmente legitimado como bem comum. A abordagem é qualitativa, e método dedutivo. Os resultados demonstram a expressiva importância da proteção jurídica do bem tutelado, pois sem a interferência do legislador este bem, que é de suma importância para o desenvolvimento humano, corre sérios riscos, é através do poder de polícia que a Administração restringe os abusos que possam vir a ocorrer, bem como limita a utilização do Meio Ambiente por parte dos seus súditos. Dessa forma, o poder de polícia ambiental federal é o meio efetivo e legítimo para atuações preventivas, repressivas e educativas de forma a se garantir o direito coletivo a desfrutar de um ambiente sadio e equilibrado.
Palavras-Chave: Poder de polícia ambiental, Meio ambiente, Bem comum
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal, inovou ao trazer em seu conteúdo normativo a tutela do Meio Ambiente equilibrado. Portanto, em seu artigo 225, o texto constitucional é claro ao dizer que toda pessoa, seja ela brasileira ou estrangeira, tem o direito de usufruir de um Meio Ambiente saudável. Para que seja respeitada essa máxima, a norma constitucional define como sendo obrigação do Estado e de cada indivíduo a proteção do Meio Ambiente.
Para manter uma vida sadia faz-se necessário um ambiente propício para o desenvolvimento humano, bem como o desenvolvimento social e o crescimento econômico. Dessa forma deixando-se para as futuras gerações um ambiente natural preservado.
Segundo Fiorillo (2004) a Constituição de 1988, abarca em sua norma a quem se destina o direito de uso do Meio Ambiente pautado em princípios fundamentais, deixando evidente e claro que são as pessoas humanas aquelas que detém tal direito, assim como explicitado no artigo 5.º da CF/88.
O meio ambiente, enquanto bem comum, tem sido constante alvo de abordagens nas diferentes áreas de conhecimento, e não seria diferente no caso de ciência jurídica seu defensor máximo. É neste cenário que o poder de polícia assegura a manutenção do Meio Ambiente enquanto bem comum.
Deste modo, há que se reconhecer importância do Poder de Polícia na proteção do meio ambiente constitucionalmente legitimado como bem comum, sua atuação na guarda e fiscalização de um bem jurídico tão essencial a existência humana.
Na visão de Antunes (2006) o poder de polícia exercido pela Administração Pública visa assegurar direitos inerentes e fundamentais a existência do homem. Por isso, o bem tutelado não poderá ser tratado individualmente, pois é de uso coletivo.
Visando a tutela do bem jurídico, a Administração Pública dotada de força e poder definiu como responsável pela fiscalização e cumprimento da lei aqueles investidos pelo poder de polícia. Que devem agir pautados na lei, usando da sua discricionariedade para efetivar medidas que tragam como benefício a preservação ambiental. O bem jurídico tutelado é fonte de recursos para a vida humana saudável, impactando profundamente no crescimento econômico e social que é fator determinante para o equilíbrio de uma sociedade saudável.
Conforme a sociedade avançou em seu desenvolvimento tecnológico e industrial pouco se fez para conter os impactos que vieram a ocorrer ao Meio Ambiente. Para muitos este é uma fonte inesgotável, bem comum de riqueza infinita.
É preciso entender que parte do problema está na falta de conhecimento de pessoas, que ao fazerem uso de todos os recursos que o meio ambiente proporciona, acabam por negligenciar agindo com profunda ignorância, ou abusando desses recursos, seja para uso próprio ou visando um ganho econômico. Nesta seara decorrem outros conflitos a serem combatidos, é o caso da corrupção que vem crescendo e ganhando destaque pelo potencial lesivo que essa prática traz para todo o meio econômico e social.
De acordo com Rodrigues (2005), a supremacia do Poder Público sobre o interesse privado em casos de responsabilização ambiental deve prevalecer, de forma que o infrator venha a ser punido, como forma de educação para que este não venha a cometer novas condutas dolosas ao Meio Ambiente.
A intervenção do Estado, dividindo a responsabilidade de fiscalização entre União, Estados, Munícipios e Distrito Federal, assegurada de suas normas regulamentadoras atua e contribui de forma insuficiente para a preservação do Meio Ambiente Equilibrado. É prerrogativa da Administração utilizar-se de sua força de Poder de Polícia Administrativa Ambiental para fiscalizar, punir infrações, ou ainda orientar a forma de utilização de espaços e recursos ambientais de forma que seja descontinuada a prática lesiva de atos que prejudiquem a coletividade.
Por conseguinte, visa responder o questionamento: De que forma o poder de polícia ambiental tutela e protege o meio ambiente, considerado na Constituição Federal Brasileira, como um bem comum? Além disso, o artigo busca contextualizar o meio ambiente enquanto bem comum previsto na Constituição, assim como irá definir o poder de polícia e seu campo de atuação de polícia ambiental e por fim mostrar a aplicabilidade de sanções sobre o Meio Ambiente pela Administração Pública, através do poder de polícia ambiental.
1 O MEIO AMBIENTE ENQUANTO BEM COMUM PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO
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Meio Ambiente enquanto bem comum
Para entender o Meio Ambiente enquanto bem de uso comum Trennepohl (2018) explica que este é um bem difuso, ou seja, devido a sua natureza indivisível por não pertencerem a um indivíduo de forma isolada. Desta feita não seria possível ligar um único indivíduo como titular deste bem, pois tal titularidade é exercida por toda sociedade. (MUKAI, 2005, p.06) E isto porque ele diz respeito à proteção de interesses pluriindividuais que superam as noções tradicionais de interesse individual ou coletivo.
