Resumo: O trabalho discorre sobre os escritórios de representação da atividade parlamentar, abordando aspectos relacionados ao seu custeio e manutenção com recursos públicos, tendo como parâmetro a cota parlamentar implementada pelo Congresso Nacional, a qual usualmente é replicada no modelo de atividade descentralizada adotado pelas Assembleias Legislativas dos Estados. A partir dessa perspectiva, são discutidos temas afetos à descentralização da atividade parlamentar brasileira, regime jurídico, transparência pública e controle na execução das despesas dessas unidades de atuação política. Ao final, o artigo aponta para a necessária atenção que deve ser dispensada aos escritórios de representação parlamentar pelo controle social e pelos órgãos de controladoria da Administração Pública, porque o sistema atual de execução de despesa permite a inobservância das regras procedimentais da Lei de Licitações e a delegação na ordenação de gastos públicos.
Palavras-chave: Escritórios de representação parlamentar; Agentes Políticos, Descentralização; Controle; Transparência Pública.
1. Introdução
A Constituição da República de 1988 prevê no artigo 1º, parágrafo único, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (BRASIL, 1988). Essa previsão constitucional consagra o princípio da representação democrática, segundo o qual um órgão soberano, criado pelo poder constituinte, recebe autorização do povo, para agir autonomamente em seu nome: governo do povo, pelo povo, para o povo (CANOTILHO, 2000, p. 293).
No Brasil, um desses órgãos autônomos e soberanos que agem por delegação formal dos eleitores é o Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, ao qual se atribuiu importantes funções de natureza administrativa, legislativa e, em casos excepcionais, jurisdicional, previstas nos artigos 48 a 52 do texto constitucional (BRASIL, 1988).
Para o exercício de suas atividades, os membros do Congresso Nacional, além de receberam sua remuneração de caráter pessoal, dispõem de verba pública de natureza indenizatória, denominada de cota para o exercício de atividade parlamentar CEAP ou, simplesmente, cota parlamentar[1], para suportar despesas que incorrerem na consecução de suas atribuições.
Não raramente alvo da ira popular ou de destaque em manchetes de jornais, a cota parlamentar também é objeto de diversas polêmicas no ordenamento jurídico brasileiro relacionadas com sua existência, abrangência e custo financeiro.
O presente texto tem por objetivo analisar a utilização da cota parlamentar para o custeio dos escritórios de representação dos agentes políticos, destacando a relevância da publicidade dos gastos públicos, para fins de controle e participação sociais nas atividades do Poder Legislativo. Para tanto, o primeiro capítulo tratará da descentralização da atividade parlamentar, com menção à experiência norte-americana, ao passo que o segundo explorará aspectos do regime jurídico que disciplina o uso da cota parlamentar. Já o terceiro examinará a transparência pública e o controle social relacionados ao Poder Legislativo. O quarto, por sua vez, discorrerá sobre o controle de legalidade dos atos dos escritórios de representação parlamentar. Por fim, serão lançadas as considerações finais.
2. Descentralização da atividade parlamentar
Na história recente do Brasil, iniciando-se no período imperial até a atualidade, em menor ou maior medida, e com alguns períodos de exceção, tem prevalecido o regime de governo democrático. A ideia de um governo democrático remonta à história da Grécia antiga, passando pela influência que exerceu sobre os romanos, que adotaram algumas de suas ideias políticas e governamentais durante o período republicano de Roma, após experiência traumática no final da era monárquica, que perdurou entre 753 a.C. a 509 a.C.
Mas a verdadeira ascensão do regime democrático nos Estados ocidentais ocorreu a partir de ideias do final dos séculos XVII e XVIII e início do século XIX. No plano teórico, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, com a publicação de suas obras, influenciaram três movimentos sociais relevantes que culminariam na transposição das diretrizes do regime democrático do plano ideal para o plano prático, com a posterior fundação do Estado Democrático como o conhecemos hoje (DALLARI, 1998).
Esses três movimentos político-sociais foram a Revolução Inglesa, cuja maior expressão foi a edição do Bill of Rights[2], em 1689; a Independência Americana, em 1776, cujo princípio democrático foi expressado na Declaração de Independência; e a Revolução Francesa, que resultou na criação da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789 (DALLARI, 1998).
As três principais características que passam a nortear a condução do Estado a partir da implementação do regime de governo democrático são a supremacia da vontade popular, a preservação da liberdade e a igualdade de direitos. Durante o século XIX e na primeira metade do século XX, a principal preocupação da sociedade passa a ser a participação na organização do Estado, na formação e na atuação do governo, expressando sua vontade de maneira livre, como forma de resguardar a autonomia individual e a igualdade (DALLARI, 1998, p. 55).
