Regularização fundiária de interesse social.

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL

Diego Rita Dos Santos[1]

RESUMO:

A regularização fundiária busca tornar regular uma situação fundiária que está em desacordo com as determinações legais. A regularização fundiária visa combater problemas urbanísticos, causados pelo descontrolado crescimento da população, o qual ocasiona, por exemplo, as ocupações e os loteamentos irregulares. A Lei nº 13.465 de 2017 traz novos parâmetros para a regularização fundiária no país. Além de estipular objetivos que têm por base o direito à moradia, à dignidade da pessoa humana, à propriedade e ao meio ambiente, ainda prevê a hipótese de regularização fundiária de interesse social, destinada à população de baixa renda. A regularização fundiária de interesse social é capaz de mitigar as desigualdades sociais, uma vez que não se pauta somente em tornar determinada moradia regular, mas também se preocupa com que essa moradia traga dignidade aos moradores, bem como assegure um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

PALAVRAS- CHAVE: Regularização fundiária de interesse social; Moradia digna; Reurb-S; ocupação desordenada.

ABSTRACT:

Land tenure regularization seeks to regulate a land situation that is in disagreement with legal determinations. Land tenure regularization aims to combat urban problems, caused by the uncontrolled growth of the population, which causes, for example, irregular occupations and subdivisions. Law No. 13,465 of 2017 brings new parameters for land tenure regularization in the country. In addition to stipulating objectives that are based on the right to housing, human dignity, property and the environment, it also provides for the hypothesis of land regularization of social interest, aimed at the low-income population. Land regularization of social interest is capable of mitigating social inequalities, since it is not only based on making certain housing regular, but also concerned that this housing brings dignity to residents, as well as ensuring an ecologically balanced environment.

KEYWORDS: Land regularization of social interest; Decent housing; Reurb-S; disorderly occupation.

1 INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 traz diversos princípios democráticos, que buscam trazer uma condição digna a todos a erradicação da pobreza, a igualdade, a dignidade da pessoa humana e o direito à propriedade são exemplos disso. Infelizmente, a realidade no Brasil ainda está distante de alcançar esses objetivos instituídos na Constituição.

A estrutura fundiária corresponde ao modo que as terras rurais são divididas e organizadas em um determinado país, levando em conta o tamanho a quantidade e a distribuição social.

Nos países desenvolvidos, as terras rurais são divididas em pequenas propriedades e as atividades rurais são desenvolvidas em menores quantidades de terra, que são destinadas somente para abastecimento interno, enquanto nos países subdesenvolvidos as atividades rurais são desenvolvidas nas grandes propriedades com o objetivo de abastecer o mercado internacional.

Acontece que uma má estrutura fundiária é pretexto para o agravamento de diversos problemas, como a ocupação desordenada e problemas de saúde e segurança públicas.

O presente estudo, portanto, problematiza se a regularização fundiária de interesse social é um método eficaz para se diminuir as desigualdades sociais no país, frutos de uma colonização elitista e minoritária.

Para isso, será explanada a questão da ocupação desordenada, suas origens históricas e as suas consequências para a sociedade. Além disso, serão demonstrados alguns casos práticos de ocupação desordenada.

Logo após, serão estudados os direitos reais, especificamente sobre a propriedade e a posse. Nesse momento também será discutida a função social da propriedade.

Por fim, será discutida a regularização fundiária de interesse social, apresentando seu conceito, objetivo, legislações que a regulamentam, suas repercussões jurídicas e os instrumentos para a referida regularização.

Para alcançar o objetivo do trabalho, que é o estudo da regularização fundiária de interesse social como forma de reduzir as desigualdades sociais, será realizada pesquisa teórico-prática. A parte teórica será feita através de estudos de artigos científicos, doutrinas e de legislações sobre o tema. Quanto à parte prática, será realizada através de jurisprudências e casos concretos, assim como a própria observação do autor que, como brasileiro, conhece muitos casos reais de ocupação desordenada.