Barbosa (2014) conceitua que para entender o que é o meio ambiente e tudo aquilo que faz parte dele, também é preciso se atentar ao fato da existência humana, pois o homem ele faz parte deste meio ambiente. O ser humano é dependente do meio ambiente e vice e versa, um depende do outro para sua existência pacífica. Então não adianta apenas falar do meio ambiente (fauna, flora, solo, água e ar), é necessário entender a relação do homem neste cenário, pois ele está totalmente ligado a este contexto.
Para que se discuta sobre a proteção do meio ambiente, Antunes (2006) expõe a necessidade de se pensar a longo prazo, discutir e elaborar meios de desenvolvimento sociais, pensar na saúde, em maneiras efetivas de desenvolvimento de mercado e também na proteção de ecossistemas. Sobre este assunto Cervi (2009) preleciona que para que exista uma efetiva proteção do bem tutelado, neste caso o meio ambiente é necessário a criação de normas, e aplicações de medidas que visem a coibir condutas infratoras, para que exista um meio ambiente seguro para as futuras gerações.
Fiorillo (2004) define que possuem direito sobre um meio ambiente saudável todo aquele que goza de condição de cidadania, qualquer pessoa residente no país, seja brasileiro ou estrangeiro, conforme estabelece a Constituição Federal. Ainda neste sentido, Machado (2009) complementa que o direito ao meio ambiente não se esgota num único indivíduo, pois mesmo que cada pessoa seja detentora do seu direito a usufruir de um ambiente equilibrado, este é um direito coletivo.
Ademais, o fato de existir a propriedade privada sobre determinados bens ambientais não retira a característica de serem bens voltados para o bem-estar da coletividade. Assim, todos podem utilizar tais bem, mas não podem transacionar ou dispor deles sem garantir às próximas gerações o suficiente para o seu desenvolvimento (TRENNEPOHL, 2018, p.27).
Deste modo, Milaré (2015) acentua o alcance da Carta Magna na proteção do meio ambiente, vez que normas constitucionais possuem eficácia e são aplicáveis de forma que não é possível que se negue uma normal constitucional e ao fazer qualquer afronta pode como consequência ser interpretada como inconstitucional.
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A Constituição Brasileira e o Meio Ambiente
Inicialmente Antunes (2016), enfatiza o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, é considerado pela Constituição como um direito fundamental, dada tamanha relevância para a construção de uma vida com qualidade e desenvolvimento econômico. Destaca-se ainda que para a evolução do cidadão bem como de seus empreendimentos é possível fazer sem que haja um desrespeito ao meio ambiente, mantendo-o saudável para as futuras gerações.
De acordo com Thiel (2018) deve partir do próprio povo uma cobrança aos seus governantes, por medidas que que visem preservar o meio ambiente, vez que é um direito fundamental, inerente da pessoa humana. O art. 225 da Constituição Federal estabeleceu pela primeira vez na história do direito constitucional brasileiro o direito ao meio ambiente, regrando, pois, no plano normativo mais elevado, os fundamentos do direito ambiental constitucional (FIORILLO, 2004, p.33).
"A política ambiental brasileira privilegiou a prevenção dos danos, podendo-se considerar nossa legislação de controle ambiental um aparato moderno e eficiente". (CERVI, 2009, p.248). Em observância da Lei 9.784/99, todas as infrações que virem a ser identificadas, serão investigadas e tratadas através de processo administrativo, sempre em observância com a lei, respeitando o contraditório e a ampla defesa, conforme explica Machado (2009).
Por sua vez, Antunes (2006) faz duras críticas ao papel desempenhado pelo Estado no que tange a proteção do meio ambiente, pois sendo este um bem considerado de todos, compreende-se que o Estado em diversas oportunidades de tutelar este bem, acaba se omitindo de suas responsabilidades, deixando de cumprir seu papel de fiscalizar e aplicar medidas que diminuam os impactos da poluição ambiental. Essa abstenção do Estado nunca traz nenhum resultado positivo ao meio ambiente, seja curto ou a longo prazo.
De plano cabe dizer que se a poluição é uma alteração adversa do meio ambiente causada por um poluidor, responsável por um desequilíbrio ecológico, e se, inversamente, o equilíbrio ecológico é um bem jurídico tutelado (art.225 da CF/88), pode-se inferir que toda poluição gera um dano ambiental. (RODRIGUES, 2005, p.299).
Para corroborar tal discussão, Trennepohl (2018, p.78) trata-se do reconhecimento do meio ambiente como direito fundamental, impondo a obrigatoriedade de sua proteção, por se tratar de bem de uso comum do povo, sendo essencial à sadia qualidade de vida. Fiorillo (2004) colaciona que o direito ambiental não diz respeito apenas ao direito da pessoa humana, mas está ligado intrinsicamente a tutela, para que esta seja aproveitada com dignidade.
2 O PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL E SEU CAMPO DE ATUAÇÃO DE POLÍCIA AMBIENTAL
2.1 Atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos
Se entende que poder de polícia outra coisa não é senão o poder de regulamentação de que está investido o Estado. É discricionário, mas tem por limite a lei (HARADA, 2018, p. 07). Conforme expõe Medauar (2018) a competência para agir em casos de limitação de direitos individuais é do Estado. A Administração Pública ainda nos dias de hoje remete ao poder de império, pois utiliza-se da sua autoridade para limitar os direitos e liberdades daqueles que estão sob sua jurisdição e, para isso, exerce utilizando-se da força que emana do poder de polícia.
Para Harada (2018), trata-se então de uma discricionariedade do Estado, ou seja, este pode definir o que uma pessoa pode ou não fazer, mesmo sendo este cidadão possuidor de direitos naturais sempre visando o coletivo.
