1. INTRODUÇÃO
A Previdência Social possui como objetivo assegurar aos cidadãos o mínimo existencial em situações de riscos sociais. Eventos como velhice, desemprego, morte, prisão, maternidade, doença e invalidez podem impedir temporária ou permanente a pessoa de buscar recursos para manter a si e seus dependentes, sendo dever do Estado Social de Direito intervir quando necessário.
O texto constitucional, em seu artigo 201, caput, prevê que a previdência social possui o caráter contributivo, ou seja, tanto os segurados obrigatórios (aqueles que exercem atividades remunerada) como os segurados facultativas (aqueles que não exercem atividade remuneradas, mas optam por contribuir ao regime) possuem a proteção previdenciária mediante pagamento.
A figura do segurado facultativo tomou grande relevância nos últimos anos devido à possibilidade de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) em valor bastante reduzido, alíquota de 5%. Tais segurados foram denominados facultativos baixa renda.
Por meio da Emenda Constitucional (EC) n. 41/2003, o §12 do artigo 201 passou a prever a inclusão previdenciária para trabalhadores baixa renda e a garantia de benefício no valor do salário-mínimo. E, posteriormente, a EC 47/2005, alterando a redação de referido dispositivo constitucional, trouxe a previsão de inclusão previdenciária aos trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, com garantia de benefício no valor do mínimo. Aqui está a figurada do segurado facultativo baixa renda.
O texto foi constitucional foi, posteriormente, regulamentado pela Lei n. 12.470/11, que alterou a Lei n. 8.212/91, trazendo as condições necessárias para a realização de contribuições válidas no percentual de 5%. Ocorre que, tais contribuições, possuem requisitos próprios (tais como, inscrição/atualização no CadÚnico, ausência de fonte de renda outra, núcleo familiar com renda de até dois salários-mínimos) que causam óbice para a sua validação e, consequente, concessão da proteção previdenciária. E, não é por outra razão que tais requisitos foram levados à análise do Poder Judiciário.
E importante, aqui ressaltar que, o segurado facultativo (aqui também incluso o segurado baixa renda) é uma decorrência do princípio constitucional da universalidade do acesso e da cobertura que possui como norte a inclusão no sistema de proteção previdenciária.
O presente estudo, assim, tem por objetivo tratar de modo mais específico sobre a efetiva observância do princípio da universalidade da Previdência Social, previsto no artigo 194 da Constitucional Federal, ao segurado facultativo baixa renda tomando como base recentes decisões da Turma Nacional de Uniformização (TNU) que tratam sobre os requisitos para validação das contribuições no percentual de 5%.
Em uma análise mais detalhista busca-se traçar um panorama do princípio da universalidade do acesso e da cobertura relacionado ao segurado facultativo, em especial, ao segurado facultativo baixa renda. Quanto a este último, serão abordados especificamente todos os requisitos necessários à contribuição válida segundo os entendimentos do INSS e da Turma Nacional de Uniformização.
Até o presente momento, a Turma Nacional de Uniformização através de três julgados (temas 181, 285 e 241) tratou dos seguintes pontos relacionados ao segurado facultativo baixa renda: a necessidade de inscrição e de atualização do CadÚnico e o exercício de atividade remunerada (informal).
As decisões da TNU quanto a tais requisitos impactam severamente na vida dos segurados, pois um entendimento mais restritivo pode levar a que, não obstante o pagamento das contribuições, não haja a concessão do benefício.
E, não obstante a previdência social seja norteada por diversos princípios, tendo em vista, como já posto anteriormente, que o segurado facultativo é um corolário do princípio constitucional da universalidade da cobertura e do atendimento, necessário que este esteja sendo devidamente observado e garantido quando se trata dos julgamentos relacionados às condicionantes do segurado baixa renda que, como consequência última, possui o acesso aos benefícios.
2. DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA UNIVERSIALIDADE DA COBERTURA E DO ATENDIMENTO
A Constituição Federal, em seu artigo 3º, traz como objetivos da República Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir das desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Logo, segundo a doutrina,
uma das formas de garantir que esses objetivos fundamentais sejam atingidos é por meio de políticas públicas robustas na área da Previdência Social. Garantir o direito a todo e qualquer cidadão, respeitando a premissa da idade mínima e da contribuição obrigatória, de participar do Regime Geral de Previdência Social e poder acessar os seus benefícios, é uma ótima forma de se construir uma sociedade solidária, reduzir desigualdade sociais e promover o bem de todos.[1]
Como decorrência dos objetivos da República Federativa do Brasil, foi trazido no artigo 194, parágrafo único, inciso I, do texto constitucional, o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento.
