RESUMO
Este artigo objetiva analisar os efeitos que o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública produziu no orçamento público da União e na Constituição Federal.
A EC nº 106/2020, que flexibiliza regras fiscais, administrativas e financeiras durante o período de calamidade pública decorrente do novo coronavírus. O objetivo da emenda, conhecida como orçamento de guerra, é dotar o governo de instrumentos para gerir as contas públicas e as ações de combate à pandemia da Covid-19.
Palavras-Chave: EC nº 106/2020; efeitos; orçamento público.
ABSTRACT
This article aims to analyze the effects that the extraordinary fiscal, financial and contracting regime to face public calamity produced on the Union's public budget and on the Federal Constitution.
EC nº 106/2020, which makes fiscal, administrative and financial rules flexible during the period of public calamity resulting from the new coronavirus. The objective of the amendment, known as the war budget, is to provide the government with instruments to manage public accounts and actions to combat the Covid-19 pandemic.
Keywords: EC nº 106/2020; effects; public budget.
Sumário: Introdução; 1 Referencial teórico; 1.1 Os efeitos da EC 106/2020 no orçamento público da União; 1.2 Regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações (art. 1° da EC); 1.3 "Orçamento de Guerra" (EC 206/2020); Considerações finais.
INTRODUÇÃO
A recente pandemia da Covid-19 enseja um cenário fático-jurídico desafiador. O contexto sem precedentes influencia diretamente o processo de execução orçamentário-financeira no Brasil.
Em busca de soluções para amenizar os efeitos do problema, governos em todo mundo adotam o isolamento social como medida de segurança, seguindo o caso chinês, com utilização da quarentena de contenção da COVID-19 (OMS, 2020). Entretanto, o isolamento social traz consigo consequências econômicas, já que as empresas são impossibilitadas de produzirem ou prestarem seus serviços. Isto faz com que países afetados pela pandemia adotem medidas para combater os efeitos econômicos da crise como, a postergação e isenção de tributos, entre outras medidas.
Entretanto, essas medidas têm um paradoxo que colocam em capacidade fiscal dos governos, já que de um lado tem-se a redução de receitas oriundas de tributos; e de outro, o aumento de gastos sanitários e sociais. Ou seja, além da frustação de receitas provenientes da postergação e redução de tributos, há um aumento de gastos governamentais com saúde, pois o sistema sanitário é pressionado, já que há um aumento exponencial do número de casos, que excedem a capacidade instalada do sistema de saúde. Por exemplo, os países têm tido a necessidade de aumentar o número de leitos em Unidade de Terapia Intensiva (UTI) dos hospitais, testes ambulatoriais, contratação de pessoal em saúde, compra de materiais e equipamentos, entre outros.
Afinal, não há dúvidas de que o Estado é instrumento essencial e estratégico para o combate aos efeitos negativos da pandemia, como sustentáculo de medidas de enfrentamento do grave problema sanitário e das suas muito sensíveis consequências econômicas. É natural, pois, o aumento de dispêndios públicos para dar a cobertura orçamentário-fiscal necessária à confrontação dos efeitos da Covid-19. Isso é verificado à saciedade nos últimos meses, em face da abertura de inúmeras ações orçamentárias com o intuito de atender à ampliação da estrutura de assistência pública à saúde e às políticas públicas de enfrentamento das consequências econômicas da pandemia.
1 REFERENCIAL TEÓRICO
1.1 OS EFEITOS DA EC 106/2020 NO ORÇAMENTO PÚBLICO DA UNIÃO
No Brasil, a Constituição Federal (CF) de 1988 prevê que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o orçamento, de maneira a prever receitas e estimar despesas, e legislar sobre execução e alterações orçamentárias. No orçamento público são instrumentalizadas as políticas públicas que permitem ao governo planejar e garantir o direito dos cidadãos. Conforme o Art. 2° da Lei nº 4320/64, a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo. Para tanto, devem ser obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
O orçamento também deve seguir metas e limites, conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta Lei estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, impõe limites de gastos com pessoal e dívida. Assim, a LRF encontra-se associada aos conceitos de planejamento, controle, transparência e responsabilidade.
Em épocas de crise, como da emergência sanitária e econômica proveniente da COVID19, o equilíbrio orçamentário pode ser ameaçado, tanto pela frustação de receitas, quanto pela necessidade do aumento de despesas. Em síntese, os investimentos podem levar a um melhor desempenho dos serviços prestados pelo governo, desde que haja equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Mas em épocas de emergência há vários fatores que podem levar ao desequilíbrio orçamentário e à ameaça na equidade social ao mesmo tempo. Por isso, são necessárias medidas de gestão que permitam flexibilizar e melhorar o orçamento, ao mesmo tempo em que atende a população em sua emergência sanitária e social.