Por se tratar o poder de polícia de atividade típica do Estado, está não pode ser delegada a outras pessoas, pois somente a Administração Pública possui legitimidade para o exercício da função de prevenção e repressão de acordo com a lição de Di Pietro (2018). O Estado pode, através de leis previamente instituídas, cercear direitos de seus legitimados. Ainda, é indispensável que o ato de polícia seja praticado pela autoridade competente, ou seja, aquela dotada de atribuição legal; que seja revestido de forma adequada, ainda, de proporcionalidade, da sanção e da legalidade dos meios (ANTUNES, 2006, p.126).
A discricionariedade está relacionada à oportunidade e conveniência no exercício do poder de polícia, devendo aplicar sanções administrativas adequadas visando o interesse público. A auto-executoriedade é a faculdade que a Administração Pública tem de executar diretamente a sua decisão, ou seja, aplicar e executar as sanções prevista na legislação. A coercibilidade é a capacidade de imposição coativa das sanções aplicadas pela Administração Pública, utilizando-se, se caso, de força (SIRVINSKAS, 2005, p.332).
Na visão de Medauar (2018), mesmo tendo a discricionariedade para aplicação de medidas limitadoras a seus subordinados, é necessário que a Administração justifique seus atos para que sua autoridade não seja contestada, ou interpretada como abusiva. Deve ser pautada em lei, em observância do princípio da legalidade, pois ao exercer esse limitador, busca efetivar seus atos pensando no bem comum. Neste sentido, traz, o Código Tributário Nacional, em seu art. 78, define o poder de polícia como sendo a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público (HARADA, 2018, p.07).
Assim também realça Di Pietro (2018), quanto ao exercício do poder de polícia que deve ser realizado com o intuito de beneficiar o interesse coletivo sobre o interesse particular. Desta forma, quando utilizado apenas com a finalidade de prejudicar indivíduos determinados, os atos cometidos pelo agente deverão ser considerados nulos, pois houve desvio de poder, gerando consequências não só na esfera administrativa, mas também na cível e penal.
Mesmo diante de direitos individuais, não há como falar em direitos absolutos. Desta forma o Estado intervém limitando direitos individuais, visando sempre o benefício da coletividade, utilizando-se do instrumento jurídico que é o poder de polícia enfatiza Antunes (2006).
O poder de polícia é amplo e abrange a proteção à moral e aos bons costumes, a preservação da saúde, o controle de publicações, a segurança das construções e dos transportes, a segurança nacional e especialmente a proteção do meio ambiente, através de seus órgãos competentes. É limitado, contudo, pelos interesses sociais e individuais do cidadão assegurados pela Constituição Federal (SIRVINSKAS, 2005, p.332).
Ainda neste sentido Harada (2018) define que a Administração através da sua competência em intervir em assuntos relacionados ao meio ambiente, deve se utilizar de normas que visem reprimir atos considerados comissivos ou omissivos. Sua forma de atuação sempre se dará dentro da lei, visando o bem coletivo sobre o privado. Antunes (2016), define o poder de polícia como a prerrogativa da Administração Pública, que decorre do próprio Estado com o intuito de proteção do bem comum.
As medidas resultantes do poder de polícia exigem observância por parte dos sujeitos a que impõe restrições em seus direitos: tais medidas podem implicar obrigações de fazer ou de se abster. O descumprimento de tais prescrições enseja, para o agente, a possibilidade de impor sanções (MEDAUAR, 2018, p.340).
Thiel (2018) enfatiza que a responsabilidade para execução das medidas protetivas deve partir em conjunto por todos os entes federativos, conforme o art. 23 da Constituição Federal de 1988, existe uma responsabilidade subsidiária entre entidades federais e Estado Federal, devendo todos ser participativos quanto a tutela ambiental. A Administração Pública e, por conseguinte, a aplicação de sanções administrativas pelos entes federativos pautam-se pelo princípio da legalidade, certo que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (MILARÉ, 2011, p.1157).
Deste modo não deve ser esquecido, conforme lembra Antunes (2006), qualquer ato que o Estado venha a executar, este deve fundamentar e dar ciência a todos aqueles que ele exerce poder de soberania, ou seja, a Administração Pública somente poderá executar medidas que estejam instituídas em lei.
2.2 A responsabilidade administrativa na tutela ambiental
De acordo com Henkes (2009), a Constituição Federal de 1988, traz em seu art. 23, VI, a competência comum de todos os entes da Federação em matéria de proteção ao meio ambiente, além de buscar meios que diminuam os riscos de poluição ambiental. Um dos meios utilizados pelo Estado, através do poder de polícia para efetiva proteção do meio ambiente é a fiscalização, afirma Milaré (2011).
É através do poder de polícia que o Poder Público protege, fundamentalmente e precipuamente, o meio ambiente. Salvo raras exceções, a grande maioria das leis administrativas tendentes à proteção ambiental, veicula restrições ao uso da propriedade e às atividades em geral, visando o equilíbrio ecológico (MUKAI, 2005, p.42).
Já para Antunes (2006), o mais importante dentre todos os meios de impor limites aos seus jurisdicionados é através do licenciamento ambiental, pois desta forma o Poder Público estabelece em que condições e a forma que poderá ser utilizado o espaço ambiental, assim como determina quais medidas serão tomadas caso o indivíduo que obter permissão, ou aquele sem licença venha a causar dano ao meio ambiente.
Com efeito, Meirelles (2012) dispõe ainda sobre o assunto, que o Estado se utilizando da sua prerrogativa de poder de polícia, deve agir de forma preventiva, para que os atos lesivos ao bem comum não se realizem, ou caso venham a acontecer sejam punidos. Para isso a Administração deve criar normas limitadoras e sancionadoras de condutas, respeitando sempre o princípio da eficiência da Administração. A Constituição de 1988 estabelece, ainda, como pressuposto para a validade dos atos administrativos a impessoalidade, a moralidade e a eficiência, requisitos necessários para a validade dos atos de polícia (ANTUNES, 2016, p.180).
