Resumo: A correta observância do ordenamento jurídico depende da realização de fiscalização por parte dos agentes públicos, no exercício do poder de polícia. De acordo com a OMS (2015), o trânsito é o principal causador de mortes, depois do crime de homicídio. A fiscalização de trânsito, dentre elas a realização de blitze de Lei Seca, consiste em um importante mecanismo de proteção de direito à segurança viária e dos direitos à vida, incolumidade física das pessoas. Contudo, por tratar-se de um ato administrativo, ela deve respeitar os princípios administrativos da legalidade, publicidade e eficiência. Nesse sentido, o presente estudo, por meio de revisão bibliográfica, visa verificar se o ato administrativo de fiscalização de trânsito e a necessidade de prévia divulgação da realização de operações policiais de trânsito e lei seca perante os princípios constitucionais e administrativos da legalidade, publicidade e eficiência. Observaremos que os referidos princípios comportam relativização e que, sendo divulgado previamente a localização da operação, haverá um verdadeiro esvaziamento do ato com prejuízo à segurança dos agentes públicos e da eficiência administrativa, inclusive do ponto de vista econômico.
Palavras-chave: Fiscalização de trânsito. Divulgação prévia. Públicidade e eficiência.
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INTRODUÇÃO
Para que o ordenamento jurídico seja devidamente observado, as normas postas pelo legislador precisam ser cumpridas pelos cidadãos e, ao mesmo tempo, verifica-se a necessidade de fiscalização de tal cumprimento a ser realizada por agentes do Estado.
Essa premissa revela-se ainda mais importante no contexto do direito de trânsito, que lida com importantes bens jurídicos tutelados, dentre eles a segurança viária e os direitos à vida e à incolumidade física.
Por consistir em bens jurídicos tão relevantes, observa-se a necessidade de realização de fiscalizações mais frequentes e rigorosas por parte do Poder Público, já que as consequências da inobservância dos preceitos legais podem acarretar, em último nível, em perdas de vidas.
De acordo com a OMS (2015), o principal causador de mortes, após o crime de homicídio, é o acidente envolvendo veículos. Segundo o DENATRAN (2017), são registrados anualmente cerca de 750 mil acidentes de trânsito, resultando em 28 mil mortes e milhares de feridos.
Ao longo do tempo, diversos estudos sobre direção e álcool foram realizados, restando evidenciado o aumento de risco de acidentes de trânsito de condutores alcoolizados quando comparados com aqueles que não ingeriram bebidas (MELLO, 2013; MOURA; MALTA; MORAIS; PENNA, 2009).
Com tais constatações, observa-se desde o ano de 2008 a positivação da Lei 11.705/2008 em âmbito nacional, também conhecida como “Lei Seca”, a qual repercutiu no âmbito do Poder Público com o aumento de operações de fiscalização de trânsito e também com o início das blitze “Lei Seca”.
Contudo, por se tratarem de atos realizados pelo Poder Público, em nítida manifestação do seu poder de polícia, verifica-se que o ato de fiscalização de trânsito também deve respeito aos princípios constitucionais e administrativos vigentes.
Assim, nesse contexto de exercício do Poder de Polícia por parte do Estado com os atos de fiscalização de trânsito viária, o presente estudo será realizado por meio de análise e revisão bibliográfica para dissecar o ato administrativo de fiscalização de trânsito e a necessidade de prévia divulgação da realização de operações policiais de trânsito e lei seca perante os princípios constitucionais e administrativos da legalidade, publicidade e eficiência.
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DESENVOLVIMENTO:
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DA LEGALIDADE E DA ORDEM PÚBLICA:
Podemos dizer, de acordo com a lição de Moreira Neto (1991, p.147), que a fiscalização de polícia consiste em uma forma de atuação administrativa, por meio da qual se constata o cumprimento da ordem de polícia ou a regularidade da atividade já consentida por uma licença ou autorização. E essa fiscalização pode ser realizada de ofício ou provocada.