Não obstante o texto constitucional aponte como objetivos da seguridade social, estes, em verdade,
estão consubstanciados em normas principiológicas e, portanto, são mandamentos vinculantes que, além de estabelecerem os fins a serem buscados na elaboração e execução da lei organizadora da seguridade social, impõem limites à atuação dos poderes públicos. Fornecem ainda, razões contributivas para as decisões judiciais, seja atuando como vetor para interpretação de outras normas, seja servindo como fundamento direto para o resultado ou como parâmetros para a invalidação de atos normativos.[2]
A universalidade de cobertura deve ser entendida como o dever imposto ao Estado de dar a proteção social ao maior número de eventos a fim de manter a subsistência de quem dela necessite. A proteção social aqui não teve ter somente com caráter reparador, mas também preventivo. O que deve ser primar é uma ampla cobertura.
A universalidade de atendimento é o de garantir ao maior número de pessoas que se encontrem no território nacional, independente da nacionalidade, o acesso aos benefícios e serviços a todos os que necessitem. Daniel Machado da Rocha e José Antonio Savaris apontam:
Trata-se de princípio movido pelo desejo de inclusão, tendo por desiderato tornar acessível a previdência a todos os exercentes de atividade remunerada e também aqueles que, mesmo não o fazendo, recolhem contribuição na forma da lei , inclusive estrangeiros e seus dependentes, estendendo-a para todos os recantos de nosso território.[3]
No caso da Previdência Social, temos o caráter contributivo e de filiação obrigatória, previsto no art. 201 do texto constitucional. Tal ponto, entretanto, não é óbice à efetivação do princípio, conforme aponta a doutrina:
Conjuga-se a este princípio aquele que estabelece a filiação compulsória e automática de todo e qualquer indivíduo no território nacional a um regime de previdência social, mesmo que contra a sua vontade, independentemente de ter ou não vertido contribuições; a falta de recolhimento das contribuições previdenciárias não caracteriza ausência de filiação, mas inadimplência tributária, é dizer, diante do ideal da universalidade não merece prevalecer a interpretação de que ausente contribuição, não há vinculação com a Previdência.[4]
O princípio da universalidade, entretanto, não é absoluto. Ele encontra limites em outros requisitos constitucionais, como, por exemplo, o princípio da seletividade e da distributividade (art. 194, parágrafo único, III, da CF), uma vez que este prevê a seleção de benefícios e serviços a serem ofertados bem como de pessoas deles destinatárias, sempre observando as necessidades sociais. Frederico Amado refere:
A seletividade deverá lastrear a escolha feita pelo legislador dos benefícios e serviços integrantes da seguridade social, bem como os requisitos para a sua concessão, conforme as necessidades sociais e a disponibilidade de recursos orçamentários, funcionando como universalidade da seguridade social.[5]
Não obstante as limitações impostas ao princípio da universalidade, o Estado deve observar o princípio da vedação ao retrocesso social que acompanha não só a seguridade social, mas os direitos fundamentais como um todo, os quais são fruto de lutas históricas e visam impedir o desfazimento de direitos fundamentais já conquistados. Logo, não se mostra viável que com base em alegações de limitações orçamentárias, direitos já usufruídos e incorporados ao patrimônio jurídico sejam suprimidos ou reduzidos a tal ponto de retirar a sua eficácia. Felipe Berbi refere que
O princípio da proibição do retrocesso social veda ao legislador subtrair do alcance da norma constitucional definidora de direitos sociais o grau de concretização já alcançado, prejudicando a sua exequibilidade. Vale dizer, haverá retrocesso social quando o legislador, comissiva e arbitrariamente, retornar a um estado correlato a uma primitiva omissão constitucional ou reduzir o grau de concretizar de uma norma definidora de direito social.[6]
Logo, o princípio da universalidade é um norte à inclusão previdenciária, tendo em mente que esta depende de fatores muitas vezes externo ao sistema protetivo. Em se tratando de contribuintes individuais e segurados facultativos, os quais são responsáveis pelo próprio recolhimento, abrir mão de parcela da remuneração em prol da previdência social somente pode ser feita quando atingido um patamar mínimo de rendimento (que garanta o mínimo existencial). Daí não só a importância de haver políticas que busquem o aumento da renda do trabalho como também de legislação que possibilite o acesso mais simplificado à proteção previdenciária.