Esse momento histórico encontra-se atualmente tão arraigado, que os valores da liberdade e da igualdade geralmente são correlacionados; não se fala de um sem mencionar o outro por expressarem um significado emotivo predominantemente positivo, principalmente, na política, por constituírem algo muito desejado. A liberdade é um valor individual e a igualdade constitui um valor difuso, do homem enquanto membro da humanidade (BOBBIO, p. 11 e 13).
Considerando que na democracia é o povo que governa, surge o problema de natureza prática da forma como ele vai expressar sua vontade. Para solucionar essa questão, no Brasil, a Constituição da República de 1988, à semelhança de outros países, estabeleceu mecanismos de manifestação direta da soberania popular por meio de plebiscito, referendo e iniciativa popular (artigo 14, incisos I a III) e estabeleceu o princípio da representação política. Neste último caso, representantes do povo são eleitos por meio de voto direto e secreto, com valor igual para todos (artigo 14, caput), para exercerem as atividades de governo do Estado (BRASIL, 1988).
Com a eleição de representantes do povo para, em nome deste, exercerem o poder político e conduzirem as atividades do Estado, passam os eleitos a terem grande responsabilidade perante seus eleitores. Atuar praticando atos ou administrando interesses, por ato próprio, mas em nome alheio, constitui tarefa que exige bastante cuidado por parte do mandatário, para não se desviar de sua finalidade e passar a agir em benefício próprio. O desvio da finalidade pública constitui grave atentado ao princípio democrático.
Em conclusão de estudo desenvolvido a respeito da influência do poder econômico nas eleições americanas, Zephyr Teachout conceitua corrupção justamente como a prática de atos egoísticos no exercício de atividades públicas. O mandatário abusa das atribuições de seu cargo em benefício próprio, ou, utiliza as atividades parlamentares para obtenção de vantagens privadas. Pessoas são corruptas quando o interesse privado delas sistematicamente se sobressai sobre o interesse e o bem públicos no exercício de cargo; quando se coloca o amor-próprio acima do amor ao público (TEACHOUT, 2014, p. 276).
A fim de que o titular do cargo eletivo conheça as demandas de seus eleitores e, assim, mantenha-se fiel ao interesse público, é relevante que ele estabeleça relação de proximidade com os cidadãos. Essa comunicação entre mandatário e mandante, atualmente, é bastante facilitada com a expansão dos meios de comunicação eletrônicos e a ampliação de acesso a eles. As redes sociais difundidas pela internet exercem papel relevante não só na época de eleições, como durante o mandato. Os eleitores têm a possibilidade de manter contato diário com os parlamentares, de maneira direta; ou ainda, podem manifestar publicamente sua opinião em relação a atos praticados pelo mandatário no exercício do cargo, realizando controle sobre suas ações e os desencorajando a praticar atos que entenderem inadequados ou ilegais.
O exercício desse tipo de controle por meios eletrônicos de amplo acesso, de tão comum que se tornou, ganhou até mesmo uma expressão anglo-saxônica: name and shame. Mas, apesar de os meios modernos de comunicação terem tornado a interlocução entre eleitor e eleito mais rápida, os membros do Poder Legislativo ainda mantém contato com o público pelas formas tradicionais, o que acontece por meio de correspondência ou, principalmente, por meio de auxiliares que trabalham em escritórios regionais.
Os escritórios regionais ou, como também são conhecidos, escritórios de apoio à atividade parlamentar, constituem gabinetes descentralizados, situados geralmente na região de sua base eleitoral e mantidos pelos parlamentares com verba pública, por meio da cota parlamentar, no caso dos membros do Poder Legislativo Federal.
A possibilidade de utilização de recursos públicos para a manutenção de escritórios regionais, custeando-se todas as despesas necessárias (locação de imóvel, limpeza, segurança, serviços públicos, etc.) não representa exclusividade da Administração Pública brasileira. Nos Estados Unidos, deputados e senadores também dispõe de recursos públicos provindos do orçamento do Congresso americano para custear escritórios regionais.
A Members Representational Allowance (MRA) constitui verba pública, registrada no orçamento do Congresso americano, e destinada a suportar despesas para a manutenção dos escritórios regionais dos parlamentares. Criada em 1995 e primeiramente utilizada no ano de 1996, ela substituiu as diversas verbas que serviam para cobrir despesas específicas, adotando-se um regime mais flexível de destinação e com maior controle (CRS, 2019).
