RESUMO
Cabe ao Poder Público a obrigação de fornecer serviços de qualidade para que os cidadãos tenham acesso a seus direitos básicos, essenciais à sua dignidade humana. Sua atuação não é apenas para reconhecer direitos, mas também garantir o bem estar dos cidadãos através de regras que limitam a conduta humana, impedindo que o ato de alguém afronte o direito dos demais. Portanto, é também o Estado quem detém o direito e o dever de responsabilizar aquele que comete alguma infração penal prevista nas normas brasileiras. Nesse sentido, a pesquisa tem o objetivo de discorrer sobre a responsabilidade do agente público no âmbito penal e solucionar o questionamento acerca das situações que ensejam a responsabilização dessa natureza. Desenvolvida através de método dedutivo de pesquisa e pautada em material de revisão de literatura, a pesquisa bibliográfica e qualitativa irá abordar os principais aspectos acerca do exercício de cargo público e as hipóteses em que o agente público é criminalmente responsável por sua atuação no exercício da sua função pública.
Palavras-chave: Agente Público. Função Pública. Exercício. Responsabilidade Penal.
ABSTRACT
The Public Power has the obligation to provide quality services so that citizens have access to their basic rights, essential to their human dignity. Its action is not only to recognize rights, but also to guarantee the well-being of citizens through rules that limit human conduct, preventing someone's act from affronting the rights of others. Therefore, it is also the State that has the right and the duty to hold responsible those who commit any criminal offense provided for in Brazilian norms. In this sense, the research aims to discuss the responsibility of the public agent in the criminal sphere and solve the questioning about the situations that give rise to accountability of this nature. Developed through a deductive research method and based on literature review material, the bibliographic and qualitative research will address the main aspects about the exercise of public office and the hypotheses in which the public agent is criminally responsible for his performance in the exercise of his public function.
Keywords: Public Agent. Public function. Exercise. Criminal Liability.
Sumário: 1. Introdução. 2. Materiais e Métodos. 3. O poder/dever de punir do Estado. 4. A atuação do Estado por intermédio do agente público. 5. A falha na prestação jurisdicional por erro e a responsabilização do agente público. 6. A responsabilização penal do agente público pelo cometimento de conduta ilícita contra a Administração Pública. 7. Considerações finais. Referências.
1 INTRODUÇÃO
Compete ao Estado garantir a toda a população o acesso a direitos essenciais à dignidade humana. A sua atuação se dá por meio dos agentes públicos, que são investidos em cargos públicos com o intuito de agir em nome do Estado e garantir o interesse público.
Atuando em nome do Estado, os agentes públicos são investidos nos cargos através de concurso público ou função comissionada e são dotados de direitos e de deveres, os quais garantem a legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência do serviço público.
Quando esses indivíduos utilizam o cargo público com o propósito de assegurar interesses particulares e não os estabelecidos em Lei, surge a possibilidade de responsabilização do agente público.
Existem no ordenamento jurídico brasileiro três esferas de responsabilização do agente público: a administrativa, a cível e a penal. Portanto, quando um agente público comete falhas, poderá ser responsabilizado e uma ou em todos esses ramos, a depender da sua conduta.
A considerar a gravidade do ato e os dados causados ao interesse público e de particular, a pesquisa aqui desenvolvida tem o propósito de discutir a área de maior reprovabilidade: a penal.
Nesse contexto, o estudo objetiva discutir as situações em que a conduta do agente público será caracterizada como crime e quais as consequências penais enfrentadas por ele segundo a norma penal brasileira.
2 MATERIAIS E MÉTODOS
Esta pesquisa jurídica foi elaborada por meio de revisão de literatura, com base em acervo bibliográfico sobre a responsabilização de agente público na esfera penal publicados no Brasil nos últimos cinco anos, publicados em livros, trabalhos científicos e em jurisprudências.
O método adotado foi de análise qualitativa, através de pesquisa de conteúdo e confrontamento das informações coletadas e exposição dos resultados de forma escrita, com transcrição das principais citações doutrinárias e jurisprudenciais, sem exposição direta de outro ser humano, motivo pelo qual foi dispensada a prévia aprovação do Comitê de Ética em Pesquisa (Resolução CNS 466/2012).