3. DO SEGURADO FACULTATIVO BAIXA RENDA E OS JULGADOS DA TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO
Como corolário do princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, temos a figura do segurado facultativo.
A Constituição Federal, em sua redação original, no art. 201, §1º, previa que qualquer pessoa poderá participar dos benefícios da previdência social, mediante contribuição na forma dos planos previdenciários[7].
Foi criado, assim, ao lado figura do segurado obrigatório (aquele que exerce a atividade remunerada), a figura do segurado facultativo que, mesmo sem o exercício do trabalho, mediante contribuição pode filiar-se ao RGPS e usufruir de sua cobertura. E nesse sentido lecionam Deomar Adriano Gmach e Tiago Dami Siqueira,
A previdência social brasileira, tendo o caráter contributivo e possuindo filiação obrigatória, como estabelece o artigo 201 da Constituição Federal, já propicia proteção a todos os brasileiros que desempenham alguma atividade laboral. Restava, então, para garantir efetivo atendimento previdenciário, criar um mecanismo que pudesse trazer proteção similar àqueles brasileiros que não desempenham nenhuma atividade laboral que os obrigue a verter contribuições para o sistema.
(...)
Assim sendo, a efetividade do direito fundamental à previdência social foi garantida com a criação de um mecanismo de acesso universal que garante a todo e qualquer brasileiro o direito de poder se vincular ao sistema estatal de proteção previdenciária, seja como segurado obrigatório (aquele que exerce uma atividade de filiação obrigatória), seja como segurado facultativo (aquele que, embora não exerça uma atividade de filiação obrigatória, decide verter contribuições para ter proteção).[8]
A Lei 8213/91, em seu artigo 13, aponta que é segurado facultativo o maior de 14 (quatorze) anos que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, desde que não incluído nas disposições do art. 11.[9]
Com base na leitura do texto legal, pode-se apontar como requisitos para a filiação como segurado facultativo a) manifestação sua vontade mediante a inscrição formalizada e pagamento da contribuição previdenciária b) idade mínima prevista em lei; c) não exercício de atividade remunerada que o gere a filiação a qualquer regime de previdência.
No que tange à idade mínima, a Emenda Constitucional 20/98 alterou a idade mínima de ingresso ao RGPS de 14 para 16 anos. Após a edição da referida emenda constitucional, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) passou a entender que houve a revogação tácita do art. 13 da Lei 8.213/91, sendo que a idade mínima para filiação como segurado facultativa passou de 14 para 16 anos. Essa posição é trazida pelo Decreto 3.048/99, em seu artigo 11, como também no art. 2º, parágrafo único, da IN 77/2015.
Decreto 3.048/99, art. 11: É segurado facultativo o maior de dezesseis anos de idade que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, na forma do art. 199, desde que não esteja exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatório da previdência social.[10]
IN 77/2015, art. 2º: São segurados obrigatórios todas as pessoas físicas filiadas ao RGPS nas categorias de empregado, trabalhador avulso, empregado doméstico, contribuinte individual e segurado especial.
Parágrafo único. É segurado facultativo o maior de dezesseis anos de idade que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, observado o disposto no art. 55.[11]
Quanto às alíquotas de contribuição, a regra geral é que esta seja de 20% sobre o salário de contribuição que o segurado escolher, devendo ele observar o limite mínimo e máximo (teto). Nesta opção, o segurado possui acesso a todos os benefícios previdenciários.
Há a possibilidade de o segurado facultativo realizar a contribuição com alíquota de 11%, a qual foi denominada de Plano Simplificado de Previdência e foi trazida pela Lei Complementar 123/2006 que alterou ao art. 21, §2º, da Lei 8212/91. Esta opção de alíquota somente permite que o salário de contribuição seja no valor do salário-mínimo bem como excluiu o acesso aos benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria especial e contagem recíproca do tempo de contribuição, salvo se o segurado optar por complementar a contribuição para a alíquota de 20%.