Diante do atual cenário do país, o presente assunto é de grande importância prática, já que ainda inexistem formas eficazes de reduzir a desigualdade social no que se refere às moradias das famílias brasileiras. Assim, o estudo busca acrescentar sobre o tema no mundo científico. Além disso, a pesquisa também busca ser uma forma de conscientização para todos os leitores quanto às desigualdades das moradias e como essa falta de isonomia desencadeia diversos outros problemas sociais.

2 OCUPAÇÃO DESORDENADA

A pobreza extrema ainda é vista em todas as regiões do Brasil, o que leva as famílias a encontrarem moradia em lugares precários e irregulares.

É nesse contexto que falamos sobre a regularização fundiária e a ocupação desordenada.

Segundo o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), o Brasil conta com uma área total de 8.510.345,540km (oito milhões, quinhentos e dez mil, trezentos e quarenta e cinco quilômetros quadrados e quinhentos e quarenta metros quadrados), o que é considerada como uma área muito grande. Na verdade, segundo o IBGE, o Brasil é o quinto maior país do mundo em se tratando de extensão territorial, sendo menor apenas do que a Rússia, o Canadá, a China e os Estados Unidos da América.

Além disso, segundo o IBGE, hoje, o Brasil possui 214.594.231 (duzentos e quatorze milhões, quinhentos e noventa e quatro mil, duzentos e trinta e um) habitantes, e esse número não para de crescer a cada minuto, literalmente. Conforme os dados de densidade demográfica mais recentes, o país possui 23,8 habitantes por quilômetro quadrado, tendo uma maior concentração no sudeste do Brasil.

Diante dos dados acima, é quase ilógico que um país, que possui um clima agradável em todas as regiões (diferentemente da Rússia, por exemplo, que é grande, porém inabitável em muitos locais), possua tantos problemas referentes a moradias impróprias e irregulares.

Os problemas fundiários no Brasil têm a sua origem histórica inicialmente na divisão das capitanias hereditárias, que trouxe consigo o primeiro conceito de divisão de terras. Nesse momento, as terras foram divididas em 15 capitanias, que foram distribuídas a doze donatários. Assim, as terras estavam nas mãos dessa minoria favorecida, que as governavamcom o propósito único de colonização, administradas sempre obedecendo a vontade da coroa Portuguesa e dos chefes das capitanias.

Assim, as origens do Brasil fizeram que a dominação de grandes terras fosse passadas de geração em geração, fazendo com que uma pequena porção do país tivesse muito, enquanto a maioria não tinha nada.

O crescimento de indústrias também contribuiu para a grande aglomeração nos centros urbanos, movimento conhecido como êxodo rural.

O crescimento periférico associado à profunda desigualdade entre áreas pobres, desprovidas de toda a urbanidade, e áreas ricas, nas quais os equipamentos urbanos e infraestruturas se concentram, aprofunda essas características, reforçando a injustiça social das cidades e inviabilizando a cidade para todos prevista no Estatuto das Cidades. A informalidade urbana ocorre na quase totalidade das cidades brasileiras e em sua maior parte está associada a ocupações de população de baixa renda, que historicamente não tem acesso a outro tipo de habitação. Grande parte dos domicílios urbanos brasileiros constituem-se de ocupações desordenadas, como favelas, cortiços, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais em locais precários cuja denominação aplicada à geografia urbana é de aglomeração subnormal. (GONÇALVES, 2016, p. 04)

A Constituição da República (BRASIL, 1988) garante a moradia como um direito fundamental (art. 6º, caput), assim como a erradicação da pobreza e das desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III).

Nesse escólio:

A regularização fundiária é uma expressão deste direito social à moradia, sendo, portanto, um direito que, para ser concretizado, necessita da atividade do Estado. Assim, a regularização fundiária passa a ser política pública permanente, relacionada ao Estado e não somente ao governo eleito a cada período eletivo, até porque, para ser implementada na íntegra, precisa ser trabalhada em mais de uma gestão.

