O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS PROJETOS DE LEI PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA VETO PRESIDENCIAL
RESUMO
Através deste estudo serão tratadas as questões concernentes ao instituto do veto, que exprime a discordância do Presidente da República em relação ao conteúdo de um dado projeto de lei elaborado e aprovado pelas Casas Legislativas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), conforme determinado no artigo 66 e parágrafos - da Constituição Federal de 1988. O veto presidencial possui três vertentes que podem ser consideradas pelo chefe do Poder Executivo. São elas: o veto político (que leva em conta o conteúdo que é apresentado e que, do ponto de vista do Presidente, contraria os interesses públicos); o veto jurídico (quando o projeto é visto pelo Presidente da República como inconstitucional); o veto político / jurídico (quando o Presidente considera que o conteúdo do projeto de lei, ao mesmo tempo em que contraria os interesses públicos, apresenta características que o tornam inconstitucional). Ressalta-se que o veto também pode ser, no que tange à abrangência do texto, total ou parcial, considerando, neste último caso, que o mesmo incide sobre algumas partes relevantes do artigo (parágrafos, incisos ou alíneas). Diante desse cenário, este estudo versará sobre o controle de constitucionalidade dos projetos de lei pelo Presidente da República, através da utilização do veto presidencial, destacando as limitações, as possibilidades e as consequências de tal ferramenta.
PALAVRAS-CHAVE: Veto. Projeto de lei. Constitucionalidade. Interesses públicos.
ABSTRACT
Through this study, questions concerning the veto institute will be addressed, which expresses the disagreement of the President of the Republic in relation to the content of a given bill drawn up and approved by the Legislative Houses of the National Congress (Chamber of Deputies and Federal Senate), as determined in article 66 - and paragraphs - of the Federal Constitution of 1988. The presidential veto has three aspects that can be considered by the head of the Executive Branch. They are: the political veto (which takes into account the content that is presented and which, from the President's point of view, contradicts public interests); the legal veto (when the project is seen by the President of the Republic as unconstitutional); the political / legal veto (when the President considers that the content of the bill, while contradicting public interests, has characteristics that make it unconstitutional). It is noteworthy that the veto can also be, with regard to the scope of the text, total or partial, considering, in the latter case, that it affects some relevant parts of the article (paragraphs, items or paragraphs). In view of this scenario, this study will deal with the control of the constitutionality of bills by the President of the Republic, through the use of the presidential veto, highlighting the limitations, possibilities and consequences of such a tool.
KEYWORDS: Veto. Bill. Constitutionality. Public interests.
INTRODUÇÃO
A República Federativa do Brasil dividiu as suas competências entre três Poderes: o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário, estabelecendo, dessa forma, mecanismos de controle de poder, cujos objetivos visam impedir o abuso ou o excesso de poder de uma das partes vale considerar que tais situações abusivas já foram vivenciadas em momentos cruciais da história brasileira, como no período do Brasil Império, na Era Vargas e na ditadura militar. No que concerne ao Poder Judiciário, pode-se dizer que o referido assumiu o papel de guardião da Constituição Federal, assegurando os direitos básicos dos cidadãos e o pleno exercício da democracia, além de impor obrigações ao Poder Executivo e, ao mesmo tempo, rever decisões controversas tomadas pelo Poder Legislativo.
É fundamental que haja um equilíbrio entre as forças dos três Poderes, que devem evitar quaisquer tipos de domínio sobre o outro, imposições e/ou abusos de poder de quaisquer naturezas. Para tanto, existe o sistema de freios e contrapesos, que garante a harmonia entre os Poderes, permitindo que estes se controlem mutuamente.
A fim de se manter a conformidade das normas e leis regidos pela Constituição Federal, existe um controle de grande relevância denominado Controle de Constitucionalidade que, em suma, é uma ferramenta de grande valia, capaz de assegurar a constitucionalidade das normas, bem como a sua harmonização com a Constituição vigente.