Por sua vez, Milaré (2011) expõe que a essência da problemática da infração não está propriamente no dano ambiental, este é sim um grave problema e deve ser reparado, porém o que deve ser coibido é a desobediência de seus súditos a determinadas normas de proteção do ambiente. Deve haver um processo de conscientização por parte da sociedade que tem o dever e obrigação de colaborar com este cuidado ao bem tutelado, pois como preceitua o ordenamento jurídico o meio ambiente equilibrado pertence a todos.
O poder de polícia ambiental atua no sentido de assegurar que todos os cidadãos cumpram as normas ambientais estabelecidas, para isso utiliza-se deste poder que pode ser repressivo ou preventivo. Nesse interim a atuação do agente investido pelo poder de polícia é o de controle e fiscalização conforme estabelece Antunes (2016).
Segundo Milaré (2015), somente a aplicação de penalidades aos administrados não será o bastante, devendo estar ligada ao ensino e mudanças culturais, deixando de lado velhos hábitos que por vezes estão impregnados na sociedade levando perigo ao ambiente sadio. Porém, ressalta-se que as medidas aplicadas pelo poder de polícia têm como função social o caráter pedagógico além do punitivo. Pois, a medida punitiva nada mais é que um meio utilizado para ensinar e coibir novas práticas ilegais contra o meio ambiente.
Similarmente, buscando explicar os limites de atuação do poder de polícia, Meirelles (2012) aduz a observância do artigo 5.º da CF/88, pois deve ser considerado o relevante apego social e também nos direitos inerentes da pessoa humana, para que este poder não seja exercido com abusos.
Destarte para a grande importância do pleno e correta aplicação deste poder, pois é partir do controle de seus administrados que a Administração Pública consegue efetividade nas práticas repressivas e preventivas de cometimento de infrações a normas ambientais, assim quando o Poder Público toma conhecimento de tais fatos pode proceder a diminuir o risco de impactos ambientais conforme explica Milaré (2015).
3 A APLICABILIDADE DE SANÇÕES PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, ATRAVÉS DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
3.1 Sanções e medidas administrativas
Conforme ensinamento de Milaré (2015), é primordial que a Administração Pública no momento em que seus entes federativos dotados de seu poder aplicar sanções a seus administrados, deve sempre pautar-se pelo princípio da legalidade, de forma que seja respeitado o que preceitua a lei nos artigos 5.º II, 37, caput e 84, IV da CRFB/88. Deste modo, cumprindo o texto legal que diz que somente a lei pode instituir infrações e cominar penas aplicáveis.
Com previsão legal nos artigos 70 a 76 da Lei 9.605/1998 e do Decreto n. 6.514/2008, Oliveira (2011), discorre sobre a competência para o exercício do poder de polícia e instauração de processo administrativo. Possuem competência funcionários de órgãos ambientais que são ligados ao SISNAMA, e que possuem prerrogativa para trabalhos que ensejam a fiscalização, assim como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha. Ao todo a referida lei traz dez sanções aplicáveis em caso de práticas ilícitas.
Afirma no artigo 72:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X (VETADO)
XI - restritiva de direitos.
É imprescindível que haja norma que regulamente a atividade de fiscalização. Antunes (2016), explica que a atividade realizada pelo Ibama é feita por setores próprios de forma decentralizada e cabe a supervisão dessas atividades a Coordenação-Geral de Fiscalização Ambiental. Vale destacar a atividade supletiva do Ibama, pois conforme redação do artigo 2.º da Lei nº 7.735/89, a autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e que possui como finalidade:
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exercer o poder de polícia ambiental;
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executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização do uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e
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executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.
Para Antunes (2016), o legislador inovou ao trazer o entendimento da Lei Complementar nº 140/2011, pensando em como evitar que duvidas surgissem para o cidadão ao lidar com órgão de fiscalização bem como, visando evitar fraudes e corrupção na concessão de licenças trouxe o entendimento que a fiscalização compete ao respectivo órgão emissor do licenciamento,
Artigo 17 da Lei Complementar nº 140/2011:
Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações a legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
§ 1.º qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia.
§ 2.º nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitiga-la comunicando imediatamente ao órgão competente para providências cabíveis.
§ 3.º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambienta em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
No entanto, Sirvinskas (2005) atenta para o fato de ser necessário que o Poder Público dê motivação a todas as decisões que delas emanarem uma conduta punitiva, pois a falta de motivação pode fazer com que o Poder Judiciário revise a pena, reduzindo ou até mesmo anulando-a.
3.1.1 Advertência
Precipuamente aplicar-se-á está penalidade quando a infração for considerada pelo agente fiscalizador como sendo de menor potencial lesivo ao Meio Ambiente. Oliveira (2011) esclarece que a pena de advertência é aplicável quando for cominada com multa que não exceda o valor de R$ 1.000,00 conforme preceitua o artigo 5.º, §1.º, do Decreto nº 6.514/2008.
Deste modo, Trennepohl (2018) afirma que sempre que o agente responsável pela fiscalização, constatar irregularidades deverá lavrar um auto de infração, devendo conter a sanção aplicada advertência, assim como prazo fixado para que o autor da infração regularize as infrações. Apesar de não haver lei especificando prazo para sanar tais irregularidades Moraes (2002), atenta para a importância de se descrever com clareza o ato lesivo no auto de infração, especificando seu objeto jurídico lesado, assim como seu valor. Pois, não havendo solução por parte do agente causador, a imposição de pena multa, seguirá apenas as formalidades, já que todos os requisitos anteriores foram apresentados.