Além disso, a regularização fundiária integra o conteúdo da ordem urbanística, que é um direito difuso, nos termos do que dispõe o Estatuto da Cidade. (PRESTES, 2006, p. 11)

Além disso, a Constituição ainda dispõe de um capítulo que fala da Política Urbana, que tenta organizar a expansão urbana no país:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. (BRASIL, 1988)

Dessa forma, grande importância possui a regularização fundiária frente à ocupação desordenada vivenciada no país.

Paralelamente a isso, muitas famílias vivem em situações precárias em vilas e comunidades, construindo seus lares com caixa de papelão, tábuas velhas, lonas e capins. Como se não bastasse, as casas são todas muito próximas, sem privacidade, saneamento básico, demarcação de ruas e organização do espaço social.

Infelizmente, ainda hoje não há uma distribuição de terras de forma justa, o que está relacionado com a falta de uma política habitacional que funcione efetivamente.

Nesse triste contexto, formam-se aglomerados de famílias e residências, sem nenhuma organização por parte do Poder Público, chamados de ocupação desordenada/urbanização desordenada/assentamentos informais:

Os assentamentos informais consistem em ocupações irregulares situadas em áreas desvalorizadas, de risco e alagadiças, que se diferenciam entre si. (DA SILVA, on-line).

Sendo assim, fica evidente que o problema está diretamente ligado a um problema de desigualdade social, o qual precisa receber atenção de estudiosos e do Poder Público. Na realidade, parece que essas famílias são esquecidas às margens da sociedade, já que o local de suas casas sequer participa do plano diretor.

Nesse sentido (SILVA, on-line, p. 03):

Para tanto, Rolnik (2017) elucida os motivos pelos quais as políticas de planejamento urbano não atingem as áreas consideradas informais de modo a interferir no seu progresso. A autora afirma que são dois os fatores determinantes: o primeiro consiste no fato dos Planos Diretores tratarem somente da produção do espaço construído pelo mercado, aplicando-se apenas à cidade formal, uma vez que os instrumentos nele contidos não possuem linguagem para dialogar com a cidade informal. Enquanto o segundo está vinculado aos processos reais de produção da cidade serem decididos no dia a dia por processos mediados por interesses econômicos, sociais e políticos e não através de planos.

Ademais, a ocupação desordenada possui outra faceta: os loteamentos irregulares e clandestinos, em desacordo com a Lei nº 6.766/79, que regulamenta o parcelamento do solo urbano:

O parcelamento do solo urbano tem por finalidade precípua ordenar o espaço urbano destinado a habitação. Para tanto, mister se faz sua divisão ou redivisão, dentro dos ditames legais. (NOVAES, 2005, on-line)

Acontece que adquirir uma propriedade, além de ser muito burocrático, é muito caro, o que dificulta a compra e venda de forma regular, assim como determina a legislação. Com isso, muitos proprietários, visando o lucro, desmembram as suas propriedades em pequenos lotes, vendendo-os com baixo custo, sem os registros legais, e sem a autorização do Poder Público (geralmente o Município), o que os retira do planejamento urbano (ruas, praças, abastecimento de água e luz, reservas legais, etc.).

3 DIREITOS REAIS: POSSE E PROPRIEDADE

O direito civil estuda os direitos reais, que pode ser conceituado como o estudo das coisas, entendidas como os bens que podem ser objeto de apropriação. (GAGLIANO, 2019, p. 36)

Para o presente estudo, importa a discussão acerca da posse e da propriedade de bens imóveis que, segundo a citação acima, são objetos de apropriação, por meio de compra e venda, doação, herança etc.

3.1 Conceito de propriedade

Posse e propriedade, por mais que sejam semelhantes, não se confundem, por isso é importante ditar os seus conceitos.