Neste ambiente complexo é fundamental entender os reflexos da pandemia, compreendendo o fluxo econômico e os efeitos orçamentários em tempos de emergência COVID-19. O que se sabe sobre o fluxo econômico é que a economia moderna é composta por uma rede interconectada por diversas empresas, de diferentes setores, funcionários, fornecedores, consumidores, agências financeiras, entre outros. Com isto, se houver um rompimento em algum dos elos das relações por políticas de contenção de doenças, isto terá um efeito em cascata.
Para atender a estas novas demandas na área da saúde e sociais, os governos precisaram alterar seu planejamento orçamentário. Isto porque a pandemia gerou efeitos econômicos que precisaram ser gerenciados. Assim, os aspectos econômicos tornaram-se uma das principais áreas de pesquisa. Isso porque de um lado, se tem um freio nos ingressos econômicos, e do outro, aumento expressivo em gastos sanitários e sociais.
Embora essenciais para conter a pandemia, as medidas como as ações de isolamento social e aumento da capacidade sanitária instalada, trouxeram reflexos econômicos relevantes. Pois estes demandam ações emergenciais para evitar ou reduzir o número de vítimas fatais e de falências econômicas (empresariais e pessoais), bem como, garantir fluxo econômico contínuo. Medidas como, transferências monetárias, subsídios salariais e isenção de impostos são algumas das possibilidades adotadas até o momento, para manter a economia. Entretanto, ainda são muitos os desafios para manter o equilíbrio do orçamento público, e lidar com o risco econômico presente e futuro.
Muitas condutas estatais no primeiro semestre de 2020 consubstanciaram empreendimento à margem de qualquer conhecimento recente, tais como a criação de linhas de crédito emergencial (MP nº 944/2020 e Lei nº 13.999/2020), a concessão de subvenções sociais, aquisições imediatas e urgentes de medicamentos e até despesas relacionadas com o resgate de brasileiros no exterior.
Não há dúvidas de que todos os mecanismos de formações orçamentários têm sido empregados, inclusive ferramentas que não costumam ser utilizadas ordinariamente no âmbito orçamentário. Com efeito, a própria institucionalidade jurídica tradicional ampara alguns mecanismos de flexibilidade do orçamento necessários ao atendimento de questões emergenciais e urgentes.
Portanto, o equilíbrio no orçamento público pode ser um desafio em países emergentes como o Brasil. Isto porque tem altas demandas por serviços públicos, infraestrutura deficitária e recursos financeiros limitados, além de um alto custo da dívida pública. Em momentos de crise, como da COVID-19, manter o equilíbrio orçamentário se torna ainda mais essencial e paradoxal, pois, de um lado tem recessão econômica e retração de receitas orçamentárias, e de outro, um aumento expressivo da demanda por serviços sanitários, o que pode levar o sistema ao colapso, com riscos fiscais futuros (dívida) e incapacidade de atender a população.
A EC 106/2020 institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento da calamidade pública nacional decorrente de pandemia. Trata-se de uma emenda constitucional que não modifica o texto da Constituição Federal de 1988. É uma emenda constitucional avulsa. Assim, a EC 106/2020 é uma norma constitucional não prevista no texto da Constituição Federal de 1988. Integra, contudo, o bloco de constitucionalidade. De forma bem simplificada, bloco de constitucionalidade significa que a Constituição pode ser formada não apenas pelos dispositivos que estão ali expressamente escritos, mas também por outras normas não presentes no texto. Vale ressaltar que não consiste em algo inédito. Isso porque a EC 91/2016, que disciplinou a janela partidária, também utilizou a mesma sistemática.
A EC 106/2020 tem vigência temporária. O art. 11 da emenda prevê expressamente que a EC 106/2020 ficará automaticamente revogada na data do encerramento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional.
1.2 REGIME EXTRAORDINÁRIO FISCAL, FINANCEIRO E DE CONTRATAÇÕES (ART. 1º DA EC).
Durante a vigência do estado de calamidade pública nacional reconhecido pelo Congresso Nacional em razão da pandemia do coronavírus, a União adotará regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para atender às necessidades dele decorrentes.
Esse regime extraordinário somente deverá ser adotado naquilo em que, em virtude da urgência, não for possível ser cumprido com o regime regular.
Obs: a situação de calamidade pública em razão da pandemia causada pelo coronavírus foi reconhecida pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 06/2020 e estava prevista para durar até 31/12/2020.
Destaca-se que, a emenda constitucional permite a separação do orçamento e dos gastos realizados para o combate à pandemia de Covid-19 do Orçamento Geral da União.
Ademais, a emenda torna válidos atos de gestão desde 20 de março de 2020. Facilitando dessa forma, a execução do orçamento de medidas emergenciais, evitando problemas jurídicos para servidores.
O Poder Executivo poderia adotar processos simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e emergencial, e de obras, serviços e compras.
A emenda permitiu que as empresas firmassem contratos com o Poder Público e recebessem benefícios ou incentivos fiscais mesmos se tiverem débito com o sistema da seguridade social.
A emenda exigiu que a União adota-se critérios objetivos, devidamente publicados, para distribuir equipamentos e insumos de saúde para estados e municípios.