Milaré (2018) atenta que a imposição desta medida juntamente com outra penalidade possui duas finalidades, sendo uma delas também como medida cautelar, como no caso de embargos de obras; e no segundo quando o dano foi constatado, uma sanção foi aplicada é o caso da multa, onde deve ainda o infrator buscar medidas para corrigir em caráter emergencial as irregularidades.
Por fim, conforme ensinamentos de Trennepohl (2018), caso o autuado não venha a regularizar os atos que infringem a legislação ambiental, pode o agente fiscalizador fazer a aplicação de multa, pois a penalidade de advertência, não obsta a aplicação de outras sanções, porém veda-se a aplicação de uma nova penalidade advertência, pelo prazo de três anos, conforme preceitua o artigo 7.º do Decreto nº 6514/08, contados do julgamento da defesa da última sanção em questão.
3.1.2 Multa simples
Inicialmente, Antunes (2016) destaca que está é uma sanção que irá incidir diretamente no patrimônio do autuado, por se tratar de penalidade pecuniária. Será aplicada sempre que a Administração Pública identificar que por parte de seus administrados não se cumpriu determinada norma, exercendo de forma irregular atividades que deverão ser submetidas ao poder de polícia.
Milaré (2015), esclarece que a multa simples será aplicada quando constatado a negligencia ou dolo pelo infrator pela qual tenha sido advertido e deixou de sanar em prazo assinalado, ou que opuser embaraço a fiscalização dos agentes ligados aos órgãos ambientais conforme o §3.º, art. 72 da Lei nº 9.605/1998. A referida lei em seu § 4º, artigo 72 define a possibilidade de conversão de multa simples em serviços que visem a preservação, melhoria e também a recuperação do meio ambiente assim destaca Trennepohl (2018).
Porém, conforme ressalta Milaré (2015) a conversão de multa simples por serviços não é um direito subjetivo do autuado, e sim compete a partir da discricionariedade do agente julgador deferir ou não quando há este pedido. Devendo ser pautada em clara motivação, afim de que o julgador tenha convicção ao proferir sua decisão.
Na esteira do disposto no art. 140 do Dec. 6514/2008, são considerados serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente (i) a execução de obras ou atividades de recuperação de danos decorrentes da própria infração; (ii) a implementação de obras ou atividades de recuperação de áreas degradadas, bem como de preservação e melhoria da qualidade do meio ambiente; (iii) o custeio ou execução de programas e de projetos ambientais desenvolvidos por entidades públicas de proteção e conservação do meio ambiente; e (iv) a manutenção de espaços públicos que tenham como objetivo a preservação do meio ambiente (MILARÉ, 2015, p.373).
Ao que se refere obstar ou dificultar a atividade do agente fiscalizador Moraes (2002) é claro ao apontar que esse obstáculo deve ser físico, ou a recusa em não apresentar documentos, dificultar a entrada em locais, sendo que qualquer um desses atos pelo infrator pode ocasionar em multa administrativa, não deve, no entanto, ser confundindo com o direito que o infrator possui em ficar calado, que é garantido constitucionalmente no artigo 5.º, LXIII, CF/88.
3.1.3 Multa diária
A multa diária é a penalidade imposta pelo agente fiscalizador, quando este observar que a infração continua a se perpetuar, o que diferencia da multa simples que são chamadas de infrações instantâneas, quando não observados tais diferenças implicará na nulidade do ato da administração. Observa-se ainda que ao lavrar o auto de infração, deve ser especificado o valor da multa diária aplicada ao ato infracional, conforme ensina Antunes (2016).
Segundo Oliveira (2011), a multa diária será aplicada sempre que for verificado que a infração se prolonga no tempo, conforme instituído no artigo 72, §5.º da Lei 9.605/1998. O valor para aplicação da multa não pode ser inferior a R$ 50,00 e seu máximo não pode ser superior a 10% valor da multa simples.
Verifica-se que a multa diária será sempre vinculada a outra. Dentre todas as demais penas, podemos dizer que esta poderá ser aplicada concomitantemente com o embargo, a suspensão parcial ou total (atividade e venda/fabricação de produto), a demolição de obra e a destruição de produto (art. 72, incisos V a IX, Lei nº 9.605/89). Não cumprida essa ordem, no prazo estipulado, passa-se a incidir multa diária até sua realização (MORAES, 2002, p.135).
Para que seja declarado seu fim, Milaré (2015) discorre ser necessário o autuado apresentar documentos ao órgão ambiental que comprovem que tal situação que deu causa ao auto infracional foi regularizada.
Dessa forma, Moraes (2002) classifica a multa diária como sendo a possibilidade de punição quando o agente infrator deixar de fazer ordem direta, que poderia ter sido realizada. Neste caso, a punição não é referente ao dano causado e sim ao descumprimento da ordem.
3.1.4 Restritiva de direitos
As sanções restritivas de direitos podem ser aplicáveis tanto a pessoas físicas quanto a pessoas jurídicas. De acordo com Oliveira (2011), o §8.º do artigo 72 da Lei 9.605/98 e o artigo 20 do Decretro 6.514/08 trazem como penalidades:
Restritiva de direitos abrange a suspensão de registro, licença, permissão ou autorização; cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de contratar com a administração pública, pelo período de até três anos (SIRVINSKAS, 2005, p.340).
Contudo Milaré (2015), atenta para não se interpretar a suspensão erroneamente como revogação ou cancelamento. Pois, no que concerne o dicionário jurídico tal interpretação deve ser a interrupção por tempo limitado, no que tange os efeitos de determinados atos. Cabe ainda salientar que a proibição de contratar com a Administração conforme destaca Trennepohl (2018), não poderá ultrapassar o período de três anos, assim como as demais sanções não devem extrapolar a máxima de um ano conforme estabelece o artigo 20, §1.º, do Decreto nº 6.514/2008.