A fiscalização de trânsito, nos termos do anexo I do Código de Trânsito Brasileiro, consiste no “ato de controlar o cumprimento das normas estabelecidas na legislação de trânsito, por meio do poder de polícia administrativa de trânsito, no âmbito de circunscrição dos órgãos e entidades executivos de trânsito e de acordo com as competências definidas neste código”. (BRASIL, 1997)
Historicamente, não é possível dissociar a fiscalização de trânsito em geral das ações de polícia e de ordem pública. Nesse sentido, nos termos do parecer GM25, encomendado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República e publicado em Diário Oficial da União na data de 13 e agosto de 2001, observa-se que cabe ao Estado, na manifestação do exercício do seu Poder de Polícia por meio dos agentes públicos competentes, a realização de fiscalização e a sanção de polícia. (BRASIL, 2001).
A estrita ligação da fiscalização de trânsito e ordem pública foi alvo da lição de Diógenes Gasparini, senão vejamos:
[...] o serviço de policiamento ostensivo de trânsito, ramo da polícia de preservação da ordem pública, seja nas rodovias estaduais ou municipais ou nas vias urbanas, excetuando-se a competência da União, que é exercida pela Polícia Rodoviária Federal, cabe aos Estados-membros através de suas polícias militares, pois não é predominantemente local, dado destinar-se a coibir a violação da ordem jurídica, a defender a incolumidade do Estado, das pessoas e do patrimônio e a restaurar a normalidade das situações e comportamentos que se opõem a esses valores. (GASPARINI, 1998 p.179)
A ordem pública, nos termos do Decreto Federal n°88.777 - R –200 (Regulamento para as polícias militares), é definida como:
Ordem Pública: conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo Poder de Polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum. (BRASIL, 1983)
O mesmo instituto também é conceituado por Marlon Teza, senão vejamos:
A ordem pública é sempre uma noção de valor, composta pela segurança pública, tranquilidade pública e salubridade pública. Ela existe quando estão garantidos os direitos individuais, a estabilidade das instituições, o regular funcionamento dos serviços públicos e a moralidade pública. É a condição que conduz ao bem comum, sendo variável no tempo e no espaço. (TEZA, 2011)
E, mais especificamente, inclusive com amparo no mesmo anexo I do Código de Trânsito Brasileiro, observa-se que o policiamento ostensivo de trânsito é função exercida pelas Polícias Militares, com vistas a prevenção e repressão de atos relacionados com a segurança pública e obediência às normas relativas à segurança no trânsito. (BRASIL, 1997).
A respeito do princípio da legalidade, observa-se que atualmente ele se constitui como o mais bem conceituado e difundido em todo o estudo do direito constitucional e administrativo, até porque não se pode admitir a atuação do Estado sem que haja amparo legal para a sua atuação.
Contudo, vale mencionar que a vinculação da Administração Pública à legalidade não retira do agente público o exercício de atuação discricionária dentro dos limites da lei, já que materialmente impossível a previsão legal de todas as situações a serem experimentadas.
Deve-se destacar, contudo, que a legalidade do Estado Democrático de Direito está intrinsecamente ligada à legitimidade, pois, há necessidade de ela estar acompanhada da anuência social ou objetividade social, ou seja, daquilo que a sociedade tem por eticamente justo. Deve a legalidade, nesse sentido, ser um norte de atuação de todo os agentes públicos.
Nesse sentido, no que tange à fiscalização de trânsito, conforme previamente delineado, observa-se a sua adequação à legalidade, já que se trata de ato previsto em lei e que decorre do exercício do poder de polícia e intrinsecamente ligado com a preservação da ordem pública e à preservação do direito à vida, bem jurídico este mais importante de nosso ordenamento jurídico.
Portanto, não há dúvidas acerca da legalidade e da clara possibilidade e necessidade da realização de ações preventivas e repressivas de fiscalização de trânsito em nossas vias, com a finalidade de preservação da ordem pública.
Contudo, por serem atos realizados pelo Poder Público, em nítida manifestação do seu poder de polícia, verifica-se que o ato de fiscalização de trânsito também deve respeito aos demais princípios constitucionais e administrativos vigentes.
Neste estudo, conforme delimitado na introdução, a fiscalização de trânsito será analisada também sob a perspectiva dos princípios da publicidade e eficiência, com o objetivo de verificar se a realização de atos de fiscalização de trânsito sem a prévia divulgação importaria em ofensa aos respectivos princípios e a consequente nulidade da ação.