A MRA é utilizada para o pagamento de despesas com pessoal de apoio, viagens, comunicação, alugueis, serviços de reprografia, fornecimento de serviços e materiais, equipamentos de escritório e serviço de transporte de bens. O parlamentar que faz uso da verba deve observar as regras do regulamento do Congresso que proíbe o pagamento de despesas pessoais ou de campanha. A título de exemplo, é vedado o pagamento de cartões festivos para eleitores, bebidas alcoólicas, brindes e bens destinados à doação (CRS, 2019).
A verba não pode ser acumulada de um ano fiscal para o outro e o valor que cada membro do Congresso tem direito é estabelecido com base em um montante fixo, acrescido de outra quantia variável, calculada a partir da distância de seu Estado até a capital Washington D.C. e do valor do custo de aluguel de espaço para escritórios na região de sua base eleitoral (CRS, 2019).
Todas as despesas que são custeadas com a MRA são trimestralmente publicadas pelo Congresso americano em documento denominado Statements of Disbursements (SOD) e divulgado no site oficial. A publicação das despesas também é feita em formato de dados abertos (CSV), o que permite a realização de análise por máquina e cruzamento de dados.
Anualmente também é publicado relatório do próprio Congresso americano com breve análise e comparativo das despesas, ano a ano, demonstrando sua evolução, possibilitando maior controle e publicidade.
3. Regime jurídico e utilização
No Brasil, cada Assembleia Legislativa Estadual possui um regime jurídico próprio de cota parlamentar, abrangendo determinadas despesas, realizando ou não o pagamento de diárias e conferindo maior ou menor grau de publicidade aos gastos ressarcidos com dinheiro público. Em razão dessa diversidade, o presente texto adota como paradigma para análise a cota parlamentar instituída pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, porque ambas as instituições adotam boas práticas de transparência.
Na Câmara dos Deputados, a cota parlamentar encontra-se atualmente regulamentada pelo Ato da Mesa nº 43, de 21 de maio de 2009 (BRASIL, 2009), com diversas alterações introduzidas por outros atos de mesma natureza. Sua criação veio a substituir as anteriores verbas de natureza indenizatória, que se destinavam ao custeio de alguns tipos de despesas, sendo que a mais antiga encontrada é a de custeio de serviços de transporte aéreo, regulamentada pelo Ato da Mesa nº 4, de 11 de novembro de 1971 (BRASIL, 1971).
A cota parlamentar da Câmara dos Deputados pode ser utilizada para custear as seguintes despesas: passagens aéreas; telefonia; serviços postais; manutenção de escritórios de apoio à atividade parlamentar, compreendendo locação de imóveis, pagamento de taxa de condomínio, IPTU, seguro contra incêndio, energia elétrica, água e esgoto, locação de móveis e equipamentos, material de expediente e suprimentos de informática, acesso à internet, assinatura de TV a cabo, locação ou aquisição de licença de uso de software e assinatura de publicações; alimentação; hospedagem; despesas com locomoção; combustíveis e lubrificantes; serviços de segurança; serviços de consultorias e trabalhos técnicos, para fins de apoio ao exercício do mandato parlamentar; divulgação da atividade parlamentar; participação do parlamentar em cursos, palestras, seminários, etc.; e complementação de auxílio-moradia.
No Senado Federal, a cota parlamentar está prevista nos Atos da Comissão Diretora nº 3/2003, 5/2009 e 9/2011 e, sumariamente, consiste no custeio das mesmas espécies de despesas que podem ser arcadas pela cota parlamentar da Câmara dos Deputados (BRASIL, 2003, 2009b, 2011b).
Tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, a cota parlamentar possui uma série de restrições, basicamente proibindo-se o uso da verba pública para custear despesas de natureza pessoal ou de caráter eleitoral. Além disso, há ampla divulgação de informações sobre as despesas custeadas com a verba, inclusive, em formato de dados abertos, permitindo-se leitura por máquina e realização de análise automática.
Como mencionado na introdução, a utilização de verba pública para o custeio das despesas no exercício de atividade parlamentar é objeto de discussão e, frequentemente, de destaques (em geral, negativos) em jornais e outros meios de comunicação. Deveras, em país em que o combate à corrupção ainda vem se consolidando e somente virou uma das principais pautas da sociedade após a deflagração da denominada Operação Lava Jato, o desvio de recursos públicos é recorrente.
