RESUMO
Em 2000 nasce a Lei Complementar nº 101, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), impactando diretamente na gestão pública a nível Municipal, Estadual e Federal. A LRF impôs limites para os gastos públicos, trouxe responsabilidades ao gestor público e determinou a transparência em seus atos. Com a nova cultura e a necessidade de uma mudança institucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe punições aos gestores que não mantiverem o equilíbrio das contas públicas. A preocupação básica deste estudo é, por meio de pesquisa bibliográfica,ponderar sobre os reflexos na gestão pública após a promulgação da referida Lei que consolidou, principalmente na gestão fiscal, os pilares do controle, do planejamento, da responsabilidade e da transparência. Os cidadãos trabalham, pagam seus impostos, e o mínimo que se espera do gestor público é que administre o dinheiro arrecadado de forma responsável e em prol da sociedade, do bem-estar do cidadão, o que faz da Lei de Responsabilidade Fiscal praticamente um manual de conduta ética.
Palavras-chave: Responsabilidade. Controle. Transparência.Planejamento.Gestão Pública.
Introdução
A complexidade do ambiente de negócios no Brasil e no mundo tem desafiado o Poder Público a controlar os seus gastos, dar transparência à aplicação de recursos e ser cada vez mais eficiente e eficaz.
O déficit público sempre foi um grande contratempo enfrentado pelo Brasil em todas as esferas de governo. Figueiredo e Nóbrega (2001) lembra que era comum os gestores públicos gastarem mais do que recolhiam aos cofres públicos.
Neste cenário, buscando preencher a lacuna até então existente no controle das finanças públicas surgiu a Lei Complementar nº 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que trata das responsabilidades do gestor público com o dinheiro proveniente dos tributos pagos pelos cidadãos.
Diversos foram os desafios apresentados pela LRF que trouxe como princípios o planejamento, a transparência em relação aos gastos e a participação da sociedade.
Leite e Peres (2010) apontam que a LRF ostentou impactos de natureza política, institucional, fiscal e de gestão.
O presente artigo pretende expor os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar nº 101/2000 na gestão pública, especialmente quanto ao compromisso do gestor público com o orçamento público e à gestão fiscal das contas públicas.
Desenvolvimento
Deliberando acerca de uma disciplina fiscal em relação à elaboração e execução dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, no ano de 2000 o Congresso Nacional aprovou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que trouxe novos comandos ao gestor público dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Segundo Matias-Pereira (2006, p. 305) (...) com a Lei de Responsabilidade Fiscal foi deflagrado o processo para combater o crônico desequilíbrio fiscal da administração pública brasileira, tanto em nível federal, estadual, como municipal; por meio de um rígido controle do endividamento público (...).
A falta de dados confiáveis acerca da execução orçamentária e financeira dos governos, principalmente do Governo Federal, era um grande problema até a década de 1980. Quando se tinha alguma informação, faltava o detalhamento necessário para análise.
Bergue (2010) lembra que as novas demandas impostas ao Estado foram o impulso para a transformação, onde buscou-se transformar as estruturas burocráticas em estruturas flexíveis, adaptáveis e enxutas.
Matias-Pereira (2008, p. 60) destaca que administração pública é (...) o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. E, ainda, destaca que o propósito da administração pública é (...) a gestão de bens e interesses qualificados na comunidade no âmbito dos três níveis de Governo: federal, estadual ou municipal (...).
Mas Vargas (2007) afirma que, diferente do meio privado, na administração pública o objetivo é a prestação do serviço público atividade desempenhada com a finalidade de dirimir as necessidades primordiais do cidadão, da coletividade e do próprio Estado.
Deste modo, gerir os serviços públicos não é somente concedê-los, e sim executá-los com eficácia e eficiência, assegurando cultura, saúde, segurança, bem-estar e educação aos cidadãos, provendo as necessidades coletivas das mais variadas.
Para Vargas (2007) o Estado tem por propósito organizar e fazer com que os serviços públicos funcionem de modo correto, por meio do conjunto de órgãos e agentes chamados de administração, por intermédio dos quais o Estado pratica a gestão de atividades que lhe são próprias.