O direito de propriedade é aquele que uma pessoa singular ou coletiva efetivamente exerce numa coisa determinada em regra perpetuamente, de modo normalmente absoluto, sempre exclusivo, e que todas as outras pessoas são obrigadas a respeitar. (GONÇALVES, apud GAGLIANO, 1019, p. 208)

Nesse sentido, para que o direito seja perpétuo, é preciso comprovar a propriedade de um bem imóvel por meio do registro de imóveis, segundo o Código Civil: Art. 1.227. Os direitos reais sobre imóveis constituídos, ou transmitidos por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos referidos títulos (arts. 1.245 a 1.247), salvo os casos expressos neste Código. (BRASIL, 2002)

Além disso, o CC/02 também dispõe sobre os direitos que os proprietários possuem, em razão do seu direito de propriedade: Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. (BRASIL, 2002)

Inclusive, para o doutrinador Carlos Roberto Gonçalves (2019, p. 208), o próprio art. 1.228 do Código Civil já conceitua a propriedade e a diferencia da posse, que pode ser mais informal.

3.1.1 Função social da propriedade

Assim como a moradia, a função social da propriedade é constitucionalmente, garantida: Art. 5º (...) XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; (BRASIL, 1988).

Desta forma, o proprietário, ao exercer os seus direitos de posse (art. 1.228, CC), deverá se atentar para as funções sociais da propriedade. Nesse mesmo sentido, o Poder Público também preservará a função social da propriedade, sempre governando em prol da coletividade.

Complementando o direito fundamental da propriedade como função social, o Código Civil delimita o norte da função social da propriedade:

Art. 1.228 (...) §1º. O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

§ 2 o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.

§ 3 o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.

§ 4 o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante. (BRASIL, 2002) (g.n.)

Gonçalves aponta o Estatuto da Cidade como uma ferramenta de organização urbana, capaz de dar a propriedade sua função social:

O Estatuto da Cidade cria, assim, por meio das diretrizes gerais e dos instrumentos de política urbana, um complexo de normas que permitem o racional aproveitamento do solo urbano, planificando a vida em comunidade, dando à propriedade sua função social, decorrente dos princípios encampados em todo o mundo, com o objetivo de melhoria da qualidade de vida, em todas as suas dimensões.(2019, p. 249)

Por fim, pode-se dizer que uma das funções sociais da propriedade é garantir a dignidade da pessoa humana para aqueles que a habitam, assim para a sua comunidade no entorno, que deve ser bem planejada para o desenvolvimento dos que ali habitam, diminuindo assim as desigualdades sociais.

3.2 Conceito de Posse

Como se pode verificar, a posse distingue-se da propriedade, mas o possuidor encontra-se em uma situação de fato, aparentando ser o proprietário. (GAGLIANO, 2019, p. 45)

Como se extrai do conceito, a posse não se confunde com a propriedade, já que o possuidor não precisa ser o proprietário.

Assim como a propriedade, a posse também possui a sua função na sociedade: A posse é protegida para evitar a violência e assegurar a paz social, bem como porque a situação de fato aparenta ser uma situação de direito. É, assim, uma situação de fato protegida pelo legislador. (GONÇALVES, 2019, p. 44).

O doutrinador StolzeGagliano (2019, p. 80), conceitua posse como: No campo dos Direitos Reais, é possível, de forma geral, identificar a posse com um domínio fático da pessoa sobre a coisa..

Na verdade, a posse se refere tão somente ao domínio da coisa. Em se tratando de bens imóveis, por exemplo, para se ter a posse, basta que o possuidor esteja na propriedade (com exceções):

Se alguém, assim, instala-se em um imóvel e nele se mantém, mansa e pacificamente, por mais de ano e dia, cria uma situação possessória, que lhe proporciona direito a proteção. Tal direito é chamado jus possessionis ou posse formal, derivado de uma posse autônoma, independentemente de qualquer título. É tão somente o direito fundado no fato da posse (possideo quod possideo) que é protegido contra terceiros e até mesmo o proprietário. (GAGLIANO, 2019, p. 45)

Diante desse entendimento, é possível verificar o que ocorre com algumas pessoas sem moradia (Movimento Sem Terra), ao tentar permanecer e dominar determinada propriedade que não estava atendendo sua função social.