A última opção e tema propriamente deste artigo, é que a contribuição realizada na alíquota de 5%. A contribuição nesse percentual foi trazida pela Lei de n. 12.470/2011, que alterou o art. 21, II, alínea b, da Lei 8.212/91. Aqui vale ressaltar que a essa lei é decorrência da conversão da Medida Provisória 529, de 07.04.2011. A redação original da MP 519/2011 previa somente a contribuição simplificada aos microempreendedores individuais (MEI) que são segurados obrigatórios (contribuintes individuais). Foi durante os debates no parlamento que surgiu a emenda para a contribuição de 5% aos segurados facultativos.
A EC 47/2005, que alterou a redação do artigo 201, §12, da Constituição Federal, dispôs:
Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo[12].
E, regulamentando o dispositivo constitucional, a Lei 8212/91 passou a prever:
Art. 21, §2º. No caso de opção pela exclusão do direito ao benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, a alíquota de contribuição incidente sobre o limite mínimo mensal do salário de contribuição será de:
(...)
II - 5% (cinco por cento):
(...)
b) do segurado facultativo sem renda própria que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencente à família de baixa renda.
(...)
§ 4o Considera-se de baixa renda, para os fins do disposto na alínea b do inciso II do § 2o deste artigo, a família inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico cuja renda mensal seja de até 2 (dois) salários mínimos.[13]
Logo, o segurado facultativo que opte por realizar contribuições na alíquota de 5%, além dos requisitos gerais a todo e qualquer segurado facultativo, deve a) dedicar-se ao trabalho doméstico em sua residência; b) não possuir outra fonte de renda; c) possuir renda familiar de até 02 (dois) salários-mínimos; d) estar inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico).
A criação de requisitos tão específicos para a validação das contribuições realizadas na alíquota de 5%, criou, em verdade, uma falsa expectativa de proteção previdenciária. Não é raro ouvir que basta pagar ao INSS o valor cerca de R$ 60,00 (sessenta reais) levando-se em consideração o salário-mínimo do ano de 2022 no valor de R$ 1.212,00 (um mil, duzentos e doze reais) para ter direito aos benefícios da previdência social. Ocorre que, muitas vezes, os benefícios postulados não são deferidos, uma vez que o INSS não reconhece as contribuições realizadas seja pela ausência de inscrição/atualização do CadÚnico, seja pela renda familiar exceder a 02 (dois) salários-mínimos, seja pelo requerente possuir outra renda mesmo que informal e de valor insignificante.
Antes de se analisar detidamente cada um dos requisitos, ressalta-se que até 2017, a validação das contribuições do segurado facultativo baixa renda somente era realizada quando da realização do algum requerimento administrativo. Tal posicionamento do INSS, desprovido que qualquer embasamento jurídico, trazia verdadeira insegurança jurídica ao cidadão, pois, como bem aponta Frederico Amado, é direito do segurado ter um posicionamento prévio para poder continuar contribuindo[14]. Por meio do Memorando-Circular Conjunto nº 43 /DIRBEN/DIRAT/INSS, de 22 de novembro de 2017, que foi admito pelo INSS a validação das contribuições do segurado facultativo baixa renda, a qualquer momento, desde que requerida pelo segurado. O serviço atualmente se encontra disponível no portal MEU INSS com a denominação Validação Facultativo Baixa Renda.
Ciente da problemática que envolve a contribuição dos facultativos baixa renda, a doutrina se posiciona:
As nuances que envolvem o recolhimento nessa modalidade são muitas e por demais complexas ao cidadão (hipossuficiente do ponto de vista informacional). Quando o mesmo, convicto de que cumpre os requisitos para verter as contribuições em tal modalidade, manifesta a sua vontade de filiar-se ao RGPS, ele cria para si, imediatamente, a sensação de estar amparado pelo sistema protetivo estatal.[15]
Por sua vez, as validações são perpetradas somente no momento do requerimento do benefício, de modo que a análise do atendimento dos requisitos legais para o enquadramento como facultativo tem sido posterior aos recolhimentos já realizados nessa categoria, o que gera enorme insegurança jurídica, pois após anos de recolhimento, o segurado corre o risco de ter invalidados os recolhimentos, o que reforça a necessidade urgente de alteração da sistemática atual.[16]
Superada a problemática da validação das contribuições, passa-se à análise detida de cada um dos requisitos para a contribuição do segurado facultativo no percentual de 5%.