A LRF teve dois focos, como lembra Pereira (2001), quais sejam, o de ajuste fiscal e a modernização da administração pública tornando-a mais eficiente, voltado a atender os cidadãos, por meio de planejamento, controle, transparência e participação da sociedade.
Na gestão, o Plano Plurianual (PPA) foi um importante instrumento, alterando a programação de recursos e o ciclo de gestão pública, ao lado da Lei de Responsabilidade Fiscal que permitiu um planejamento fiscal, segundo Garces e Silveira (2002).
A LRF é um grande marco dessa caminhada de modernização de gestão públicas que se iniciou no governo de João Batista Figueiredo. A carta de intenção, que se tornou sinônimo de promessas vazias, era o que o governo apresentava à sociedade no início dos anos 1980 já que não contava com outros instrumentos que assegurassem a governança das contas públicas.
Como resultado das novas ferramentas, hoje as metas de resultados são debatidas de forma pormenorizada. A cada ano que se passava ficava mais evidente a necessidade de acabar com o descontrole na Gestão Pública, de criar leis que mostrassem aos gestores públicos o caminho para alcançarem êxito nos resultados entre receitas e despesas governamentais, reduzindo o nível de endividamento, trazendo equilíbrio orçamentário e o legislador entendeu isso.
Debus (2002) afirma ser óbvio que teve um incentivo externo, já que em 1999 o governo federal recorreu ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e firmou o pacto de realizar ajustes no setor público para garantir que o país se tornasse sustentável e abrandasse a sua vulnerabilidade, visto que o país vivia sucessivas crises abalando a credibilidade frente às instituições financeiras nacionais e internacionais.
Mas não só isso, vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 já autorizava a criação de uma Lei Complementar para tratar de finanças públicas a nível nacional.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
O artigo 169 da Carta Maior também foi basilar na construção do texto da LRF, uma vez que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a partir de Lei Complementar.
E não se pode desconsiderar o texto do artigo 165, da Constituição Federal, principalmente o inciso II, do parágrafo 9º:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo obedecerão:
I o plano plurianual;
II as diretrizes orçamentárias;
III os orçamentos anuais.
(...)
§9º Cabe à lei complementar:
I dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Vargas (2007) considera que a LRF engloba diversos princípios e normas provenientes de experiências de outros países. O Tratado de Maastricht, segundo Debus (2002), foi uma grande contribuição da Comunidade Econômica Europeia (CEE) que definiu padrões para identificação da sustentação financeira de cada governo. O Tratado criou, ainda, uma comissão que fiscaliza o orçamento e estoque da dívida para identificar desvios, estabelecendo metas e punições.
Albuquerque (2008) enfatiza que o modelo que demanda a limitação de despesa para garantir limites e metas orçamentárias, a compensação de renuncias e das novas despesas obrigatórias de reprodução continuadas derivam da experiência norte-americana. Por sua vez, a Nova Zelândia nos inspirou com o Relatório de Gestão Fiscal que também foi adotado pela LRF.
E com essas contribuições, dentre inúmeras outras, nasceu a Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil mirando satisfazer os anseios da sociedade por uma responsabilidade no uso do dinheiro público.
Na aplicação da LRF o grande desafio do planejamento, de acordo com Figueiredo (2001), é prever ações, projetar situações, diagnosticar as necessidades e priorizar metas com os recursos disponíveis.
Apesar de alguns gestores públicos buscarem o caminho de manipular as estimativas de receitas para evitarem o risco de punições devido ao desequilíbrio fiscal, Maher e Delles (2011) e Vecchia e Montoya (2002) lembram que orçamentos realistas estão concatenados a um maior equilíbrio das contas públicas.
A gestão fiscal no território brasileiro está vinculada a três (3) princípios básicos. O primeiro princípio é o da ação planejada e transparente, ou seja, antes da execução deve vir o planejamento para se alcançar o cumprimento das metas preestabelecidas. Novas peças foram criadas para garantir a divulgação do planejamento, bem como seus resultados, como podemos citar o Anexo de Riscos Fiscais, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
Além do mais, ligado ao princípio constitucional da publicidade, sempre deve existir transparência nos atos de gestão permitindo com que a sociedade possa tomar conhecimento de todos os atos e ações praticadas pelos gestores públicos.