4 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL

A regularização fundiária tem como finalidade, conforme o próprio termo indica, tornar regular uma situação fundiária que se apresenta juridicamente em desconformidade com o ordenamento jurídico. (NASCIMENTO, 2013, p. 18)

Isso quer dizer que se busca transformar uma situação fundiária, que por algum motivo é ilegal, em uma situação regular e dentro das conformidades legais, por determinada razão. No caso do trabalho, em razão o interesse social frente à função social da propriedade.

(...) é o próprio direito à propriedade que dá fundamento à regularização fundiária de interesse social, tendo em vista que a regularização pode ser um mecanismo capaz de conferir função social à determinada propriedade que a esteja descumprindo. Assim, a função social pode se apresentar como justificativa prévia à aplicação da regularização fundiária em diversas situações concretas. (NASCIMENTO, 2013, p. 19)

É o que diz também o Estatuto da Cidade:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

(...)

XIV regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

(...)

XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais. (BRASIL, 2001) (g.n.)

Quanto à relevância da regularização fundiária, Reis e Oliveira (2017, p. 46) dissertam:

A regularização fundiária torna-se necessária, útil e adequada nas hipóteses em que a ilegalidade da propriedade ou da posse apresenta-se como problema social com potencialidade para gerar grandes conflitos urbanos ou rurais, ou colocar em risco a integridade física e patrimonial das pessoas, além de gerar ou agravar a iniquidade social e os impactos ambientais. Tanto por questões de melhoria da produtividade agropecuária (no âmbito rural) quanto por razões ambientais ou de equidade social (nos dois casos, urbana e rural), a regularização fundiária revela-se como elemento importante para o desenvolvimento sustentável, que deve conciliar o uso produtivo da propriedade (geração de riqueza), promover a equidade social e assegurar a proteção do meio ambiente.

Ademais, vale dizer que a regularização fundiária está intimamente ligada com os direitos de propriedade, assim como o de moradia, que é inerente a todas as pessoas, sem distinção de qualquer natureza.

Acontece que, segundo o Código Civil, a propriedade de bens imóveis somente se adquire/comprova com o Registro de Imóveis: Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis. § 1 o Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel. (BRASIL, 2002), o que impossibilita a sua compra e venda legal, com a utilização de financiamentos, por exemplo.

Além disso, a falta de regularização do imóvel pode impedir que a moradia tenha os benefícios essenciais das concessionárias estatais, a exemplo das companhias de fornecimento de água, energia e esgoto. Sendo irregular, é bem provável ainda que o Município não tenha esse imóvel em seu controle urbano, que inclui os projetos de esgoto, coletas de lixo, transportes públicos próximos ao local, etc.

Ter uma moradia irregular causa insegurança jurídica nos moradores, fato que deve ser regularizado o quanto antes, e de forma lícita e adequada.

Nem todos os imóveis podem/devem ser regularizados. Deve-se observar aqueles construídos em APP, ou que não forneçam condições dignas de moradia (risco de desabamento, alagamento, etc.), ou seja, que são inabitáveis. Coloca em risco o meio ambiente, a vida ou a integridade física dos moradores. Cabe ao poder público, nesses casos, facilitar a aquisição de imóveis regulares.

A regularização fundiária é um procedimento que congrega ações destinadas a legalizar o exercício da posse e, ao mesmo tempo, implementar melhorias urbanísticas que abranjam desde a estruturação física das moradias até a infraestrutura de serviços públicos no local da ocupação. (NASCIMENTO, 2013, p. 68)

Por óbvio, a situação fundiária deverá passar por um processo legal para a sua regularização, inclusive sem excluir um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF), já que esse também faz parte do próprio sentido de função social da propriedade.