O primeiro ponto a ser abordado trata da inscrição/atualização do CadÚnico. Tal requisito, decorre da legislação (Lei 8212/91), a qual considera como família de baixa aquela que possui inscrição no CadÚnico, cuja renda mensal não seja superior a 02 (dois) salários-mínimos.
O Decreto 6.135/2007, o qual trata sobre o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, em seu artigo 2º refere que
Art. 2º O Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico é instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desse público.[17]
E o mesmo Decreto refere que, em seu artigo 7º, aponta
Art. 7o As informações constantes do CadÚnico terão validade de dois anos, contados a partir da data da última atualização, sendo necessária, após este período, a sua atualização ou revalidação, na forma disciplinada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.[18]
A Portaria que, atualmente define os procedimentos para a gestão do CadÚnico, é a de n. 177/2011 do Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome (extinto).
Ocorre que, não raras vezes por desconhecimento, as contribuições com alíquota com 5% são realizadas por cidadãos sem a devida inscrição/atualização no CadÚnico, pois o recolhimento é feito diretamente pelo segurado sem haja que haja uma checagem prévia do preenchimento do requisito. E isso novamente nos leva ao assunto já abordado acima da falha da validação tardia pela Autarquia Previdenciária dos contribuição do facultativo baixa renda.
No ano de 2018, a questão foi objeto do tema 181 (PEDILEF 0000513-43.2014.4.02.5154/RJ) da Turma Nacional de Uniformização, no qual restou decidido que
A prévia inscrição no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico é requisito essencial para validação das contribuições previdenciárias vertidas na alíquota de 5% (art. 21, § 2º, inciso II, alínea "b" e § 4º, da Lei 8.212/1991 - redação dada pela Lei n. 12.470/2011), e os efeitos dessa inscrição não alcançam as contribuições feitas anteriormente.[19]
Logo, entendeu a TNU que, a fim de que possa ser realizadas contribuições na alíquota de 5%, deve haver a prévia inscrição no CadÚnico, a qual é responsabilidade dos Municípios por meio dos Centros de Referência de Assistência Social CRAS e dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social CREAS. E a inscrição tardia não possui o condão de validar contribuições realizadas, ou seja, esta não possui efeitos retroativos, mas apenas prospectivos.
Em 2021, foi levada à TNU a questão do CadÚnico atualizado como requisito essencial para a validação das contribuições do segurado facultativo baixa renda. Esse foi o objeto do tema 285, no qual foi fixada a tese de
a atualização/revalidação extemporânea das informações do CadÚnico, realizada antes da exclusão do cadastro na forma regulamentar, autoriza a validação retroativa das contribuições pela alíquota de 5%, desde que comprovados os requisitos de enquadramento como segurado facultativo, na forma do art. 21, §2º, II, alínea b', da Lei 8.212/9[20]
A fim de compreender a tese fixada, é importante destacar os pontos trazidos pelo voto-vista que esboçam a compreensão da TNU sintetizada na tese acima transcrita:
- Como regra, somente são válidas as contribuições de 5% feitas no período de 02 anos, no qual o cadastro está atualizado/revalidado;
- É obrigatória a atualização/revalidação na via administrativa, mesmo que extemporânea, para que as contribuições feitas no período de cadastro desatualizado/não revalidado possam ser validadas retroativamente na via judicial;
- O termo final da possibilidade de atualização/revalidação extemporânea é a exclusão do cadastro, na forma regulamentar, situação em que as contribuições feitas no período de cadastro desatualizado/não revalidado após os dois anos não podem ser validadas retroativamente;
- Em todo o caso, deve ficar demonstrado no processo judicial, pela controvérsia instaurada/veiculada e pelos meios de prova e ônus regulares, que no período de cadastro desatualizado/não revalidado estavam presentes os requisitos ensejadores do enquadramento como segurado facultativo, na forma do art. 21, §2º, II, alínea b, da Lei 8.212/91.[21]
A decisão da TNU leva à análise do artigo 17 e seguintes da Portaria n. 177/2011 do Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome, sendo que os motivos de exclusão de cadastro de família do CadÚnico podem resumidos em (a) falecimento de toda a família; (b) não localização da família por período igual ou superior a 48 meses, contados da inclusão ou da última atualização; (c) recurso, por parte da família, em prestar informações, (c) comprovada omissão de informação ou prestação de informação inverídica; (d) solicitação da família; (e) decisão judicial. É, possível, assim, que haja a validação das contribuições até o período de 04 anos após a inclusão/atualização.