A fim de coibir não só o desperdício de dinheiro público e eventuais desvios, a ampliação da transparência na gestão pública, em todas as funções (Executivo, Legislativo e Judiciário) é fundamental. No caso do Poder Legislativo, em que há a peculiaridade de custeio de despesas para o exercício de atividade, essa medida é ainda mais importante, para se coibir não só enriquecimento ilícito de agente público no exercício de mandato, mas, principalmente, práticas clientelistas, com a troca de favores privados, custeados por recursos públicos.
Recursos públicos disponíveis para o custeio de atividade parlamentar podem ser bem utilizados, na medida que servem para aproximar o deputado ou senador de seus eleitores, para que assim exerçam seus mandatos em prol do interesse público e da sociedade. Mas, por razões sociais e históricas, ainda há grande dificuldade no Brasil em se separar o público do privado e se compreender o papel do cargo público.
As deturpadas relações de poder estabelecidas entre o período colonial e a metade do século XX, como o coronelismo, estão ainda bastante vivas em várias regiões do país. Esse fenômeno brasileiro é resultado da superposição de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econômica e social inadequada (LEAL, 2012, p. 23). O poder privado (leia-se, poder decorrente da ausência de Estado), de origem colonial, que muito tempo prevaleceu nas relações públicas, adaptou-se aos tempos modernos de eleição de representantes políticos. O privatismo das relações coloniais é paradoxalmente alimentado pelo poder público, na medida em que mandatários se aproveitam do cargo e de suas vantagens, inclusive, financeiras, para cultivar o mandonismo, o filhotismo, o falseamento do voto, a desorganização dos serviços públicos locais (LEAL, 2012, p. 23).
Além disso, abusam do exercício do cargo que deveria inspirar respeito, para criar relação de aproximação e troca de favores. A manifestação normal do respeito em outros povos tem aqui sua réplica, em regra geral, no desejo de estabelecer intimidade (BUARQUE DE HOLANDA, 1995, p. 148).
Não raramente se tem notícia de utilização de servidores públicos comissionados subordinados a políticos, que, por sua vez, utilizam-se de verbas oriundas da cota parlamentar para custear práticas de clientelismo, como transporte de pacientes para hospitais, administração de esquemas de fura-fila do SUS e distribuição de combustível em época de eleições, entre outras práticas.
As verbas que constituem a cota parlamentar devem ser utilizadas, portanto, de maneira responsável e nada mais eficiente para realizar esse controle do que a mais ampla transparência desse tipo de despesa pública, para fins de fiscalização por parte dos eleitores.
4. Transparência e controle social
O Poder Legislativo, em qualquer das esferas federativas a que esteja vinculado, está abrangido no conceito de Administração Pública e, como tal, sujeita-se ao regime jurídico inerente a esta, cuja conformação foi objeto de proteção e disciplina pelo legislador constituinte.
Isso significa dizer que a atividade legislativa aqui incluídas as suas funções típicas e atípicas, de modo a abarcar, especialmente, as relacionadas à administração de seus agentes, bens e estruturas deve guardar observância a prerrogativas e limitações próprias desse regime jurídico e que são aplicáveis a todos os órgãos e entidades públicas. Entre elas, o dever de transparência e sujeição de seus atos a controle interno e externo.
O dever de transparência tem relação direta com a forma republicana de governo e o regime democrático, pois, em uma estrutura política de poder concebida para erigir o interesse coletivo acima da pretensão do particular e de grupos determinados, cujo Estado é soberano e seus governantes, eleitos mediante participação popular, são passageiros, é inconcebível que as condutas e os atos praticados por seus agentes públicos ocorra de maneira obscura ou sigilosa, sem que sejam amplamente divulgados e conhecidos pelos administrados, para permitir o exercício do controle social.
É no âmbito deste mecanismo de publicização dos atos da Administração Pública e de sua fiscalização diretamente por segmentos da sociedade organizada, e não apenas por órgãos de controle vinculados ao próprio Estado, que surge a ideia contemporânea de accountability.
A accountability, em seu sentido amplo, pode ser compreendida como um conceito relacional que envolve, de um lado, a disponibilização de meios, dados e informações pelo Poder Público e também a criação de procedimentos que permitam a participação de integrantes da sociedade na ação política e no controle de seus resultados e, de outro lado, estímulos para a transformação da postura passiva do cidadão quanto ao controle em ativa (CLÈVE; FRANZONI, 2013).