A sua realização e continuidade[2] é dever do Estado, que deve ter um plano de longo prazo para a sua efetivação, sob pena de ter o problema, que já é grave, cada vez mais agravado:

Dessa forma, verifica-se o poder-dever do Estado como o condutor da regularização fundiária, o qual deve promover políticas adequadas que incentivem a sua implementação.

O incentivo estatal é importante, já que a irregularidade, na maioria das vezes, é mais barata, rápida e menos burocrática e, em muitos casos, a única solução da família (por falta de renda). Havendo condições favoráveis para a regularização, certamente seu número crescerá, de modo a possibilitar melhor organização urbana.

Por se tratar de interesse local e ordenamento urbano, a regularização fundiária é de competência do Município[3], como se vê a seguir:

Dito de outra forma, atuar em regularização fundiária não é uma possibilidade para os governos municipais, mas uma necessidade, um poder-dever decorrente da ordem jurídica que coloca este tema entre as políticas públicas de competência municipal. (PRESTES, 2006, p. 11)

Ainda sobre a competência, verifica-se que a competência de legislar sobre direito urbanístico é concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal, conforme determina a Constituição Brasileira (1988):

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;.

Nascimento (2013, p. 59) exemplifica algumas normas criadas pelos Entes Federativos que envolvem discussões sobre o tema:

(...) algumas normas que podem dar cabo à competência legislativa da União acerca do tema são: Lei Federal de Parcelamento do Solo, o Estatuto da Cidade (...) Código Florestal, etc. Em relação aos Municípios, cita-se o próprio plano diretor, a lei de zoneamento, o código de obras, etc.

Observa-se, assim, que cada Ente Federativo trata sobre o assunto conforme suas atribuições e abrangências, ora genéricas, ora locais.

A regularização fundiária rural, urbana e no âmbito da Amazônia Legal é regulamentada pela Lei nº 13.465 de 2017 (conversão da Media Provisória nº 759/2016).

Existentes essas modalidades, importante é a diferenciação entre a regularização fundiária rural e urbana, para melhor compreensão, já que ambas possuem regras específicas.

(...) a regularização fundiária urbana tem por foco a legalização e a inserção da propriedade e da posse na estrutura regular das cidades, ao passo que a segunda tem por objetivo a legalização e a inserção da propriedade e da posse na estrutura de produção no campo. Ambas as regularizações visam à efetividade do direito à moradia social e ambientalmente sustentáveis. No caso da regularização fundiária rural, acresce-se, ainda, o direito de uso da terra como política de equidade socioeconômica e de produção sustentável. (REIS e OLIVEIRA, 2017, p. 05)

Portanto, em suma, a regularização fundiária rural visa combater os parcelamentos de solo irregulares, bastante comuns nessas regiões. Além disso, a propriedade rural deve buscar sempre a sua função social com o uso sustentável e produtivo das terras e águas, a fim de garantir o sustento da família e também da comunidade rural.

Quanto à regularização fundiária urbana (REURB), essa ocorre na busca por moradias dignas e regulares nos âmbitos urbanos, combatendo, por exemplo, a ocupação desordenada e os aglomerados de residências precárias.

São os legitimados para requerer a sua implementação:

Art. 14. Poderão requerer a Reurb:

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e

V - o Ministério Público. (BRASIL. 2017)

Uma atuação mais abrangente na regularização fundiária pode proporcionar uma maior efetividade, já que muitos são os legitimados para tanto. Assim, há mais possibilidades de se efetivar os direitos de moradia.

As medidas adotadas nos casos da REURB estão delimitadas pela novel Lei nº 13.465/17, in verbis:

Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

§ 1º Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional.

(...)

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural; (BRASIL, 2017)

Outrossim, a mencionada lei traz distinções importantes na regularização fundiária urbana a REURB-S e a REURB-E:

Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades:

I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e

II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo. (BRASIL, 2017) (g.n.)