O INSS, por seu turno, na via administrativa seguirá indeferimento os benefícios com base na ausência de validação de contribuição, uma vez que a Autarquia possui entendimento da necessidade de atualização do CadÚnico a cada dois anos (art. 55, §1º, XIII, d, IN 77/2015).
Outro requisito é de pertencer à família cuja renda mensal não seja superior a 02 (dois) salários-mínimos. O legislador ao optar por este valor cria um diferente conceito e diferente regra daquela já existente para acessar os benefícios destinados a pessoas de baixa de renda. Pode ser citado como exemplo o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o auxílio-reclusão. Para o primeiro, critério de baixa renda é o requerente estar inserido em grupo familiar cuja renda per capita seja igual ou inferior a ¼ do salário-mínimo; já para o segundo, o critério de baixa renda é ter pessoa auferindo menos de R$ R$ 1.655,98 (um mil seiscentos e cinquenta e cinco reais e noventa e oito centavos) na média aritmética simples dos 12 meses anteriores à prisão (Portaria Interminesterial MTP/ME n. 12, de 17 de janeiro de 2022).
A análise do enquadramento do segurado família de até 02 (dois) salários-mínimos é feita pelo INSS através do cruzamento de dados entre as informações dos integrantes do familiar do CadÚnico e os demais sistemas governamentais, em especial, o Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS).
O terceiro e quatro requisitos são dedicar-se exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência e não possuir outra fonte de renda.
O INSS possui o entendimento de que o conceito de renda deve abranger quaisquer rendas auferidas pela pessoa que exerce trabalho doméstico no âmbito de sua residência e não apenas rendas provenientes de trabalho (art. 55, §1º, XIII, c da IN 77/2015), exceto aquelas provenientes de auxílios assistenciais de natureza eventual e temporária e de valores oriundos de programas de transferência de renda (art. 55, §1º, XIII, a da IN 77/2015). Logo, são exemplos de renda própria: aluguel, pensão alimentícia, pensão por morte.
A questão foi levada à TNU e, em outubro de 2021, foi julgado o tema 241 (PEDILEF 0179893-64.2016.4.02.5151/RJ), no qual foi fixado a seguinte tese:
O exercício de atividade remunerada, ainda que informal e de baixa expressão econômica, obsta o enquadramento como segurado facultativo de baixa renda, na forma do art. 21, §2º, II, alínea 'b', da Lei 8.212/91, impedindo a validação das contribuições recolhidas sob a alíquota de 5%.[22]
Segundo a TNU, os comandos constitucionais de universalidade na participação nos planos previdenciários e de inclusão previdenciária foram devidamente atendimentos pela LC 123/2016, a qual trouxe a possibilidade de o contribuinte individual sem relação de emprego com empresa e o facultativo que optem pela exclusão de aposentadoria por tempo de contribuição ao realizar a contribuição ao RPGS na alíquota de 11%. A decisão referiu, ainda, a impossibilidade de flexibilização do requisito referente à ausência de renda, uma vez que a Constituição Federal e a Lei n. 12.470/2011 foi didática, incisiva e repetitiva ao indicar que alíquota reduzida de 5% se destina àquele sem renda própria e que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência. Foi posto, por fim, que entendimento contrário esbarra nos princípios da legalidade, da prévia fonte de custeio (art. 195, §6º, da CF/88), da vedação da interpretação ampliativa de isenções/renunciais fiscais e da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do RGPS (art. 201, caput, da CF/88).
Verifica-se que a TNU filiou-se à interpretação restritiva dada pelo INSS no sentido a) da impossibilidade de o segurado facultativo, a fim de efetuar recolhimento na alíquota de 5% (inciso II, b, do art. 21 da Lei n. 8212/91), auferir renda própria, exceto se a renda for proveniente, exclusivamente, de auxílios assistenciais de natureza eventual e temporária e de valores oriundos de programas sociais de transferência de renda; b) que a renda de trabalho proveniente de trabalho formal ou informal (mesmo de decorrentes de bico) afasta o enquadramento como segurado facultativo baixa renda; c) que o conceito de renda própria deve abranger quaisquer rendas auferidas pela pessoa que exerce trabalho doméstico no âmbito de sua residência e não apenas renda provenientes do trabalho[23].