No Brasil, o dever de transparência da Administração Pública ganha relevo quando a Constituição da República (BRASIL, 1998) passa a consagrar a publicidade como um dos princípios norteadores da atuação dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (artigo 37, caput). O texto constitucional também assinalou a importância do tema ao estabelecer que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (artigo 5º, inciso XXXIII). Por meio da Emenda Constitucional n.º 19, de 1998, ainda registrou a necessidade de se instituir lei para disciplinar as formas de participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta (artigo 37, § 3º).
O desejo do legislador constituinte, porém, andou a passos lentos, notadamente até a edição da Lei de Acesso à Informação, a Lei n.º 12.527/2011 (BRASIL, 2011). E identifica-se ao menos três fatores para tanto: o período de ajustes e conformação dos órgãos da Administração Pública ao novo panorama jurídico iniciado após a redemocratização do país; o alto grau de abstração atribuído ao princípio da publicidade; e a inércia do Congresso Nacional em aprovar lei regulamentando, conforme o mandamento constitucional, o direito de acesso à informação e a participação do usuário na Administração Pública.
A partir da Lei de Acesso à Informação, a observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; a divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; a utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na Administração Pública; e o desenvolvimento do controle social da Administração Pública tornam-se diretrizes positivadas a que se subordinam os órgãos públicos integrantes da Administração Direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público; as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e, no que couber, as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres (BRASIL, 2011).
Esse novo panorama jurídico, que tem fomentado a criação, expansão e consolidação de uma cultura de transparência pública no país, assim como incentivado a prática de um controle social até então inexpressivo fora dos períodos eleitorais, e cuja perspectiva ainda é de crescimento para os próximos anos, tem impactado diretamente a atividade parlamentar, sobretudo no que toca à prestação de contas dos gastos públicos relacionados ao uso da cota parlamentar e manutenção dos escritórios de representação.
E nem poderia ser diferente, na medida em que o parlamentar, em decorrência da natureza política da atividade que exerce e da estrutura administrativa que lhe é concedida para o desempenho dessa função, cotidianamente se torna o foco do trabalho investigativo da imprensa e da atenção de seus eleitores ou de cidadãos de sua base territorial. Com efeito, sendo-lhe conferido mandato por força da vontade popular e recursos públicos bastante expressivos para esse mister, inclusive para manutenção de funcionários extramuros ao parlamento, é natural que o agente político desperte maior interesse da sociedade em relação ao dispêndio de recursos públicos.
Especificamente em relação aos escritórios de representação parlamentar, a ampla divulgação dos gastos públicos decorrentes de sua manutenção os quais incluem ao menos o aluguel de imóvel na base eleitoral, contratação de serviços, compra de material de escritório e pagamento de servidores comissionados que exercem suas funções fora do parlamento , ocorre por força do artigo 8º da Lei de Acesso à Informação, o qual imputa ao Poder Legislativo, assim como aos demais órgãos da Administração Pública, o dever de promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, incluídos o registro da estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público; os registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; e o registros das despesas (BRASIL, 2011).
A divulgação de que trata a lei é obrigatória em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet) e, dentre outros requisitos, deve conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; e manter atualizadas as informações disponíveis para acesso.
O respeito a esses requisitos legais pela atividade parlamentar, os quais versam sobre a linguagem e a forma de disponibilização técnica das informações de interesse coletivo ou geral por ela produzida ou custodiada, permite não apenas melhor possibilidade de compreensão da prestação de contas pelo cidadão leigo, mas também seu maior alcance e efetividade em termos de fiscalização e controle social, pois autoriza a captação dos dados abertos por sistemas automatizados de busca e análise.
Foi esse cenário técnico que possibilitou, por exemplo, a criação da Operação Serenata de Amor, projeto da sociedade civil organizada, que se utiliza de ciência de dados com o objetivo de fiscalizar gastos públicos e tornar a informação acessível a qualquer pessoa. A partir dessa iniciativa, desenvolveu-se um sistema de inteligência artificial capaz de ler os dados abertos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, para identificar despesas suspeitas e incentivar a população a questionar os parlamentares, por intermédio das redes sociais.
A adequada disponibilização dos dados pelo Poder Legislativo, mediante acesso facilitado e linguagem simplificada ao cidadão, é pressuposto para que o dever de transparência seja de fato cumprido. A mera divulgação das informações de interesse coletivo ou geral na rede mundial de computadores não é suficiente para esse fim. Na medida em que a publicidade dos atos governamentais possibilita a crítica e a fiscalização destes e, em consequência, promove a moralidade administrativa, dissuadindo os agentes públicos de práticas corruptas e autoritárias (CUNHA FILHO, 2014), é imprescindível que os destinatários da publicação possam ter razoável compreensão quanto ao seu conteúdo, a fim de exercer seu juízo de valoração e, a partir daí, adotar as eventuais providências pertinentes no âmbito de sua cidadania.