O veto presidencial é um instituto do Direito Constitucional e permite que o chefe do Poder Executivo exerça o controle de constitucionalidade. Ele faz parte do processo legislativo no que tange à elaboração e à aprovação das leis, ou seja, através de tal ferramenta, o Presidente da República torna-se apto a participar ativamente do processo de criação das leis, exprimindo o seu ponto de vista acerca da proposta e do conteúdo apresentado e definindo, a partir daí, o que é constitucional ou não e o que mais atende aos anseios e necessidades da sociedade em geral. Através do seu poder de veto, o chefe de Estado tem a chance de interferir diretamente na criação de projetos de lei, podendo excluí-los ou modificar consubstancialmente o seu conteúdo.
Quando utiliza o seu poder de veto, o Chefe do Executivo tem a oportunidade de aplicá-lo de maneira total ou parcial sempre que entender que um dado projeto já aprovado no Congresso Nacional apresenta propostas e traços de inconstitucionalidade e/ou contrariam os interesses da sociedade civil. De maneira geral, pode-se dizer que o veto é um manifesto da discordância do Presidente da República no que tange um determinado projeto de lei submetido à sua apreciação e que já foi aprovado pelos congressistas que compõem o Poder Legislativo (Deputados e Senadores).
Levando em conta que o Legislativo é o Poder responsável pela elaboração das leis que regem o país, conforme reza o artigo 66 da Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo 4º, faz-se mister destacar que tal norma prevê a possibilidade da maioria dos deputados e senadores rejeitarem a ocorrência de um veto presidencial e isso evidencia que o Poder Executivo não possui amplo poder, ou seja, o Presidente da República não detém poder absoluto e irrevogável para aprovar ou rejeitar um projeto de lei, sem uma argumentação consistente. Ressalta-se que a atuação do Poder Legislativo, nesses casos, só terá validade quando houver concordância da maioria absoluta dos congressistas.
Já é sabido que o veto presidencial é uma ferramenta destinada a proteger, concomitantemente, o direito individual e os interesses coletivos de possíveis arbitrariedades que possam ser cometidas pelo Poder Legislativo. Através deste instituto, também é possível transformar o Poder Executivo em um coparticipante das atribuições destinadas ao Poder Legislativo, conferindo, dessa forma, um maior equilíbrio na condução das atividades legislativas. A partir de tais considerações, em suma, pode-se dizer que o veto presidencial tem o objetivo de equilibrar a atuação dos Poderes, contrabalanceando a competência de legislar dos parlamentares através do poder de veto e de sanção conferido ao chefe do Poder Executivo.
Diante deste cenário, pode-se dizer que a questão problema que motivou a elaboração deste artigo científico é: até que ponto o veto presidencial atende amplamente e indistintamente - aos interesses da sociedade em geral, não sendo usado apenas como uma arma política para barrar a atuação dos opositores do governo?
Nesse ínterim, ressalta-se que a justificativa para a elaboração deste estudo é a necessidade de levantar uma discussão sobre o veto presidencial, evidenciando a atuação do chefe do Poder Executivo no que se refere à criação e sanção de um projeto de lei, externando a sua discordância, quando o referido julgar procedente, quanto ao conteúdo da mesma.
O objetivo geral deste artigo é identificar até que ponto o Presidente da República pode discordar de um determinado projeto já aprovado pelo Poder Legislativo. Como objetivos específicos, destacam-se: conceituar o instituto do veto presidencial, destacando as suas características; diferenciar o veto político do veto jurídico; identificar a legitimidade do veto presidencial; tratar sobre a possibilidade de interferência do Poder Judiciário no veto presidencial.
1 A SEPARAÇÃO DOS PODERES DE ACORDO COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O poder, enquanto atributo do Estado é uma unidade e como tal deve ser visto. A repartição dos poderes se dá através das funções que são destinadas e desempenhadas por cada um dos órgãos. No entanto, é preciso salientar que (...) o poder é um só, manifestando-se através de órgãos que exercem funções. Tem-se, assim, a divisão entre órgãos desempenhantes de funções, mas não a divisão entre poderes. (LENZA, 2011, p. 436).