A doutrina, por outro lado, e inclusive pelo voto divergente trazido no referido julgado, afirmam que pessoas que realizam trabalho doméstico no âmbito de sua residência podem obter renda de baixa expressão econômica sem que estas sejam confundidas e equiparas com hipóteses em que esta é produzida com habitualidade ou valor significativo. Frederico Amado aponta:
Entende-se que esse posicionamento do INSS é excessivo em certos casos de ínfimas receitas. Isso porque rendas mínimas não forçam o segurado a recolher como contribuinte individual, se inferiores a um salário-mínimo percebido mensalmente, que é menor que o salário de contribuição, pois a contribuição previdenciária possui natureza previdenciária e ninguém é obrigado a recolher contribuição sobre um salário mínimo quando não aufere essa riqueza com o seu trabalho mensal.
Se uma pessoa tem uma renda com vendedor ambulante de R$ 100,00 por mês não será segurada obrigatória, vez que não atingiu um salário mínimo mensal.[24]
E Deomar Adriano Gmach e Tiago Dami Siqueira referem:
Para nenhuma das outras espécies de segurado facultativo, foi feita exigência de tal espécie; não é requisito legal para ser segurado facultativo não possuir nenhum tipo de renda. O requisito é não possuir nenhuma proteção previdenciária de outro regime no Brasil.
Ao criar um novo requisito para essa espécie, aliado a interpretação dada pelo INSS, o objetivo primeiro da lei de promover a inclusão previdenciária acaba sendo esvaziado, pois tal restrição diminui o público atendido.[25]
O INSS, possui, inclusive o entendimento de que o recebimento de BPC é impedimento de que o beneficiário realize contribuições com alíquota reduzida (5%) para fim de benefício previdenciário futuro (Parecer CONJUR/MPS/CGU/AGU n. 22/2014).
O segurado facultativo baixa renda, conforme exposto possui requisitos específicos, não exigidos a qualquer outro segurado do RGPS, tendo o INSS e jurisprudência interpretado tais condições de forma bastante restrita o que obsta a inclusão social previdenciária de parcela vulnerável da população.
4. CONCLUSÃO
As prestações previdenciárias estão, intimamente, ligadas ao mercado formal de trabalho. Na medida que a informalidade cresce há uma evasão das contribuições sociais obrigatórias ou facultativas. Os informais, em sua maioria, atuam no setor de serviços e trabalham basicamente para a sua sobrevivência sem que possam reservar parte da renda para a realização de contribuições previdenciárias seja com o objetivo de obter uma prestação mais imediata (a exemplo do benefício por incapacidade temporária) seja a fim de obter aposentadoria futura.
A contribuição de 5% ao INSS foi vista por muitos que não possuem vínculo de emprego formal e fonte de renda fixa ou em valor expressivo como uma possibilidade de fazer jus à proteção previdência em caso de risco social (doença e velhice, por exemplo). Logo, a previsão constitucional e legal do segurado baixa renda trouxe efetividade ao princípio da universalidade do atendimento da cobertura.
Ocorre que os requisitos impostos pela legislação e a interpretação restritiva dada a estes (na esfera administrativa e judicial), levou a um esvaziamento deste princípio, pois muitos cidadãos contribuírem por anos e, no momento de necessidade, possuem o benefício negado.
O fato de o INSS somente proceder a validação das contribuições quando do requerimento administrativo, sem qualquer previsão legal nesse sentido, é uma afronta ao princípio da boa-fé objetiva e da confiança. E a possibilidade de o segurado, por meio do MEU INSS, requer a validação não parece resolver o problema. Isso porque o serviço é pouco divulgado e o público que realiza as contribuições com esta alíquota são pessoas com escassos conhecimentos previdenciários, ou seja, sequer imaginam que o pagamento ao INSS pode não lhes dar direito a benefícios devido a questões outras que não a guia paga em dia. O ideal é que tais contribuições sejam validadas automaticamente com devida notificação ao segurado a fim de evitar surpresas quando do requerimento de benefícios.