Importante destacar que o controle social, na lição de Alcântara apud Silva (2009, p. 17) é:
Considerada a forma mais democrática de acompanhamento da administração pública, o controle social corresponde ao "poder legítimo utilizado pela população para fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos e políticas em todas as áreas de interesse social.
Outro princípio insculpido no texto legal é o de prevenção dos riscos, dado que cabe ao gestor público prever eventuais riscos e corrigir possíveis desvios que possam culminar no desequilíbrio das contas públicas.
Por fim, o terceiro princípio é o do equilíbrio das contas públicas no qual, por óbvio, o gestor não pode gastar mais do que arrecada. O planejamento do administrador público deve intentar ao controle das contas públicas obedecendo aos limites e premissas para a renúncia da receita e a geração de despesas, estabelecendo normas que visam buscar investimentos externos e melhorar a economia, sempre com transparência.
E ressalta-se que as normas de finanças públicas definidas pela LRF possuem caráter geral, extensível a todas as esferas de governo, como exsurge dos parágrafos segundo e terceiro do artigo 1º da LRF.
Art. 1º (...)
§2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§3º Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
As empresas estatais que recebem do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoas ou de custeio em geral ou de capital, exceto, neste caso, as provenientes de aumento de participação acionária, também estão sujeitas às diretrizes da LRF.
A LRF tem por escopo controlar o déficit público para estabilizar a dívida em um patamar admissível para uma economia emergente. Os entes públicos fazem previsão para todas as receitas e despesas, mas precisam controlar suas finanças e acompanha-las mensalmente.
Os limites, as condições e as regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal são como pedras fundamentais para uma gestão pública planejada, transparente e com equilíbrio das contas.
É demasiadamente importante acompanhar as despesas para não ultrapassar os limites previstos no artigo 19 da LRF.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I União: 50% (cinquenta por cento);
II Estados: 60% (sessenta por cento);
III Municípios: 60% (sessenta por cento).
§1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computados as despesas:
I de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II relativas a incentivos à demissão voluntária;
III derivadas da aplicação do disposto no inciso II do §6º do art. 57 da Constituição;
IV decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o §2º do art. 18.
V com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19;
VI com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade gestora única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto à parcela custeada por recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o §9º do art. 201 da Constituição;
c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.
§2º Observado o disposto no inciso IV do §1º, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
§3º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, é vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência.
Outra repercussão importante da LRF na gestão pública é o trato acerca da renúncia de receita que tem por fito estimular atividades econômicas específicas ou impulsionar o desenvolvimento de determinada região.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a renúncia de receita por intermédio de alteração de alíquotas, remissão, subsídio, anistia, dentre outras ferramentas.
Relevar os impactos fiscais ou as consequências fiscais sobre a receita que deixou de arrecadar provenientes dessas renúncias, ou até mesmo de outro benefício de natureza tributária, creditícia e financeira, por meio de um demonstrativo acompanhando o orçamento anual é imposição prevista no artigo 165, §6º da Constituição Federal. A LRF trouxe luz a essa imposição, além de agregar maior firmeza ao tema.
A inquietude da LRF é com o impacto orçamentário-financeiro, tanto no exercício em curso quanto nos dois subsequentes, e com isso, pressiona os gestores públicos a demonstrarem cabalmente que a renúncia de receitas não afetará as metas definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou que haverá compensação da não arrecadação com ações que culminem no aumento de receita tributária própria de forma que não afete o orçamento.
Quanto à dívida pública, a dívida contraída para atender eventuais insuficiências de caixa é exemplo da parte da dívida pública que compreendemos como dívida flutuante. Doutro lado, débitos de longo prazo contraídos pela emissão de títulos com o fito de atender ao desequilíbrio orçamentários (artigo 98, da Lei Federal nº4.320/1964) é exemplo de dívida fundada (consolidada) que também compreende o conceito de dívida pública.
O artigo 30 da Lei em estudo estabelece, também, a responsabilidade do Presidente da República de submeter ao Senado Federal, sempre que necessário, a proposta para adequação dos limites globais para o montante de dívida consolidada da União, dos Estados e dos Municípios.