3 O PODER/DEVER DE PUNIR DO ESTADO
Há tempos que ideias primitivas para punição de crimes não mais existem; a população não está mais sujeita à chamada lei de Talião, que tinha como preceito o ideal que o mal imposto deveria corresponder, tanto quanto possível, ao mal praticado(ESTEFAM, 2018, p.36).
Hoje em dia o Estado é quem detém o poder para criar normas e regulamentar a vida dos cidadãos brasileiros ou estrangeiros que estejam em território nacional, as quais são essenciais para a convivência em sociedade de forma justa e harmoniosa. Não existe sociedade sem normas que a regulamente.
A evolução histórica desta noção de autoridade social converge para a construção do conceito de Estado, ente que, desempenhando funções políticas, sociais, econômicas e jurídicas, é responsável pela promoção do bem comum, sendo dever seu a garantia da ordem pública e do equilíbrio social e o regramento das condutas humanas, esta última mediante normas gerais e abstratas de observância obrigatória por todos os sujeitos. Nesse polo encontram-se os códigos que trazem as leis, os direitos e os deveres inerentes ao homem social. Nesse aspecto podemos então dar ao Estado o dever de zelar pelo bem-estar e o normal funcionamento da sociedade em geral (CARVALHO JUNIOR, 2020, p.1).
E esse poder não é apenas para reconhecer direitos, mas também garantir o bem estar dos cidadãos através de regras que limitam a conduta humana, impedindo que o ato de alguém afronte o direito dos demais.
Hoje em dia, essa obrigação é exclusiva do Estado e não mais dos particulares, atuando de forma imparcial e isonômica. A esse direito subjetivo que o detém o Estado dá-se o nome de jus puniendi, que consiste no:
direito que o Estado possui de exigir que as pessoas se abstenham de praticar uma conduta definida como infração penal (direito de punir em abstrato) e de exigir do infrator que se submeta às consequências da infração praticada (direito de punir concreto). (ESTEFAM, 2018, p.39).
Ou seja, o jus puniendi é um direito/dever exercido única e exclusivamente pelo Estado, que desempenha a função de aplicar uma sanção após apurada a existência de uma infração penal após um processo legal que garanta o contraditório e a ampla defesa do acusado.
O direito e o processo penal é o ramo jurídico que tipifica as condutas ilícitas e antijurídicas e que disciplina a sanção aplicada a cada uma delas, as quais estão previamente criminalizadas pela legislação, não sendo permitida a aplicação de pena a conduta não prevista anteriormente na Lei, conforme o princípio da legalidade previsto no artigo 1º do Código Penal (GRECO, 2017).
Assim sendo, compete ao Estado, por intermédio do Poder Legislativo, regulamentar as condutas que afrontam a Lei e ao Poder Judiciário aplicar as medidas sancionatórias quando praticado um ato ilícito, antijurídico e culpável.
No momento em que é cometida uma infração, esse poder, até então genérico, concretiza-se, transformando-se em uma pretensão individualizada, dirigida especificamente contra o transgressor. O Estado, que tinha um poder abstrato, genérico e impessoal, passa a ter uma pretensão concreta de punir determinada pessoa. [...]Tal atuação é a tarefa por que o Estado, substituindo as partes em litígio, através de seus órgãos jurisdicionais, põe fim ao conflito de interesses, declarando a vontade do ordenamento jurídico ao caso concreto (CAPEZ, 2018, p. 44).
E para que essa tarefa seja cumprida cabe ao Estado realizar os atos em conformidade com o que disciplina a norma, o que ocorre por intermédio de seus agentes públicos.
4 A ATUAÇÃO DO ESTADO POR INTERMÉDIO DO AGENTE PÚBLICO
O Estado, pessoa jurídica de direito público, exerce suas funções por intermédio de seus agentes e servidores públicos, que são a longa manus da atuação do Poder Público e que devem praticar todos seus atos observando o que dispõe o artigo 37 da Constituição Federal, cujo teor é o seguinte:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] (BRASIL, 1988).
Compete aos agentes públicos o papel de exercer as funções públicas, que são investidos nessa função por meio de concurso público ou cargos comissionados (BRASIL, 1988). São assim definidos os agentes públicos:
é a pessoa natural mediante a qual o Estado se faz presente. O agente manifesta uma vontade que, afinal, é imputada ao próprio Estado. Agentes públicos são, portanto, todas as pessoas físicas que externam, por algum tipo de vínculo, a vontade do Estado, nas três esferas da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), nos três Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário). São agentes do Estado, desde as mais altas autoridades da Republica, como os Chefes do Executivo e os membros do Legislativo e do Judiciário, até os servidores públicos que exercem funções subalternas (ALEXANDRINO e PAULO, 2017, p. 138).