Outra questão que envolve os segurados baixa renda como exposto são os requisitos a serem preenchidos para que tais contribuições sejam consideradas válidas.
Quanto ao CadÚnico, tanto o INSS como a TNU (tema 181), entendem pela necessidade de inscrição prévia a fim de que sejam válidas as contribuições realizadas. Em outras palavras, o CadÚnico realizado posteriormente não possui o condão de validar contribuições anteriores.
O CadÚnico é o instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias de baixa renda para seleção de beneficiários e integração em programas sociais governamentais. O seu conteúdo é totalmente declaratório. O cidadão, por meio de entrevista no CRAS ou CREAS, fornece as informações necessárias à inscrição no cadastro, ou seja, o documento não possui o conteúdo constitutivo da baixa renda. A pessoa não passa a pertencer a núcleo familiar de baixa renda depois da inscrição no CadÚnico. Ela já o é. Esse é ponto de crítica ao entendimento da impossibilidade de a inscrição posterior no CadÚnico não validar as contribuições anteriores se demonstrado o preenchimento dos demais requisitos necessários à contribuição de facultativo baixa renda.
Do mesmo modo, a atualização do CadÚnico. Conforme demonstrado, o INSS possui intepretação bastante restrita quanto a tal tema, uma vez que somente as contribuições realizadas durante o cadastro válido e atualizado que são aceitas. Neste ponto, a TNU, no tema 285, adotou posicionamento mais flexível, uma vez que permitiu que a atualização posterior validasse contribuições anteriores. Ocorre que, apesar de não expresso na tese, essa validação retroativa é possível pelo prazo máximo de 48 meses (até a exclusão do cadastro). Logo, uma pessoa que contribuiu 10 anos como segurado facultativo baixa renda sem a devida atualização do CadÚnico, ela somente poderá aproveitar somente 04 anos de contribuição.
A mesma crítica é feita neste ponto quanto ao CadÚnico não ter o caráter constitutivo, mas somente declaratório.
No que tange ao exercício de atividade remunerada, a TNU, no tema 241, filiou-se ao entendimento do INSS, e vetou que a validação de contribuições no percentual de 5% daquele exerce atividade remunerada mesmo informal e de pequena relevância econômica.
A decisão da TNU, quanto a tal ponto, se mostra completamente alheia à realidade social e dos contribuintes do RGPS. A contribuição do segurado baixa renda, no ano de 2012, é no valor R$ 60,60 (sessenta reais e sessenta centavos). Aquele que não possui qualquer fonte de renda (mesmo que informal e de pouca relevância econômica) não possui meios de contribuir ao INSS, ou seja, é impossível contribuir uma pessoa que não possui renda.
Pode-se argumentar que os demais segurados facultativos também se caracterizam pela ausência de atividade remunerada, porém estes não necessitam estar em um grupo familiar cuja renda mensal é de dois salários-mínimos e ausente vedação a eles exercício de atividade informal. Logo, o paralelo não pode ser feito, pois a premissas são distintas.
O exercício de atividade remunerada informal, sem habitualidade e de pouca expressão econômica não deveria ser óbice ao enquadramento do segurado como facultativo baixa renda.
O entendimento restritivo adotado pela TNU, em quase plena sintonia com o adotado pelo INSS, acaba por manter o estado de exclusão e malferir o princípio da universalidade do atendimento e da cobertura.
E, infelizmente, nos últimos anos, a tônica econômica passou a dominar as discussões relacionadas à previdência social. A reforma promovida pela EC 103/19 teve como ponto focal o déficit nas contas da previdência e serviu como justificativa para modificar não só os requisitos para concessão de benefícios como também a regra de cálculos destes.
Verifica-se que o discurso econômico traduzido nos princípios da prévia fonte de custeio (art. 195, §6º, da CF) e da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201, caput, da CF) tem se tornado cada vez mais frequentes em decisões judiciais que negam/restringem direitos previdenciários. Estes são princípios assim como outros, entre eles o da universalidade do atendimento e da cobertura, devendo sempre haver a ponderação entre eles
Assim, princípios garantidores da inclusão e proteção previdenciária tem sido esvaziado em face de decisões restritivas como é o caso das tomadas pela TNU quanto ao segurado baixa renda.
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