A transparência também possibilita o aperfeiçoamento de condutas administrativas e a melhoria dos mecanismos de controle da própria Administração Pública, a partir da provocação do controle social. Foi o que aconteceu no escândalo da tapioca, em que então Ministro do Esporte, Orlando Silva, utilizou o cartão corporativo vinculado a sua pasta para adquirir uma tapioca em Brasília, pelo valor de R$ 8,30; ou no caso da ex-Ministra da Igualdade Racial, Matilde Ribeiro, que realizou compras em um free-shop. Após a exposição dessas situações ao público, os gastos com cartão corporativo, que vinham crescendo sistematicamente, sofreram redução (DAMÉ; JUNGBLUT, 2011).
Sob o prisma da jurisprudência, é interessante verificar que, em alguns casos, mesmo sob a vigência da Lei de Acesso à Informação, a atividade parlamentar ainda resiste em divulgar seus gastos e autorizar o acesso a informações de interesse coletivo, valendo-se, para tanto, da invocação do princípio da inviolabilidade da intimidade, fundamento, porém, que tem sido afastado pelo Poder Judiciário.
O Supremo Tribunal Federal (STF), ao apreciar mandado de segurança impetrado contra ato do Diretor-Geral do Senado Federal, que, em cumprimento de ordem do Presidente daquela Casa, indeferiu pedido de veículo de comunicação para acesso aos comprovantes apresentados pelos Senadores para recebimento de verba indenizatória, no período de setembro a dezembro de 2008, assentou o entendimento de que a regra geral num Estado Republicano é a da total transparência no acesso a documentos públicos, sendo o sigilo a exceção. Julgou, por conseguinte, que as verbas indenizatórias para exercício da atividade parlamentar têm natureza pública, não havendo razões de segurança ou de intimidade que justifiquem genericamente seu caráter sigiloso. O Ministro Relator, Roberto Barroso, ainda consignou em seu voto não ser pertinente que se invoque a intimidade, de forma genérica, para restringir a transparência quanto ao emprego de verbas públicas exclusivamente relacionadas ao exercício da função parlamentar (BRASIL, 2015b).
Em julgamento anterior, desta vez envolvendo a negativa da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro em prestar informações a respeito das viagens de seus parlamentares custeadas com verbas públicas, a Corte Constitucional reconheceu o acesso à informação pública como direito fundamental e afirmou que as informações de interesse coletivo devem se submeter à divulgação oficial de forma ampla e irrestrita, ressalvadas apenas as hipóteses constitucionalmente previstas de sigilo (BRASIL, 2015a).
Outra importante decisão do STF sobre a publicização de dados da Administração Pública, embora não envolvendo diretamente caso advindo do Poder Legislativo, versou sobre a possibilidade de divulgação nominal da remuneração dos agentes públicos. O tema teve a repercussão geral admitida (Tema 483) e ensejou o reconhecimento da seguinte orientação: É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias (BRASIL, 2015c).
Levadas em conta essas premissas, é possível afirmar que, em relação aos escritórios de representação parlamentar, o dever de transparência deve necessariamente abarcar: (i) a publicação periódica e atualizada dos respectivos gastos na internet; (ii) a garantia de acesso automatizado dessas informações por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; (iii) a disponibilização dos dados em linguagem simples, que permita a compreensão pelo cidadão; (iv) a indicação do endereço e telefone dos escritórios, assim como dos horários de atendimento à população; (v) o registro individualizado das despesas de manutenção dos escritórios, incluídos o pagamento de aluguel, a compra de materiais de insumo e a contratação de serviços; (vi) a identificação do dia e local em que a despesa foi contraída, do correlato locador, fornecedor ou prestador do serviço (nome completo e CPF ou CNPJ), além da justificativa para sua execução; (vii) a disponibilização da relação nominal de servidores lotados no escritório, cargo desempenhado e valor detalhado da remuneração.
5. Controle dos escritórios de representação parlamentar
O controle da Administração Pública compreende a fiscalização exercida pelo Poder Público ou pelo cidadão quanto à atuação dos diversos órgãos da Administração Direta ou indireta, de qualquer esfera federativa ou de qualquer dos Poderes (MARTINS, 2010). Em sua acepção ampla, pode ser entendido como a verificação de conformidade da atuação da Administração Pública a determinados parâmetros, independentemente de o controlador adotar medida que afete, do ponto de vista jurídico, a decisão ou o agente (MEDAUAR, 2014).