O Cargo público é por definição do artigo 3º da Lei nº 8.112/1990 o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor (BRASIL, 1990). Ele pode ser investido de forma efetiva por quem foi aprovado em certame público ou por nomeação a cargo em comissão, que é preenchido de forma livre assim como sua exoneração, nas hipóteses e cargos admitidos em Lei.
Quando investidos no cargo público, os agentes têm direitos e vantagens em razão da função exercida, mas tem também deveres que devem nortear sua atuação como agente público, as quais estão elencados no artigo 116 da Lei do Servidor Público Federal, in verbis:
Art. 116. São deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração;
VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
X - ser assíduo e pontual ao serviço;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder (BRASIL 1990).
Esses deveres existem porque no exercício de sua função, os agentes públicos atuam em nome do Estado, pessoa jurídica de direito público que necessita de pessoas físicas para que lhe seja possível cumprir os deveres que a Lei lhe impõe. Portanto, enquanto exercem a função pública, o faz na defesa dos interesses do Poder Público.
presume-se que a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos seus órgãos, que são partes integrantes da própria estrutura dela, de tal sorte que, quando os agentes em exercício nesses órgãos desempenham as suas funções, considera-se que está havendo atuação do próprio Estado, Assim, os atos praticados pelo agente público (pessoa natural) são tidos por atos da própria pessoa jurídica diz-se que há imputação (não se trata de representação) à pessoa jurídica da atuação do seu agente público (ALEXANDRINO e PAULO, 2017, p.132)
Assim sendo, quando há por parte do agente público uma má prestação do serviço ou uma atuação ilícita não condizente com os interesses do Estado, pode o agente público ser responsabilizado por sua conduta.
5 A FALHA NA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL POR ERRO E A RESPONSABILIZAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO
Existem situações em que o serviço público é prestado de forma equivocada ou indevida, situação que gera para o Estado sua responsabilização por eventual dano que tenha causado ao particular.
Essas falhas podem acontecer como consequência da má atuação do agente público, quando não presta o serviço público de forma correta, isto é, atento aos seus deveres enumerados no artigo 116 da Lei nº 8.112/1990 e já citados no tópico anterior.
Além do descumprimento dos deveres legais, existem ainda a prática de situações expressamente proibidas pela referida norma, os quais estão previstos no artigo 117 e para melhor compreensão seguem transcritas:
Art. 117. Ao servidor é proibido:
I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;
II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição;
III - recusar fé a documentos públicos;
IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço;
V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;
VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;
X - participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário;
XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;
XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;
XVII - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho;
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado (BRASIL, 1990).
Todas essas situações são veementemente proibidas pela Lei por se tratarem de condutas que não condizem com a atuação do Estado enquanto poder público. Quando há o cometimento de uma conduta ilícita, surge para o agente público uma responsabilização, que pode ser administrativa, cível ou penal, e que irá ensejar uma sanção ao servidor público, podendo ser aplicada cumulativamente ou não nas três esferas.
O agente sofrerá uma sanção administrativa após processo administrativo disciplinar caso descumpra as normas de funcionamento de sua atividade que esteja prevista no Estatuto do Servidor (Lei 8.112/1990); Por sua vez, será responsabilizado na esfera cível caso seu ato se caracterize como improbidade administrativa disciplinada na Lei 8.429/92 (CARVALHO, 2017).
Nos casos de maior gravidade, quando a conduta do agente é ilícita, ele responde também criminalmente. São essas as situações que serão estudadas a partir de agora.
6 A RESPONSABILIZAÇÃO PENAL DO AGENTE PÚBLICO PELO COMETIMENTO DE CONDUTA ILÍCITA CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conforme explanado brevemente, é possível que haja a responsabilização penal do agente público em decorrência do exercício de sua função pública, desde que comprovado que sua conduta é um crime tipificado pelo ordenamento jurídico brasileiro.
O agente público, assim como qualquer outro indivíduo pode cometer qualquer crime previsto nas normas penais, contudo esta pesquisa limita-se à análise restrita dos crimes cometidos em razão da função pública ou em prejuízo dela, causando danos à Administração pública e a coletividade em geral.