Para que ocorra a perda de incentivos, benefícios fiscais e financeiros Morais (2002), aduz ser necessário levar ao conhecimento da fazenda pública ou entidade financeira, pois havendo fiscalização e constatado a irregularidade, posteriormente vindo a ser condenado está pode vir a ter seu benefício ou incentivo suspenso ou cancelado. Ou ainda a casos em que o beneficiário tem o dever de apresentar certidão de regularidade ambiental, ao deixar de fazer terá o benefício suspenso.
3.2 Medidas administrativas acautelatórias
Inicialmente Milaré (2015) chama atenção para a terminologia utilizada pelo legislador, ao nominar como sanções todos os itens que constam no artigo 72. Mas com a devida atenção é possível identificar que os incisos IV a IX possuem como características a natureza acautelatória, ou seja, visam medidas mais preventivas, resguardando a recuperação ambiental e prevenir novas infrações.
3.2.1 Apreensão
Nosso ordenamento jurídico recepciona a possibilidade de apreensão como meio punitivo a desestimular práticas ilícitas. Conforme ensina Milaré (2015), está prevista no rol de sanções da Lei 9.605/98, artigo 72, IV e no Decreto 6.514/08, artigo 25, §§ 1.º a 5.º, os métodos adotados pela Administração Pública afim de realizar a apreensão, controle e a destinação de produtos e subprodutos, animais, instrumentos, embarcações e veículos que tenham sido retidos pela pratica de ato ilícito contra o meio ambiente.
Segundo Oliveira (2011, p.158), os animais domésticos e exóticos serão apreendidos quando forem encontrados: (a) no interior de unidade de conservação de proteção integral; ou (b) em área de preservação permanente ou quando impedirem a regeneração natural de vegetação em área cujo corte não tenha sido autorizado desde que, em todos os casos, tenha havido prévio embargo pelo órgão ambiental, devendo o proprietário, desde que identificado, ser previamente notificado para a remoção dos animais.
Assim, quando as autoridades ambientais apreenderem animais silvestres deverão proceder segundo Trennepohl (2015), (i) reintegrando ao hábitat natural, não sendo possível, fazendo a guarda em locais como: zoológicos, fundações, centros de triagem, fundos científicos, e (ii) os animais considerados domésticos ou exóticos encontrados em unidade de preservação de proteção integral, ou que forem encontrados em área de preservação permanente receberão autorização para sua venda.
Os agentes fiscalizadores apreenderão produtos e subprodutos que sejam oriundos de atividades ilícitas conforme orienta Milaré (2015).
Artigo 25 da Lei 9.605/98, in verbis:
Art. 25. Verificada a infração, serão apreendidos seus produtos e instrumentos, lavrando-se os respectivos autos.
[...]
§ 2.º Tratando-se de produtos perecíveis ou madeiras, serão estes avaliados e doados a instituições científicas, hospitalares, penais e outras com fins beneficentes.
§ 3.º Os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais.
Trennepohl (2018) ressalta que o artigo 134 do Decreto nº 6.514/08, ampliou o rol que destina os bens e animais apreendidos, destacando que após confirmado o auto de infração, o autuado não poderá reaver seus produtos ou animais. Como bem interpreta Milaré (2015), a perda dos instrumentos se dá apenas quando estes são utilizados para práticas ilícitas, não tendo o porquê se falar em confisco de itens que são ferramentas de trabalhos legais e que de forma alguma infringem a lei, destaca-se ainda que serão apreendidos aqueles materiais que forem descaracterizados ou que tenham sido utilizados no cometimento de um ato ilegal.
Os bens apreendidos conforme destaca Oliveira (2011), podem ficar sob a guarda do órgão fiscalizador, ou em casos excepcionais até mesmo ser confiados a um fiel depositário, até o fim do processo que julgará o feito. Posteriormente, no caso de órgãos e entidades públicas se encontrarem como depositários Milaré (2015) indica que estes poderão ser beneficiados caso o destino fim do bem apreendido seja a doação.
Para Trennepohl (2018), havendo apreensões de materiais e substancias toxicas e nocivas à saúde humana, ou que traga risco ao meio ambiente, o órgão competente será o responsável por emitir os métodos e procedimentos e ficará a cargo do infrator.
3.2.2 Destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração
A destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração tem por objetivo evitar que esses materiais continuem a ser utilizados, assim como sua guarda ou seu transporte, principalmente quando estes se configuram inviáveis conforme destaca Trennepohl (2018). Sobre esta prática Oliveira (2011), discorre o que estabelece o artigo 111 do Decreto 6.514/08, que visa destruir ou inutilizar esses materiais sempre que seu aproveitamento e uso configurem riscos maiores, assim como o seu transporte, guarda, podendo até mesmo colocar em risco a segurança dos agentes fiscalizadores, bem como da população.
Sob o mesmo ponto de vista, Milaré (2015) destaca que deve ser realizado termo afim de que fique documentado a destruição dos objetos, de modo que se identifiquem suas condições antes e após a conclusão, assim como deve ser feita a análise dos valores dos bens, para o caso de ser necessário indenização.
3.2.3 Suspensão de venda ou fabricação de produto
Será aplicada sempre que o produto não estiver em conformidade com as premissas legais, Milaré (2015) ressalta que a medida em voga visa a interrupção da comercialização de produtos e subprodutos que tenham sido originados através de uma infração administrativa. Nesta mesma corrente, Trennepohl (2018) com base no art. 109 do Decreto n. 6.514/08, enfatiza o objetivo da suspensão seja ela parcial ou total, da venda ou fabricação de produtos que não estão de acordos com a legislação ambiental que é a descontinuidade dessas atividades afim de se evitar maiores prejuízos ambientais.