O governo poderia realizar operações de créditos (emitir títulos) que excediam o montante das despesas de capital (investimentos e amortizações), mesmo sem autorização prévia do Legislativo.
Em caso de irregularidade ou de descumprimento dos limites da emenda, o Congresso Nacional poderia sustar, por decreto legislativo, qualquer decisão do Poder Executivo.
1.3 ORÇAMENTO DE GUERRA (EC 106/2020)
Em 07 de maio de 2020 foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) nº 106/2020, denominada Orçamento de Guerra, que "Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento da calamidade pública nacional decorrente de pandemia internacional; e dá outras providências".
Observa-se, portanto, que o projeto, entre outras medidas, visa a separação dos gastos realizados para o combate à COVID-19 do Orçamento Geral da União (OGU), trata do Regime Extraordinário Fiscal, Financeiro e de Contratações, e trata e prevê agilidade nas compras, obras e contratações de pessoal temporário e serviços. A EC 106 é composta de 11 artigos que tratam de prazos, propósito, responsabilidade, despesa, receita, prestação de contas, operações de crédito, Banco Central e disposições gerais.
A EC 106/2020 possibilita a flexibilização do orçamento, primeiramente por permitir a abertura de crédito adicional extraordinário, e o não cumprimento da regra de ouro do orçamento público. Também se observa a possibilidade de alterações de valores das receitas e despesas. Assim, quanto a receita permite a concessão de incentivos e benefícios tributários, bem como o recebimento de benefícios. Quanto a despesa possibilita a simplificação da contratação de pessoal, em caráter temporário e emergencial, e de obras, serviços e compras que assegurem, quando possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes.
Um fato importante a ser analisado é que segundo a LRF, no seu Art. nº 34, o Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública. No entanto, na EC 106/2020 no seu Art. nº 7, prevê que o Banco Central do Brasil, limitado ao enfrentamento da calamidade pública nacional, e com vigência e efeitos restritos ao período de sua duração, fica autorizado a comprar e vender: I - títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos mercados secundários local e internacional; e II - os ativos, em mercados secundários nacionais no âmbito de mercados financeiros, de capitais e de pagamentos.
Todavia, a EC 106 é também marco histórico no País, já que se diferencia das aberturas de créditos extraordinários anteriores, ao segregar as alterações do orçamento da pandemia COVID-19 do orçamento principal do Governo Federal. Ou seja, o Governo Federal terá basicamente dois orçamentos, o do exercício 2020 e o Orçamento de Guerra.
A tramitação da EC, de iniciativa parlamentar, foi bastante expedita no âmbito do Congresso Nacional. O relator da propositura no Senado Federal foi o senador Antônio Anastasia. Em seu relatório, houve a explicitação de que a forma adequada de tratamento da matéria no aspecto legístico deveria ser uma normatização autônoma, e não uma alteração no corpo principal da Constituição, uma vez que, [e]m uma situação normal, nenhum parlamentar defenderia a flexibilização de regras administrativas, fiscais, financeiras e monetárias presentes na Constituição.
Sem embargo, registou o senador que o momento estava sob a égide de uma situação excepcional sobre a qual mesmo não tendo sido prevista pela Constituição temos o dever de dar uma resposta concreta.
Os impactos significativos nas despesas do orçamento público. O aumento da previsão das despesas para enfrentamento à COVID-19, representam 4% do total de despesas previstas no orçamento público. Grande parte destes recursos são direcionados ao Ministério da Cidadania para auxílio de pessoas em situação de vulnerabilidade (50%), ao Ministério da Economia em vista da proteção do emprego e concessão de financiamento às empresas (33%), e em torno de 17% especificamente para a saúde. Sendo que os recursos do Ministério da Saúde e secretarias estaduais e municipais de saúde são para aquisição de insumos para assistência médica aos infectados pela pandemia da COVID-19.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem dúvidas, no primeiro semestre de 2020 confrontaram-se os limites da estrutura jurídico-orçamentária brasileira que motivaram soluções dentro da institucionalidade.
A proposta de solução de uma crise acaba ensejando a natural ampliação dos poderes da função executiva de governo. Isso foi o que se extraiu do contexto examinado, em que se ponderou a função de controle do Congresso Nacional em relação à modelagem orçamentária brasileira, não se podendo olvidar que o próprio controle político foi a razão primordial da instituição da lei orçamentária, mormente sob a concepção do Estado liberal.
Em momento de crise a intervenção e participação do estado na economia precisou ser notória por diversos motivos. Primeiro, por permitir que os direitos essenciais à vida sejam salvaguardados, a partir das ações de cidadania. Segundo, por resguardar o emprego, permitindo o não aumento da taxa de desemprego. E terceiro por incentivar a cooperação interna e externa em vista da busca por soluções tempestivas. De certo modo, esta pesquisa gera implicações teóricas ao sugerir que as políticas públicas adotadas em fase de crise são escolhas que podem auxiliar na busca por soluções diante de uma crise.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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