O regime jurídico aplicável à atividade parlamentar, como já referido, sujeita seus atos a mecanismos de controle interno e externo, abrangendo, evidentemente, as ações desempenhadas nos escritórios de representação parlamentar, uma vez que essas unidades descentralizadas da atuação dos agentes políticos são custeadas integralmente com verbas públicas.
Em linhas gerais, o controle interno nesta hipótese é exercido por sistema instituído pelo próprio Poder Legislativo, em decorrência de sua autonomia administrativa e financeira, e em desdobramento à autotutela que lhe é inerente. De acordo com o artigo 74 da Constituição da República (BRASIL, 1988), incumbe ao controle interno avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades submetidas ao seu crivo; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Já o controle externo do Legislativo que, por excelência, exerce essa função constitucional em relação às entidades da Administração Pública Direita e Indireta , recai precipuamente sobre o Tribunal de Contas, sem prejuízo dos atos de controle que possam ser identificados na atuação dos Poderes Executivo e Judiciário. Isso em virtude das atividades de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial atribuídas ao órgão pelos artigos 70 e 71 da Constituição da República (BRASIL, 1988).
O Ministério Público também pode exercer esse papel, por ser-lhe conferida a missão institucional de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados constitucionalmente, bem como defender a ordem jurídica e proteger o patrimônio público e social, conforme dispõem os artigos 127 e 129 da Constituição da República (BRASIL, 1988). Vale-se, para tanto, da possibilidade de instauração de inquérito civil, manejo de notificações e requisições, expedição de recomendações administrativas, celebração de compromissos de ajustamentos de conduta e propositura de ações civis públicas[3].
O controle (interno e externo) incidente sobre os escritórios de representação parlamentar não apenas se mostra obrigatório e necessário sob o aspecto da eficiente fiscalização que deve incidir nas entidades e agentes componentes da Administração Pública, como precisa ser ponto de especial atenção nas atividades de controladoria, porque usualmente o dispêndio de recursos públicos para a manutenção dessas unidades descentralizadas de atuação dos agentes políticos que envolvem ao menos a locação do espaço físico, a eventual contratação de serviços e a compra permanente de materiais de insumo se dá de modo procedimental sui generis.
A regra vigente na Administração Pública é a de que obras, serviços, compras e alienações sejam contratados mediante licitação que assegure igualdade de condições, propiciando a escolha da melhor proposta, na forma do artigo 37, inciso XXI, da Constituição da República (BRASIL, 1988). Contudo, a praxe experimentada pelo Congresso Nacional e pelas Assembleias Legislativas dos Estados é autorizar que as contratações dessa natureza, quando necessárias à manutenção dos escritórios de representação, ocorra de forma direta, sem que o agente político precise se sujeitar às normas procedimentais da Lei de Licitações, o que implica a desnecessidade de promover ampla concorrência para a escolha do fornecedor ou prestador do serviço.
A regulamentação desse modelo excepcional de gestão geralmente se dá mediante ato normativo da respectiva Casa Legislativa, o qual assegura ao parlamentar a concessão de verba específica e periódica para custeio de sua unidade descentralizada, possibilitando-lhe executar uma série de gastos públicos de forma bastante simplificada, conforme suas necessidades e interesses, sujeita apenas à posterior prestação de contas.
É evidente que tal sistema de execução de despesa pública acaba afrouxando os mecanismos de controle relacionados à contratação de serviços e mercadorias, assim como a fase seguinte de sua fiscalização pelo Poder Público. Dessa forma, permite-se que as aquisições realizadas pelos escritórios de representação parlamentar nem sempre sejam pautadas pela estrita observância da isonomia, impessoalidade e economicidade. Veja-se, nesse sentido, que o material de insumo para as atividades administrativas do escritório, que poderia ser adquirido por intermédio de licitação para todas as unidades descentralizadas, resta sendo comprado de forma individual, certamente a um custo superior àquele que seria obtido na compra global.
A prerrogativa de contratação direta também enseja delegação na exclusividade da ordenação da despesa, fazendo com que cada escritório de representação parlamentar execute parcela do orçamento estatal de maneira autônoma, sem a prévia chancela da autoridade administrativa central responsável pelas contratações do Poder Legislativo. Reflexo disso, como visto no exemplo anterior sobre a compra de material de insumo, é o óbice criado para que os recursos sejam administrados de maneira global, dificultando o planejamento fiscal. Lembre-se, nesse aspecto, que o artigo 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, adverte que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente da Administração Pública (BRASIL, 2000).