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DA EFICIÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO:
O princípio da eficiência, por sua vez, consiste no “poder-dever de, diante dos mais variados interesses presentes, adotar, no caso concreto, dentro da margem discricionária aberta pela lei, aquela decisão mais eficiente para a persecução do bem comum” (BATISTA JÚNIOR, 2012, p. 83/4).
Em outras palavras, pode ser entendido como um dever do agente público de realizar uma boa escolha dentre os diversos interesses públicos a serem sopesados para a consecução do bem comum.
Nas palavras de Gasparini, a eficiência administrativa deve atender de forma plena os anseios dos administrados, senão vejamos:
[...] o princípio da eficiência impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento [...]. O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular e da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Aliás, essa atitude pode levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso possa ter ocasionado ao interessado num dado desempenho estatal. (GASPARINI, 2004, p.20)
Acerca do princípio da eficiência administrativa, José dos Santos Carvalho Filho (2013, p.30) aponta que o ponto principal da eficiência consiste na procura pela produtividade e economicidade administrativa, que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Di Pietro (1999, p.83/84), por sua vez, afirma que a eficiência administrativa prega duas vertentes principais, quais sejam, o modo de conduta dos agentes (meio) e, ao mesmo tempo, a busca pelos resultados mais benéficos à sociedade (fim).
A eficiência administrativa, em suma, é um princípio que deve reger os atos administrativos e buscar a consecução do bem comum, por meio da prestação de um serviço de qualidade, com celeridade e presteza.
Nesse sentido, observa-se que os atos de fiscalização de trânsito (meio) realizados pelos agentes públicos também se enquadram no princípio da eficiência administrativa, já que o bem jurídico mais importante tutelado pelo direito de trânsito, ou seja, aquilo que se busca, são às ações em busca da defesa da vida e o trânsito seguro(fim).
Nesse sentido, merece destaque o §5° do artigo 1° do Código de Trânsito Brasileiro: “§5º Os órgãos e entidades de trânsito pertencentes ao Sistema Nacional de Trânsito darão prioridade em suas ações à defesa da vida, nela incluída a preservação da saúde e do meio-ambiente" (BRASIL, 1997). (grifamos)
De acordo com Rizzardo (1998, p.18), o referido parágrafo alçou as prioridades do direito de trânsito brasileiro, consistentes na preservação do direito à vida e à humanização do trânsito brasileiro, sendo a fiscalização de trânsito um ato de grande relevância para a consecução desses objetivos.
A realização das operações policiais de fiscalização de trânsito, com a abordagem de diversos veículos em um mesmo ato para a fiscalização do cumprimento das normas previstas legalmente, dentre elas a embriaguez ao volante, revela-se não apenas eficiente, mas também econômica, já que a estrutura do órgão público é aplicada de forma concentrada e apresentará maiores resultados.
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DA PUBLICIDADE DOS ATOS DE FISCALIZAÇÃO DE TRÂNSITO:
Por fim, não menos importante é o princípio da publicidade.
É por meio da publicidade que a Administração Pública torna os seus atos visíveis e de conhecimento do destinatário, que é o cidadão, tornando a ele possível realizar a sua fiscalização e controle.
Sobre o tema, registra-se a lição:
O princípio da publicidade assoma como o mais importante princípio instrumental e condição indispensável para a sindicabilidade da legalidade, da legitimidade, e da moralidade da ação do Poder Público, pois será pela transparência dos seus atos, ou, como mais adequadamente expressado, por sua visibilidade, que se tornará possível constatar a sua conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica e, em consequência, poderem ser exercidas as várias modalidades de controle nela previstos. (MOREIRA NETO, 2006, p. 278).
A publicidade, portanto, atinge não apenas os atos que estão sendo praticados e os já acabados, mas engloba os fundamentos e os procedimentos que foram usados para o seu alcance, decorrendo isso também da probidade que deve nortear os atos dos agentes públicos.
Vale destacar também, que dente os atributos do princípio da publicidade, um importante aspecto é o seu viés informativo e educativo, no sentido de que seus atos sejam divulgados de forma clara e de fácil compreensão pelo público em geral. (RODRIGUES, 2014)
A transparência e a publicidade, por consequência lógica, permitem um atuar público com maior eficiência, já que invariavelmente forçará o administrador público a ser cada vez mais cuidadoso com seus atos e o colocará sob constante observância.