Pensadores e estudiosos modernos, tais como Pedro Lenza, Alexandre de Moraes e outros constitucionalistas de igual relevância, ressaltam a importância de haver um equilíbrio entre as forças dos ditos Poderes, que se interpenetram, sem sobrepor, dominar ou colocar um como subordinado do outro. Nesse ínterim, cabe apresentar no decorrer deste estudo a Teoria de Separação dos Poderes, conhecida, também, como o sistema de freios e contrapesos, onde cada um dos integrantes dos três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) deve observar sua função frente a um propósito social (BARBOSA; SARACHO, 2018).
Da expressão checks and balances (sistema de freios e contrapesos), a significar o sistema em que os Poderes do Estado mutuamente se controlam, como, por exemplo, o Legislativo julga o Presidente da República e os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade; o Presidente da República tem o poder de veto aos projetos de leis e o Poder Judiciário pode anular os atos dos demais Poderes em caso de inconstitucionalidade ou de ilegalidade. (DE PLÁCIDO E SILVA, 2013, p. 36).
A Constituição Federal de 1988 prevê instrumentos de defesa e de controle de um Poder sobre os demais e propõe que tais Poderes sejam independentes, mas sem perder a harmonia que precisa prevalecer em qualquer situação que possa ocasionar um conflito (BRASIL, 1988).
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados. (SILVA, 2011, p. 110).
Destacando alguns exemplos do sistema de freios e contrapesos que envolvem os Poderes, pode-se citar a atribuição que o Legislativo possui na edição de leis (incumbência legiferante) o que ocorre mediante um processo legislativo. Nesse processo de formação de leis, o Executivo exerce uma participação especial, levando em conta que cabe ao Presidente da República sancionar ou vetar um determinado Projeto de Lei. Existem atribuições e funções que são específicas do Poder Executivo e, diante desse contexto, cabe ao Congresso contrabalancear a participação deste Poder, usando a prerrogativa que lhe permite aceitar o veto presidencial ou rejeitá-lo. Quando o Congresso toma tal iniciativa e o Presidente faz uso do seu poder de veto, ele tem a chance de impedir que um Projeto de Lei se transforme em uma lei, desde que através dos seus argumentos consiga a concordância ao veto da maioria dos membros do Congresso (SILVA, 2011).
O Judiciário, por sua vez, tem o poder de declarar a inconstitucionalidade das leis e, em contrapartida, não se pode esquecer que o Presidente da República também exerce poder sobre o Poder Judiciário à medida que tem como atribuição a nomeação dos ministros que responderão pelos tribunais superiores, sob o controle do Senado Federal (BRASIL, 1988).
Vale ressaltar que os três poderes só poderão exercer suas funções e responsabilidades a contento, concretizando seus objetivos e atribuições - conforme determina a Constituição Federal - se houver total respeito à harmonia e ao equilíbrio que precisa prevalecer em qualquer circunstância, repugnando o domínio de um poder sobre o outro. Deve-se ter em mente que o objetivo maior de todo esse processo é buscar o bem comum (MACHADO, 2014).
Além do fundamento do Estado brasileiro, a separação de Poderes é uma cláusula pétrea, como previsto no art. 60, § 4º, III. Assim, ao mesmo passo em que é base institucional do Estado de Direito e da Democracia, a separação de Poderes também é intangível, não podendo sequer ser alvo de discussão. (MACHADO, 2014, p. 07).
Ainda segundo Machado (2014), a separação de Poderes é um dos princípios basilares do Sistema Constitucional Brasileiro; no entanto, ainda existem críticas à exceção ao princípio, considerando, por exemplo, a permissividade que se instaura no ato de edição de Medidas Provisórias. Nesse caso, o Executivo se utiliza de um instituto legislativo, cuja responsabilidade é do Poder Legislativo. Importante destacar que a tripartição de Poderes, conforme consta na Constituição, em seu artigo 2º, não deve, sob nenhuma hipótese ou argumento, ser interpretada de maneira extremamente rigorosa, pois é preciso aceitar a ocorrência do exercício de funções atípicas em alguns casos.