Como ponto de início, é oportuno apontar a conceituação de funcionário público prevista no artigo 327 do Código Penal:
Funcionário público
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública (BRASIL, 1940).
Todos esses indivíduos são considerados agentes públicos no âmbito penal e podem cometer crimes tipificados no Título XI do Código Penal que trata dos crimes contra a Administração Pública e que prevê condutas criminosas praticadas por funcionário público (intranei) ou por particular (extranei) que afetam o regular funcionamento da Administração Pública, entendida esta em sentido amplo (CAPEZ, 2012, p.528).
Esses crimes estão divididos em capítulos: o primeiro dispõe sobre os crimes praticados por funcionário público contra a administração em geral; o segundo trata dos crimes que são praticados por um particular contra administração; o capítulo II-A versa sobre os crimes praticados por particular contra a administração pública estrangeira; o capítulo II-B, por sua vez, dispõe sobre os crimes cometidos em licitações e contratos administrativos; o capítulo três elenca os crimes que são cometidos contra a administração da justiça; e, por ultimo o capítulo IV trata dos crime contra as finanças públicas (BRASIL, 1940).
São variados os crimes distribuídos nos capítulos acima, cujas penas são correspondentes à gravidade da conduta do agente delituoso, que podem ser fixadas com multa e/ou privação de liberdade. Existem ainda outros delitos dessa natureza em leis especiais, como a Lei de Licitações (Lei 8.666/93), a Lei de Abuso de Autoridade (Lei mº 13.869/2019) e Decreto nº 201/1967, que trata dos crimes de responsabilidade cometidos por Prefeitos e Vereadores.
A apuração da responsabilidade penal do servidor é realizada em Juízo Criminal. Caso o servidor seja responsabilizado penalmente, sofrerá uma sanção penal, que pode ser privativa de liberdade (reclusão ou detenção), restritiva de direitos (prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviço à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos e limitação de fim de semana) ou multa (Código Penal, art. 32) (CUELLAR, 2017, p.1).
Assim como os demais crimes previstos no Código Penal, a condenação do indivíduo é somente após processo criminal em que são assegurados os direitos à ampla defesa e ao contraditório. Após instaurado o processo e comprovada a conduta típica, ilícita e culpável, será o agente condenado aos crimes contra a administração pública e cumprirá a sanção que lhe for imposta.
Portanto, a responsabilização penal dos agentes é perfeitamente admitida e necessária, ao passo que não se pode admitir que um indivíduo cause danos à administração e atinja toda a sociedade, que suporta os prejuízos da má prestação dos serviços públicos. Uma vez comprovada a existência do ilícito penal, irá o agente público responder por sua conduta no âmbito penal segundo as disposições contidas no Código Penal e de Processo Penal em vigor no Brasil.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado brasileiro é um ente federativo com responsabilidades estabelecidas na Constituição Federal de 1988. Uma vez que se denomina Estado Democrático de Direito, tem a atribuição de resguardar o interesse dos cidadãos, prestando uma série de serviços públicos para a população. Contudo, para que isso ocorra, utiliza-se da contratação de pessoas para a prestação dos mencionados serviços.
Na qualidade de um indivíduo que exerce um dever estatal, o agente público, assim investido através da aprovação em um concurso ou por nomeação a cargo comissionado, torna-se sujeito de direitos e deveres inerentes à sua função.
Neste contexto, as obrigações decorrentes do cargo devem ser observadas pelo agente público para que os deveres estatais sejam alcançados de forma efetiva e satisfatória, conforme a Constituição Federal determina. Deste modo, havendo o descumprimento de algum dos deveres apresentados no artigo 116 da Lei do Servidor Público Federal, o mesmo poderá ser responsabilizado pelos seus atos.
Além dos deveres, existem ainda as condutas vedadas, previstas no artigo 117 da Lei do Servidor, que, uma vez praticadas, geram para o servidor público a tríplice responsabilidade: administrativa, cível e penal.
De todo modo, o processo administrativo será instaurado, com a imposição de sanção nesta esfera. Todavia, em se tratando de conduta com tipificação expressada na lei penal, poderá haver a condenação do servidor público ao cumprimento de uma pena, medida esta admitida diante da gravidade do ato e da necessidade de impedir a ocorrência de novos crimes durante o exercício de cargo público.
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