Destaca-se, no presente trabalho, a regularização fundiária de interesse social, que compreende os casos vivenciados pela população de baixa renda (REURB-S). Verifica-se, no entanto, que a lei também destina esforços para regularizar as moradias de pessoas com maior renda (REURB-E).

Sobre essa modalidade, é o entendimento da jurisprudência:

Reexame necessário - ação civil pública - loteamento irregular -possibilidade de regularização pelo Município - Lei 13.465, de 2017 (Reurb-S) - responsabilidade solidária - realidade da ocupação local - construções e ocupações consolidadas - direito à moradia e princípio da dignidade da pessoa humana - interesse social preservado - art. 5º e 20 LINDB - preservação do interesse da coletividade - saneamento básico - necessidade de ampliação - obrigação legal - dano moral coletivo - não ocorrência - sentença parcialmente reformada.
1. A implementação de políticas urbanísticas não é questão afeta à subjetividade do administrador.
2. O reconhecimento da responsabilidade solidária do Município pela regularização do loteamento encontra abrigo em consonância com os dispositivos da Lei 6.766 de 1979 e com a jurisprudência pacífica dos tribunais superiores acerca da matéria.
3. A Lei 13.465, de 2017, que trata da regularização fundiária de interesse social - Reurb-S, incentiva a manutenção das famílias no local da moradia mediante tomada de medidas que viabilizam a incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
4. O direito constitucional à moradia foi alçado como direito fundamental (art. 6º e 23, IX, Constituição da República). O poder público deve zelar pela concretização deste direito dado que ao mesmo tempo efetiva o princípio da dignidade da pessoa humana. (TJMG - Apelação Cível 1.0105.11.010746-0/001, Relator: Des. Marcelo Rodrigues , 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 11/02/2020, publicação da súmula em 20/02/2020)

No caso acima, o TJMG entendeu por bem a manutenção da família de baixa renda na moradia, mesmo que essa seja irregular. No ordenamento jurídico, as irregularidades de regra são seriamente combatidas e indenizáveis, mas isso não significa que não se possa regularizar uma situação irregular.

Isso não significa contornar uma irregularidade, mas sim ser razoável com a condição daqueles moradores carentes, de modo a proporcionar meios e incentivos para a regularização de suas moradias.

Na verdade, as pessoas de baixa renda não moram em lugares irregulares e precários porque gostam e querem, mas por não possuírem condições de sustentar um lugar melhor, o qual deveria ser direito de todos, assegurados pelo estado.

Assim, mais do que nunca, a regularização fundiária urbana de interesse social busca-se a dignidade da pessoa humana por meio da moradia.

A regularização fundiária deve ser o processo pelo qual se integra a moradia à cidade, por meio de direitos urbanísticos e infraestrutura urbana elementar; (SILVA, 2019, p. 06)

Desta forma, a regularização fundiária de interesse social busca mais do que conferir o direito de posse sob determinado imóvel. A regularização urbana de interesse social busca proporcionar às famílias carentes um ambiente sustentável, agradável, com saneamento básico e controle de zoonoses, que cumpra suas funções sociais e garanta os direitos fundamentais sociais. É possível perceber esse ideal na análise dos objetivos da Reurb, elencados no art. 10 da Lei 13.465/17.

5 CONCLUSÃO

Os direitos à moradia e à propriedade estão garantidos como direitos fundamentais pela Constituição de 1988. Contudo, se não houver medidas e legislações práticas para efetivar tais direitos, o texto constitucional torna-se apenas uma carta de intenções.

Diante disso, tem-se a regularização fundiária, que busca regularizar, tornar formalmente lícita e legal, a situação fundiária no país, consistente nas posses de imóveis rurais e urbanos. Portanto, a regularização fundiária confere segurança jurídica às pessoas que possuem moradias irregulares.