2 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: CONCEITO E ESPÉCIES
Segundo Fischer (2016), é preciso considerar que a Constituição Federal é a lei maior de um país é um conjunto de normas e princípios que regem os demais princípios e leis, em sentindo amplo - e que, para ser válida, precisa que as demais leis sejam devidamente adequadas a ela. Isso leva a crer que toda norma jurídica vigente precisa se adequar à Constituição; no entanto, não se pode excluir, em alguns casos, a possibilidade de erros e a sanção de normas institucionais contrárias à lei máxima do país.
Controlar a constitucionalidade significa verificar a adequação (compatibilidade) de uma lei ou ato normativo com a Constituição, verificando seus requisitos formais e materiais. (MORAES, 2001, p. 559).
Para que seja mantida a conformidade das normas regidas pela Constituição Federal, existe um controle denominado Controle de Constitucionalidade, que é a ferramenta que garante a constitucionalidade das normas e a sua total harmonização com a lei maior. São várias as espécies de controle existentes, dentre as quais pode-se citar: o controle preventivo (onde a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) efetua um estudo técnico da Constituição que, posteriormente, será analisada pelos parlamentares para subsequente votação. Quando analisado e aprovado, presume-se a constitucionalidade da lei); o controle repressivo (aplicado às leis vigentes, mas inconstitucionais. Engloba o controle difuso (que faz com a aplicação de uma determinada norma a um caso concreto seja considerada nula e, portanto, inconstitucional, possuindo efeito inter partes) e o controle concentrado (anulação da aplicação de uma lei, com efeito para todos os casos semelhantes. Em suma, tal controle declara uma dada lei inconstitucional para qualquer caso, vedando sua aplicação. Possui efeito erga omnes. Ressalta-se que a ação para declaração da inconstitucionalidade deve ser ajuizada por meio de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (A.D.I.)) (FISCHER, 2016).
De acordo com Mamede (2012), o controle de constitucionalidade pode ser exercido de variadas maneiras, de modo que sua classificação seja determinada, considerando o modo ou à forma, quanto aos órgãos de incidência e/ou quanto ao momento de controle.
Quanto ao modo ou à forma de controle de constitucionalidade, pode ser ele incidental ou principal. No controle incidental a inconstitucionalidade é arguida no contexto de um processo principal, a questão da lide é decidida com base na constitucionalidade ou na inconstitucionalidade de determinada aplicação legal; já o controle principal permite que a questão seja suscitada autonomamente, onde o objeto é a própria constitucionalidade da lei. (...) Quanto ao órgão, o controle de constitucionalidade pode ser de três maneiras, quais sejam: político, jurisdicional ou misto. O primeiro acontece quando o controle é feito por órgão político em detrimento do segundo que é feito por órgão jurisdicional; e o terceiro acontece quando se tem a possibilidade de ser feito tanto por órgão político quanto por órgão jurisdicional. (BRANCO et al., 2010, p. 1159).
Segundo Barroso (2006), no Brasil, o controle de constitucionalidade é eminentemente de natureza judicial, ou seja, fica a cargo dos órgãos do Poder Judiciário a palavra final acerca da constitucionalidade ou não de uma dada norma. No entanto, existem diversas instâncias de controle político de constitucionalidade, tanto no que tange o Poder Executivo (veto presidencial) e o Poder Legislativo (rejeição de um projeto de lei pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Casa Legislativa).
3 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS PROJETOS DE LEI ATRAVÉS DO VETO PRESIDENCIAL
Conforme evidenciado no site da Câmara dos Deputados, qualquer deputado, senador, comissão da Câmara dos Deputados, do Senado ou do Congresso Nacional, assim como o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal (STF), o Procurador Geral da República e quaisquer outros cidadãos (que se manifestem através de iniciativa popular) estão aptos a propor um Projeto de Lei destinado ao bem coletivo, desde que este atenda às determinações da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2020).