Já para Antunes (2016), é uma punição grave, pois a suspensão das atividades do agente infrator irá gerar impactos financeiros em sua vida. Como não existe uma previsão de durabilidade, pois a penalidade somente irá cessar com o fim da irregularidade, por fim ressalta-se a grande importância de laudo técnico que comprove que tal medida é necessária dado os impactos que ela pode produzir, devendo o agente fiscalizador tomar o devido cuidado para não agir com abuso de poder.
3.2.4 Embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas
O embargo de obra ou atividade segundo Milaré (2015), é uma medida tomada pela Administração Pública que pode ser por tempo definitivo, ou temporário, sempre que for constatado alguma irregularidade, podendo essa ser no início da obra, durante, ou até mesmo quando detectar que foi ultrapassado os limites no que tange as licenças e autorizações decorrentes de atos administrativos, de modo que essas ações possam trazer riscos à saúde humana, assim como risco ambiental.
Neste passo, busca-se evitar que o dano ambiental seja continuado. Trennepohl (2018) classifica este meio como ferramenta a propiciar a recuperar a área que foi afetada. Para que ocorra a cessação do embargo Oliveira (2011) preleciona que é necessário que o autuado apresente documentos com o intuito de regularizar a obra ou atividade.
Antunes (2016), discorre sobre o quão importante e necessário que aplicação desta medida seja feita por agente competente de órgão fiscalizador que detém o poder de polícia sobre determinada obra ou atividade que se encontra irregular. Além disso, Milaré (2015) destaca que não havendo o cumprimento da ordem de embargo, deve ser aplicada de forma cumulativa as seguintes sanções:
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multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 1.000,000,00 (um milhão de reais, com base no art. 79 do Dec. 6.514/2008;
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suspensão da atividade que originou a infração e da venda de produtos e subprodutos criados ou produzidos na área ou local objeto do embargo infringido; e
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cancelamento de registros, licenças e autorizações de funcionamento da atividade econômica junto aos órgãos ambientais e de fiscalização
(MILARÉ, 2015, p.394).
Complementando, Trennepohl (2018) afirma que deverá a autoridade ambiental comunicar o Ministério Público para que tome providências, quando houver o descumprimento pelo autuado na ordem do embargo.
Por fim, Milaré (2015) atenta ao fato de que obras e atividades embargadas que decorram de licenciamento ambiental de competência do Ibama, a medida do embargo somente será executada tendo a aprovação do Presidente do Ibama.
3.2.5 Demolição de obra
Classificada como medida extremamente severa, a demolição de obra para Milaré (2015) deve ser aplicada sempre que for constatado o perigo iminente de agravamento no que tange ao risco ambiental, saúde, segurança, além da impossibilidade de não conseguir reverter os danos ambientais. De maneira idêntica Trennepohl (2018) sinaliza com base no artigo 19 do Decreto nº 6.514/08, que deverá ser respeitado o contraditório e a ampla defesa, para só então aplicar a pena de demolição a obra que não esteja de acordo com os regramentos ambientais e que não demonstre condições de ter sua situação regularizada.
O ato da demolição não será realizado conforme orienta Oliveira (2011) em casos em que tal feito venham a causar ainda mais prejuízos ao Meio Ambiente, para isso é preciso que seja comprovado o risco desta piora através de laudo técnico. Trennepohl (2018) anota ainda que os custos com a demolição ficarão a cargo do infrator que poderá realizá-la, ou então reembolsar a Administração Pública por eventuais despesas.
Portanto, para Moraes (2002) quando houver ordem de demolição de obra por descumprimento de legislação ambiental vigente, está deverá ter cumprido todo processo administrativo ao qual não seja mais possível cabimento de recurso.
3.2.6 Suspensão parcial ou total de atividades.
A priori, é necessário frisar que o deferimento de licença não basta para comprovar que tal atividade vem sendo desempenhada de acordo com as especificações da lei, para isso é preciso que se faça uma constante verificação. Moraes (2002), lembra que a fiscalização não possui caráter punitivo, mas sim, monitorar e então atestar que as exigências da legislação vêm sendo cumpridas. O agente fiscalizador não pode atestar a licitude das atividades quando o particular se nega a colaborar com a administração, quando isso ocorre a medida a ser tomada é a suspensão parcial ou total das atividades.
Neste mesmo sentido, Oliveira (2011) expõe com base no artigo 110 do Decreto Lei nº 6.514/2008, que a suspensão parcial ou total de atividades é a medida cabível quando autoridade fiscalizadora busca inibir a pratica e assim fazendo com que sua pratica seja descontinuada, pois não está em acordo com a legislação ambiental.
Essa medida não irá necessariamente acarretar o fechamento ou paralização de todas as atividades do estabelecimento que está sendo fiscalizado. Como recorda Milaré (2015), a suspensão está condicionada apenas as máquinas ou atividades que se encontrarem irregulares, podendo o restante continuar a produzir. Para a cessação da medida punitiva é necessário que se faça o cumprimento da regularização dos equipamentos ou atividades que a Administração classificou como sendo nocivas, devendo o agente infrator comprovar o feito.
Portanto, a suspensão parcial de obra ou atividade de acordo com Antunes (2016), é a medida cabível quando fica constatado um desacordo com a norma, o agente fiscalizador não irá paralisar todo o empreendimento e sim, apenas o que está irregular, tal medida é proporcional ao dano que vem sendo causado.
METODOLOGIA
A origem da pesquisa surgiu da necessidade de compreensão e aprofundamento teórico, vez que tal assunto é de suma importância e está a cada dia mais em destaque em nossa sociedade no que se refere a proteção ambiental e uma sadia qualidade de vida.