A Lei nº. 13.465 de 2017 traz novas regulamentações de regularização fundiária, traçando objetivos baseados na dignidade da pessoa humana, direito à moradia e à propriedade, sustentabilidade e urbanização.

Dentre essas questões, a lei prevê a regularização fundiária de interesse social (Reurb-S), que é destinada justamente à população baixa renda.

O presente estudo teve como problematização a possibilidade de a regularização fundiária de interesse social ser capaz de garantir os supracitados direitos fundamentais à sociedade, tendo chegado a conclusão positiva.

Apurou-se no presente que somente pode-se ter uma moradia com condições totalmente dignas àquelas que observam as normas ambientais e espaciais, bem como aquelas que possuem estabelecimentos básicos em seu entorno (atendimento médico, escola, comércios, áreas de lazer, áreas de esporte), sem situações de riscos decorrentes de sua má localização ou construção precária.

Portanto, a regularização fundiária de interesse social vai além das regularizações formais da propriedade. A regularização fundiária de interesse social busca propiciar aos necessitados melhores condições de moradia, pensando na construção do entorno habitacional como um todo. Essas condições, por certo, são capazes de reduzir as tão sofridas desigualdades sociais no país.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 2002.

BRASIL. Lei nº 13.465 de 2017. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 2017.

DA SILVA, GabrielyBalduino; BENEDET, Msc Michelle Souza; DA SILVA, Msc Vivian Mendes. Ocupação desordenada em assentamentos informais: diretrizes para a resolução do problema no bairro santa lúcia, em Capivari de baixo-SC.

GAGLIANO, Pablo StolzeNovo curso de direito civil, volume 5 : direitos reais / Pablo Stolze Gagliano, Rodolfo Pamplona Filho. São Paulo: Saraiva Educação, 2019.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro Vol. 5- Direito das Coisas. Saraiva Educação SA, 2019.

GONÇALVES, Thamyres Sabrina; DA SILVA, Daniel Dias. Regularização fundiária plena do uso e ocupação do solo urbano: a proposta de reurbanização em uma área de aglomeração desordenada. 2016. Disponível em: derechoycambiosocial.com/revista046/REGULARIZACAO_FUNDIARIA_PLENA.pdf. Acesso em: 28 mai. 2022.

NASCIMENTO, Mariana Chiesa Gouveia. Regularização fundiária urbana de interesse social no direito brasileiro. 2013.

NOVAES, Ane Carolina. Lei nº 6.766-79 Parcelamento do Solo Urbano no Registro Imobiliário. DireitoNet, 2005. Disponível em: https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2075/Lei-No-6766-79-Parcelamento-do-solo-urbano-no-registro-imobiliario. Acesso em: 10 mai. 2022.

PRESTES, Vanêsca Buzelato. A regularização fundiária na ordem jurídica. Cartilha Regularização Fundiária como implementar, 2006. Centro de Apoio Operacional da Ordem Urbanística e Questões Fundiárias. Ministério Público do Rio Grande do Sul, 2011.

REIS, Émilien Vilas Boas. Oliveira, Márcio Luís de. A regularização fundiária urbana e rural: necessidade de marcos teóricos e de políticas públicas distintos. Regularização Fundiária. Revista brasileira de políticas públicas. Vol. 07, nº 02., 2017.

SOUZA, José Reudson de; SILVA, Rozana Maria Araújo da. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA APÓS A LEI Nº 13.465/2017. 2019.

Acadêmico do curso de direito do Centro Universitário UNA Betim, e-mail: [email protected] .
Dessa forma, o Estado deve manter a regularização ao longo dos anos, assim como fiscalizar as já existentes.

Ao mesmo tempo em que efetua a regularização fundiária, o Estado precisa adotar ações de coibição das novas irregularidades para, de um lado, evitar que daqui a dez anos estejamos tratando da regularização das situações de hoje. (PRESTES, 2006, p. 12)
Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; (BRASIL, 1988)

Regularização fundiária de interesse social.

Resumo:

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