Quando tal projeto é apresentado e aprovado no Plenário da Câmara, ele segue para o Senado (onde será analisado e votado) ressalta-se que, caso ocorra qualquer alteração no conteúdo do projeto, o mesmo deverá voltar às mãos dos Deputados, que se encarregarão de analisar e aprovar (ou rejeitar) possíveis modificações no texto original; se aprovado integralmente pelo Senado, o texto segue para análise do Presidente da República, que poderá sancionar ou vetar todo o conteúdo ou parte dele (quando sancionado, o projeto se tornará uma lei e deverá ser publicado do Diário Oficial da União (DOU). Vale salientar que o Chefe do Executivo também poderá vetar o conteúdo, conforme já evidenciado, de maneira total ou parcial (BRASIL, 2020).
ART. 66 A casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de 15 dias úteis, contados a partir da data de recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral do artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º - Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no parágrafo 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.
§ 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos parágrafos 3º e 5º, o Presidente do Senado a promulgará e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. (BRASIL, 1988, ONLINE).
Além do Presidente da República elaborar e colocar em prática as políticas públicas do seu governo, também cabe a ele apresentar Projetos de Lei destinados à apreciação do Poder Legislativo. Através de tal iniciativa, torna-se possível alcançar as condições que tal líder julgar necessárias para realizar um governo satisfatório (BLUME, 2015).
De acordo com Blume (2015), um dos instrumentos mais comumente utilizados pelo Presidente da República, nesse contexto, é a Medida Provisória (MP), que entra em vigor antes mesmo de ser apreciada pelo Legislativo a MP possui validade de 60 dias, podendo, posteriormente, ser convertida ou não - em lei. Através desse recurso, o chefe do Executivo consegue criar as medidas que julgar relevantes e urgentes para o exercício do seu mandato (BLUME, 2015).
Na contramão da possibilidade de criar leis e apresentar medidas provisórias, o Presidente da República também pode contar com o instituto do veto. Importante ressaltar que o veto (...) é a antítese da sanção e visa coibir os excessos do Poder Legislativo, obrigando-o a reexaminar a matéria impugnada. (RODRIGUES, 1993, p. 35).
O veto ocorrerá sempre que o Presidente da República considerar que um Projeto de Lei anteriormente aprovado pelo Poder Legislativo apresenta traços de inconstitucionalidade ou que possui impeditivos para atender aos interesses públicos. Vale dizer que apesar do Presidente possuir o poder de veto, a sua decisão não é considerada suprema, ou seja, o Poder Legislativo possui a competência necessária e o poder conferido pela Constituição Federal - de derrubar o veto presidencial, desde que tal decisão seja conjunta e conte com a concordância da maioria absoluta dos Deputados e Senadores (INSTITUTO MILLENIUM, 2018).
O veto tem a finalidade de resguardo da autoridade executiva e de prudência legislativa, servindo para impedir os excessos e abusos do Congresso, ou de provocar uma reflexão mais amadurecida sobre a matéria, (...) ou ainda o aperfeiçoamento do projeto legislativo, forçando o Poder Legislativo a rever ou reconsiderar o projeto de lei ou parte dele. Outra finalidade é a de estabelecer para o corpo legislativo um freio salutar, destinado a resguardar a nação contra os efeitos das facções, da precipitação ou do impulso contrário ao interesse público e bastante forte para influenciar a maioria do Congresso. (RODRIGUES, 1981, p. 33).
Faz-se mister reforçar que o veto deve, impreterivelmente, ser apreciado sempre por meio de uma sessão conjunta do Congresso Nacional, considerando um prazo de trinta dias, que são contados a partir do recebimento do mesmo pelo presidente do Senado Federal. Vale reforçar que o veto presidencial só pode ser rejeitado quando houver concordância da maioria absoluta de Deputados e Senadores quanto a esse quesito, considerando que estes votarão acerca do assunto em regime secreto, decidindo então pela aprovação ou não do veto presidencial (BRASIL, 1988).