Foi utilizado a abordagem qualitativa, Sordi (2013, p.100), aduz que a pesquisa qualitativa emprega técnicas interpretativas para análise e compreensão de fenômenos, de natureza subjetiva. Henriques e Medeiros (2010) ponderam que o Direito, ao estudar os fenômenos sociais, expressam a sociedade de modo geral e não sujeitos em particular. Ao objetivar essa expressão, a pesquisa científica permite aprofundar o conhecimento das normas da ciência jurídica. Neste sentido a pesquisa qualitativa se adequa aos objetivos da investigação em curso, garantindo também o cruzamento e interpretação de variáveis mais complexas.
Na pesquisa qualitativa o problema investigado não sai da mente do pesquisador, que utiliza de fatores históricos e na imersão na vida da sociedade para responder os questionamentos levantados.
Em relação a pesquisa, esta é do tipo bibliográfica, Para Lakatos e Marconi (2017), a pesquisa bibliográfica deve ser realizada em todos os meios de fontes disponíveis, como livros, artigos científicos, jornais, teses, porém como os renomados autores fazem questão de destacar ao realizar uma pesquisa independentemente do método empregado, deve ser feito o levantamento de dados de variadas fontes. O diálogo com a literatura permite construir uma linha de pensamento que percorre o texto bem como elaborar os argumentos que a sustenta (SORDI, 2013).
O método, como forma de explicitar a verdade, busca na dedução, a possibilidade constatar verdades particulares em verdades universais (CERVO; BERVIAN e SILVA, 2007). O texto, portanto, busca uma construção lógica entre as variáveis qualitativas de interpretação para formar argumentos os mais densos e plausíveis possíveis. Desta forma, permitiu construir uma linha de pensamento, bem como o desenvolvimento do texto, por intermédio de seu raciocínio lógico que visa responder através da dedução em busca de verdades universais.
A pesquisa com nível de aprofundamento explicativo e demonstrou as relações causais entre as variáveis. Chaves (2002, p.64) enfatiza que esse nível permite identificar as causas da emergência de algum fenômeno. A pesquisa explicativa atende ao objetivo geral do projeto de pesquisa.
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS
Indubitavelmente, deve-se ressaltar a importância da atuação repressiva e preventiva por parte da Administração Pública através do exercício do Poder de Polícia Ambiental Federal, pois é dever do Estado garantir o cumprimento constitucional e a proteção efetiva do Meio Ambiente.
Desta forma, quando o agente fiscalizador está exercendo sua função ele busca coibir praticas que venham prejudicar o Meio Ambiente e com isso o desenvolvimento social e econômico com impactos negativos imediatos e também com reflexos negativos vindouros.
A educação ambiental deve ser encarada com seriedade pelo Estado e pela sociedade, ao coibir e reparar feitos que danifiquem este patrimônio que é de todos. É fácil perceber que existe um descaso com o Meio Ambiente devido à baixa escolarização e poucos investimentos nessa área.
Para suprir a falta de agentes públicos no combate as irregularidades que vem ocorrendo, faz-se necessário por parte do Estado investimentos que venham suprir as deficiências humanas e de equipamentos necessário para que os agentes desenvolvam seus trabalhos com qualidade e segurança.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento do presente artigo possibilitou o estudo sobre o poder de polícia ambiental federal na proteção do meio ambiente constitucionalmente legitimado como bem comum, para isso buscou demonstrar o que é o Meio Ambiente previsto na Constituição Federal, assim como definir o poder de polícia e seu campo de atuação de polícia ambiental, bem como apresentou a aplicabilidade de sanções pela Administração Pública, utilizando-se do poder de poder de polícia.
O Meio Ambiente equilibrado é um bem indiscutivelmente necessário para o desenvolvimento social, econômico e cultural, não é por acaso que a Constituição Federal de 1988 recepcionou no seu artigo 225 a sua proteção, pois desta forma o legislador preocupado não só com o que ocorre no presente, visa também preservar este ambiente para as gerações futuras.
Conforme ressalta Milaré (2018), possui o Estado um dever constitucional de proteger e preservar o Meio Ambiente, assim como o cidadão ganha um papel de destaque no texto constitucional ao ser mencionado não só como um ser de direito (titular), mas agora o legislador estabelece que este tem o dever de assegurar juntamente com o Estado a função de preservação deste bem que é de todos. Entende-se por todos como sendo os brasileiros e estrangeiros residentes no País, nos termos do art. 5º da CF (SIRVINSKAS, 2005, p.44).
Por se tratar de bem coletivo, não é possível dividir, tão pouco é possível determinar o número de pessoas que exercem a titularidade sobre este bem. Deve então a Administração Pública através de suas atribuições colocar em prática este dever de proteção, levando-se em conta que este é um processo contínuo e requer investimentos, planejamentos e uma política ambiental eficaz. A Administração Pública, através de seus agentes que detém a força do poder de polícia buscam coibir a prática de ilícitos que prejudiquem o Meio Ambiente, de tal forma, que não possa ser recuperado.
Desta forma, o poder de polícia ambiental federal visa através de suas atribuições fiscalizar e impedir que a falta de informação, ou a prática de atos já determinados como gravosos ao Meio Ambiente venham ser cometidos, e caso identifiquem tais infrações sejam elas reiteradas ou não, apliquem as sanções cabíveis.
Por fim, o presente estudo não teve a pretensão de esgotar o assunto e sim impulsionar novos pesquisadores sobre o tema, bem como atentar para a importância deste bem que é de todos e o papel que deve ser desempenhado pela sociedade e pelo Estado na proteção do Meio Ambiente.
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