Para além das questões afetas às contratações de bens e serviços, o controle dos escritórios de representação também ganha relevância quando o enfoque é o quadro de pessoal lotado na respectiva unidade.
Como regra, o trabalho nesses locais é desempenhado apenas por servidores comissionados, que exercem função de assessoria do parlamentar perante a sua comunidade e base eleitoral. Esses agentes geralmente não se sujeitam a registro de controle de jornada, sob o fundamento de estarem à disposição do agente político em tempo integral e desempenharem atribuições que demandam diligências externas, tais como o atendimento de eleitores e comparecimento a reuniões e encontros de interesse legislativo.
Quando aliadas à ausência de qualquer espécie de controle, essas circunstâncias podem propiciar, conforme demonstra a casuística vivenciada sobre o tema, burla à carga horária prevista para o exercício do cargo e mesmo o desempenho concomitante de outra atividade profissional, implicando a possível caracterização de enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, que se amoldam aos tipos da Lei de Improbidade Administrativa.
Por essa razão, é imprescindível que, a exemplo do que ocorre com os servidores efetivos, o desempenho dos cargos comissionados nestes casos tenha a carga horária regulamentada e publicizada, e se possibilite o controle de seu cumprimento (inclusive pela sociedade), como corolários lógicos do dever de transparência e do princípio da eficiência administrativa. A dispensa do registro de controle de frequência deve ser a exceção, e não a regra.
Mesmo para os casos em que são realizadas atividades externas, não se está diante da inviabilidade absoluta de registro e acompanhamento da jornada de trabalho, seja pela possibilidade de apresentação de justificativa e ajuste do registro para as ausências pontuais ou esporádicas, seja pela possibilidade de se implementar formas alternativas ao controle tradicional de ponto para os casos de afastamento frequente, mormente diante da evolução constante das ferramentas tecnológicas disponíveis para essa finalidade.
O registro e cumprimento da jornada de trabalho do cargo público, em verdade, não se dá apenas para conhecimento e fiscalização da chefia imediata, mas também para aferição dos órgãos de controle interno e externo e, sobretudo, para o controle social, que, em última análise, é o destinatário final dos serviços prestados por todo o servidor e, nessa condição, pode e deve exigir pontualidade e assiduidade.
6. Conclusão
Os escritórios de representação parlamentar consubstanciam tradição da estrutura político-administrativa do país, acolhida pelo Congresso Nacional e pelas Assembleias Legislativas dos Estados, como reflexo da grande extensão territorial da federação e da necessidade de o detentor de cargo eletivo estar próximo de sua comunidade, para conhecer melhor as demandas de seus eleitores e em tese assegurar, assim, a preservação do interesse público no exercício de suas funções perante o Poder Legislativo.
Esse modelo de atuação implica descentralização da atividade parlamentar, com a implementação de espaços situados geralmente na região da base eleitoral dos agentes políticos, os quais são mantidos por meio da cota parlamentar, como no caso dos membros do Poder Legislativo Federal. E, como são unidades de atuação política custeadas com recursos públicos, sujeitam-se evidentemente ao dever constitucional de transparência, como forma de garantir a fiscalização da sociedade, e também aos mecanismos de controle interno e externo exigíveis dos demais órgãos e entidades da Administração Pública, para aferição da legalidade dos atos que são praticados.
Diante dos contornos instituídos para o funcionamento dos escritórios de representação parlamentar na tradição político-administrativa brasileira, é necessária especial atenção do controle social e dos órgãos de controladoria da Administração Pública, porque o sistema atual de execução de despesa dessas unidades permite a inobservância das regras procedimentais da Lei de Licitações e a delegação na ordenação de gastos públicos, o que possibilita, por conseguinte, risco de violação aos princípios da isonomia, impessoalidade e economicidade, além de óbices ao planejamento fiscal.
Por essa razão, os escritórios de representação parlamentar devem ter seus gastos publicados de forma periódica e atualizada na internet, em linguagem simples e com a garantia de acesso automatizado dessas informações por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina, abarcando entre outras informações o registro individualizado das despesas de manutenção, incluídos o eventual pagamento de aluguel, a compra de materiais de insumo e a contratação de serviços, sem prejuízo da disponibilização da relação nominal de servidores lotados no escritório, cargo desempenhado e valor detalhado da remuneração.
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