No caso do veto ser reprovado pela maioria absoluta dos parlamentares, o mesmo será convertido automaticamente em lei, dispensando uma nova apreciação e a sanção presidencial; em contrapartida, caso não se atinja o quórum exigido, ele será mantido a rejeição ao veto tem o condão de transformar o projeto em lei, necessitando ser posteriormente encaminhado ao Presidente da República para promulgação e publicação do conteúdo (CARNEIRO, 2009).
3.1 Veto Presidencial: Conceitos e Características
Do ponto de vista jurídico, falar em veto é falar de uma palavra cuja utilização é restrita ao Chefe do Poder Executivo (seja ele um Presidente da República, um Governador de Estado ou um Prefeito Municipal). A partir de tal consideração, entende-se que o ato de vetar é uma atribuição privativa de tais cargos e funções, onde este se refere unicamente à interrupção do processo legislativo, no que concerne à criação de uma nova lei (SITE UOL, 2011).
O instituto do veto é tratado na Constituição Federal de 1988 através do artigo 66 e demais parágrafos. De acordo com o parágrafo 1º, a legislação determina que caso o Presidente da República considere um projeto (na sua totalidade ou em partes) inconstitucional ou incompatível com os interesses públicos, ele tem o poder de vetá-lo (totalmente ou parcialmente), dentro de um prazo de 15 dias úteis, que são contados a partir do recebimento do projeto (BRASIL, 1988).
(...) o veto, submisso o instituto à semântica da palavra, que vem do verbo latino vetare (vedar, proibir, impedir que se faça alguma coisa) e está na primeira pessoa do singular do presente do indicativo, consiste em atribuir ao Chefe do Executivo, por tais ou quais motivos, a competência para opor-se à conclusão da feitura da lei, forçando a ocorrência de uma nova deliberação legislativa. (MENEZES, 1999, p. 321).
Importante destacar que o veto é um instrumento típico do sistema presidencialista, no qual o chefe do Poder Executivo tem a permissão concedida por lei - de discordar de um Projeto de Lei já aprovado pelo Poder Legislativo. Em caso de discordância e veto, é imprescindível que o Presidente da República apresente aos parlamentares argumentos consistentes para sustentar sua decisão pois, do contrário, o legislativo tem o poder de derrubá-lo (SILVA, 2000).
Como já mencionado, o veto presidencial pode ser total ou parcial, sendo direcionado para todo o Projeto de Lei ou para alguma de suas partes específicas (parágrafos, incisos ou alíneas).
O veto total, por abranger todo o projeto, envolve o seu reexame total, como é óbvio. Mas o veto parcial e nisso está uma particularidade do Direito brasileiro apenas obriga o reexame da parte vetada, enquanto o restante do projeto, que está sancionado, deve ser promulgado e entrar em vigor logo após a sua publicação, mesmo antes da reapreciação da parte vetada. (FERREIRA FILHO, 1999, p. 197).
Ainda segundo Ferreira Filho (1999), essa questão apresentada possui grande relevância, considerando que a análise do controle do veto precisa considerar essa divisão no processo de criação de uma norma sobretudo quando uma parte dela entra em vigor enquanto outras partes exigem novos atos parlamentares, no decorrer do processo legislativo.
O veto possui vantagens que precisam ser consideradas e que evidenciam a sua importância no cenário nacional. São elas: impedir excessos e abusos no Congresso Nacional; aperfeiçoar o projeto legislativo; proteger os direitos individuais e coletivos contra as precipitações e possíveis abusos por parte do Poder Legislativo; resguardar os interesses públicos (SOARES, 2003).