Medidas que tragam o endividamento ao limite é necessário sempre que ele seja ultrapassado ao final de um quadrimestre por meio de eliminação de vinte e cinco por cento (25%) no quadrimestre seguinte e a normalização dentro dos três quadrimestres seguintes ao estouro do limite legal.
Estar acima do limite traz consequências, das quais podemos citar a proibição de realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita, exceto o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
E mais, caso não ocorra o retorno da dívida ao limite dentro dos três quadrimestres seguintes, e enquanto durar o excesso de dívida, o ente público não poderá receber transferências voluntárias da União ou dos Estados.
Para Albuquerque (2008), a LRF buscou atravancar uma prática outrora comum na prática de muitos gestores públicos de remeter à administração futura os percalços fiscais, permitindo que os gestores públicos sejam responsabilizados criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos danos causados ao Erário.
Isso é facilmente observado quando se extrai da LRF a proibição do gestor público contrair, nos últimos oito meses do mandato, obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente até o fim do mandado. Outro ponto é a restrição quanto à inscrição na conta Restos a Pagar no último ano do exercício.
Ainda podemos citar a proibição do aumento de despesa com pessoal nos últimos cento e oitenta dias do mandato. O artigo 21, parágrafo único, da LRF, considera nulo os atos que resultem em aumento de despesas realizados neste período
E para consolidar todos os esforços dedicados à responsabilização dos gestores públicos nascidos com a LRF, no mesmo ano foi editada a Lei Federal nº 10.028/2000 que tipificou os crimes contra as Finanças Públicas, obrigando efetivamente os gestores e agentes públicos a cumprirem as condições prescritas na Lei Complementar nº 101/2000.
Com as novas diretrizes legais o Chefe do Poder Executivo deve demonstrar a cada quadrimestre, em audiência pública, o cumprimento das metas fiscais e cabe ao Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas, pelo Ministério Público e pelo sistema de controle interno de cada Poder, fiscalizar o cumprimento das normas de gestão.
Para cumprimento da LRF, deve ser fiscalizado o cumprimento das metas previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a observância dos limites e das condições para a realização de operações de créditos e a inscrição de despesas em restos a pagar, a adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e consolidada aos respectivos limites e a observância das normas relacionadas à destinação dos recursos oriundos de alienação de ativos e com respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, quando houver.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é praticamente um código de conduta imposto a todo o gestor público, buscando ajuste fiscal sem desprezar a necessidade de investimentos em prol da sociedade.
Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal inovou, em muitos aspectos, a forma como deve ser praticada a gestão pública tornando fundamental ao gestor público passar pelo processo de planejamento, execução e apresentação à sociedade dos resultados alcançados com o uso do dinheiro público.
O principal foco da Lei de Responsabilidade Fiscal é a gestão pública fiscal definindo como pilares o planejamento, a transparência e o controle das contas públicas, não sendo mais possível o gestor público gerir o dinheiro público sem obedecer a seu regramento.
A LRF impôs limites que fizeram o gestor público a ponderar antes de executar atos irresponsáveis que culminem no aumento da dívida públicas, diminuindo as dívidas que eram adquiridas e repassadas à gestão seguinte fazendo com que o novo gestor recebesse os cofres públicos vazios e endividados.
O gestor irresponsável passou a ser fiscalizado e a ter dificuldades em realizar gastos excessivos com pessoal, a descuidar do patrimônio público, dentre outros limites impostos pela LRF, já que está sujeito a sérias sanções.
As ferramentas de controle inseridas no ordenamento jurídico pela Lei de Responsabilidade Fiscal permitem a identificação de eventuais desvios e a má aplicação do dinheiro público, tendo importante participação no combate à corrupção.
Vale destacar, por fim, que o ideal seria a Lei Federal nº 10.028 (Lei de Crimes Fiscais)trazer penalidades para o não cumprimento dos pilares da gestão fiscal, e não somente para o descumprimento de metas e limites fiscais.
Mas não podemos deixar de destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe mecanismos que podem levar o gestor público a incorrer no crime de responsabilidade ante a sua inobservância, tamanho o rigor, a importância e o impacto desta norma na gestão pública.
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