Contudo, observa-se que o princípio da publicidade não é absoluto e o dever de prestar informações podem ser restringidos, até mesmo com o objetivo de preservar a democracia, para que sejam protegidos direitos que envolvem a segurança nacional, da sociedade e mesmo do Estado.
O artigo artigo 5°, XXXIII, da Constituição Federal é preciso neste sentido:
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL,1988)
Essa norma constitucional passou a ser regulamentada pela Lei 12.527/2011 (BRASIL, 2011), que prevê expressamente no seu art.4°, que a informação sigilosa pode ser restringida de acesso ao público nas hipóteses em que o sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Portanto, observa-se que, apesar de vigorar o princípio da publicidade dos atos públicos, tal princípio não é absoluto e pode sofrer restrições quando conflitantes com outros princípios e bens jurídicos tutelados.
Em outras palavras, a publicidade e a transparência extremadas podem implicar até mesmo na ineficiência dos atos, de modo que o agente público, com o afã de dar cada vez mais transparência aos seus atos, de forma a proteger-se de críticas (muitas vezes infundadas), pode acabar deixando de cumprir uma de suas finalidades, que é servir ao público.
Nesse sentido, no que tange ao princípio da publicidade e a realização de operações de fiscalização de trânsito, verifica-se que a confidencialidade é um requisito imprescindível, já que a sua prévia divulgação, especialmente com a informação do local específico onde será realizada, impactará de forma certeira no sucesso ou insucesso da “missão” pretendida.
Acerca do tema, preciso é o exemplo abaixo destacado:
É fácil considerar como exemplo de recusa legítima de prestar informações uma situação na qual o administrado pretende obter, da polícia, informes sobre a quantidade de armas disponibilizada à instituição, qual estratégia adotada para a distribuição do policiamento pela cidade, quantos policiais se encontram em exercício durante os turnos da manhã e da noite e outras informações que não devem ser repassadas a qualquer interessado sob pena de comprometer a segurança pública ou a “segurança da sociedade”. (RODRIGUES, 2014, p.111)
Por outro lado, vale consignar que, uma vez deflagrada a operação de fiscalização de trânsito, não há mais de se falar em confidencialidade, pois a própria ostensividade da blitz proporciona ao cidadão o controle dos atos praticados pela administração.
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CONCLUSÃO:
Diante do contexto apresentado, observa-se que a fiscalização de trânsito realizada pelos agentes públicos, dentro do âmbito de suas competências, é um ato que está em conformidade com a legislação pátria e que decorre do exercício do poder de polícia, cuja principal finalidade é a preservação do direito à vida, incolumidade física das pessoas e da ordem pública.
Assim, não há de se falar em qualquer ilegalidade da realização da fiscalização de trânsito em nossas vias públicas, devendo este ato ser estimulado e respeitado pela população, já que presente o interesse público no fiel cumprimento das regras e condutas sociais.
Contudo, no que tange ao princípio da publicidade, observa-se que a prévia divulgação das operações de fiscalização de trânsito pelos órgãos públicos responsáveis pela sua realização, deve guardar a devida confidencialidade, sob pena de esvaziamento da finalidade do ato, que consiste na verificação da regularidade do exercício da outorga concedida aos condutores de veículos.
Além disso, não há maiores discussões no sentido de que a prévia publicidade das operações também põe em risco a segurança dos agentes públicos envolvidos.
Ainda que revestida da melhor das intenções, a simples divulgação do local em que será ou está sendo realizada a operação de trânsito, ao contrário de preservar direitos e a própria democracia, acaba prejudicando o próprio ato de servir ao interesse público.
Por consequência, com a prévia divulgação dos atos, em especial os locais em que serão praticados, a eficiência e eficácia que devem revestir os atos públicos acabam por ser esvaziadas, já que todos os recursos dispendidos com o emprego da estrutura pública não alcançarão os efeitos esperados.
No entanto, por uma questão de estimular a disciplina consciente do cidadão, não se verifica irregularidade no mero anúncio, de forma genérica, que operações serão realizadas em determinado município ou região, a fim de coibir irregularidades de trânsito.
REFERÊNCIAS
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