De acordo com o Sistema Constitucional Brasileiro, o veto caracteriza-se como um ato expresso (que decorre sempre de uma manifestação explícita do Presidente da República), formal (devendo ser registrado por escrito e devidamente fundamentado), motivado (apresentando os motivos da discordância), total ou parcial (prerrogativa que o Presidente possui de vetar o conteúdo em partes ou na sua totalidade), supressivo (não permite acréscimos ou modificações, apenas erradicação de dispositivos), superável ou relativo (não apresenta caráter absoluto, podendo ser rejeitado pela maioria dos parlamentares), irretratável (não cabendo arrependimento por parte do Presidente), insuscetível de apreciação judicial (por ser um ato político do Presidente da República, é insuscetível de ser enquadrado no conceito de ato do Poder Público) (MORAES, 2006).
Ainda de acordo com Moraes (2006), faz-se necessário ressaltar que transcorrido o prazo prescrito para a veto, desde que não haja manifestação por parte do Presidente da República, a sanção tácita ocorrerá, conforme determina o parágrafo 3º do artigo 66 da Constituição Federal de 1988.
De um modo geral, pode-se conceituar o veto que é uma etapa da criação das leis ordinárias - como um convite que o Poder Executivo faz para o Poder Legislativo, de modo que este último seja capaz de aperfeiçoar a elaboração das normas legais, aprovando-as sem quaisquer resquícios de inconstitucionalidade e/ou inconveniência. No entanto, é preciso atentar para o fato de que o Poder Executivo não pode, sob nenhuma hipótese, substituir o Poder Legislativo na sua atribuição de legislar, considerando que esta é uma função basilar dos Deputados e Senadores a criação das leis é uma atribuição irrefutável e constitucional do Poder Legislativo (CARNEIRO, 2009).
3.2 Diferença entre Veto Político e Veto Jurídico
Segundo Marques (2015), no decorrer do processo de criação de uma lei no Brasil, é possível que o Presidente da República concorde com todo o teor já aprovado no Congresso Nacional, o que resulta em sanção presidencial, ou discorde do mesmo, fazendo uso do seu poder de veto.
O veto é um ato político, caracterizando-se como instrumento do sistema presidencialista pelo qual o chefe do Poder Executivo discorda de projeto de lei já aprovado na Casa Legislativa. (SOARES, 2003, p. 242).
Faz-se necessário salientar que o Presidente da República exerce o seu poder de veto com base em duas prerrogativas. São elas: a inconstitucionalidade (que culmina no veto jurídico) ou a contrariedade dos interesses públicos (que cria o veto político).
No primeiro caso, o Presidente veta o projeto apresentado pelo Congresso Nacional por entender que o conteúdo do referido está em desacordo com a Constituição Federal e, nesse caso, ele utiliza, para tanto, um critério estritamente jurídico. Esse tipo de veto é o chamado veto jurídico. Já no segundo caso, o Presidente utiliza uma motivação totalmente política, analisando as vantagens e as desvantagens do projeto para a sociedade em geral e, sobretudo, analisando se o conteúdo aprovado no Congresso contraria os interesses públicos. Em caso de discordância, o chefe do Poder Executivo pratica o chamado veto político. (CARNEIRO, 2009).
O fato de um veto ser um ato político não inviabiliza o controle jurídico sobre ele. Isso pode ocorrer em razão do art. 5º, do XXXV, da Constituição (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito) e em razão da supremacia dessa lei. Como ato político, deverá respeitar limites à sua produção. Assim, não poderá ferir o princípio da legalidade (incluído aí o desvio de poder) e tampouco o princípio da moralidade. (SOARES, 2003, p. 242).
Em suma, pode-se dizer que qualquer que seja a motivação utilizada pelo Presidente da República para exercer o seu poder de veto, este se baseará em mecanismos de intervenção cuja função é exteriorizar sua vontade como chefe de Estado no decorrer do processo de construção normativa, sem excluir os congressistas que aprovaram tal projeto (CIRNE, 2019).
3.3 A Legitimidade do Veto Presidencial
A utilização do instrumento do veto por parte do Poder Executivo (mais especificamente por parte do Presidente da República) é legítimo e essencial para assegurar um equilíbrio entre os poderes, além de exercer um papel crucial na forma como as leis são produzidas (LOIS, 2009).
No Brasil, em especial a sanção constitui-se como um requisito essencial à formação da lei. Pode-se afirmar, inclusive, que se equivocam aqueles que imaginam ser a sanção ou seu oposto o veto meros ritos de finalização. O poder do Executivo, neste caso, costuma ser decisivo. Sua força é tamanha que chega a ser considerada não apenas como uma fase do Processo Legislativo, mas como uma forma de interferência legislativa indireta. Sua existência significa que os legisladores devem, de alguma forma, antecipar o desejo do Presidente com relação à determinada matéria. (LOIS, 2009, ONLINE).
Não se pode deixar de reforçar a ideia de que o veto é um instrumento concebido para que o chefe do Poder Executivo seja capaz de conter possíveis excessos cometidos pelo Poder Legislativo; no entanto, é preciso destacar que, em contrapartida, no decorrer da história do Brasil, muitos presidentes já abusaram do seu poder de veto, utilizando tal ferramenta com o intuito de impedir que os parlamentares opositores ao seu governo exercessem plenamente e satisfatoriamente sua função de legislar (MOYA, 2005).
Ainda segundo Moya (2005), houve casos de diferentes presidentes que não conseguindo evitar a criação de determinados Projetos de Lei por eles indesejados e que foram posteriormente votados e aprovados no Congresso Nacional, usaram, sem moderação, o seu poder de veto, negando ou dificultando - a sanção de tais projetos. Isso leva a crer que no Brasil, o poder de veto já foi utilizado indevidamente em muitos casos, com o simples objetivo de evitar que as propostas do Legislativo assumissem posteriormente um status de lei.
3.4 A Possibilidade de Interferência do Poder Judiciário no Veto Presidencial
Segundo Barreto (1989), a Constituição Federal de 1988 prevê a utilização do veto com o intuito de impedir a promulgação de leis inconstitucionais e incompatíveis com os interesses da sociedade em geral. Nesse ínterim - e considerando a doutrina concernente à separação dos poderes - pode-se dizer que o veto surgiu como um instrumento de controle e interação do Poder Executivo frente ao Poder Legislativo.
Essa relação estabelecida entre agentes políticos é constante e mútua e seu objetivo maior é conter a atuação do Estado utilizando, para tanto, as ferramentas oriundas do próprio Estado. Diante deste cenário, caso algum Poder faça uso indevido de alguma das suas competências e prerrogativas, outro Poder poderá ser capaz de barrar suas ações utilizando a Teoria da Separação dos Poderes aplicada no Brasil, comumente chamada de teoria dos freios e contrapesos (PESSANHA, 2002).
Faz-se mister destacar que apesar do veto ser um instrumento destinado à relação estabelecida entre os poderes Executivo e Legislativo, o Poder Judiciário também pode atuar nesse cenário, exercendo um papel de ator político de grande relevância num dado momento, ou seja, o Supremo Tribunal Federal (STF) conquistou enquanto guardião da Constituição Federal um espaço totalmente aberto ao diálogo e às discussões, também no que diz respeito ao veto, podendo, desse modo, exercer o papel de controlador desse procedimento (BOLANHA et al., 2011).
As decisões do Supremo Tribunal Federal em matéria de controle de constitucionalidade se submetem a ritos e processos argumentativos detalhados e de alta complexidade, que incluem a manifestação da Advocacia Geral da União (AGU), do Ministério Público (MP) e, mais recentemente, incorporaram a possibilidade de se realizar audiências públicas como forma de permitir a participação direta da sociedade civil. (RODRIGUES, 1993, p. 07).
Considerando que a sanção de uma lei é a expressão da vontade política dos seus responsáveis, sendo o resultado de maior expressão política, pode-se dizer que o processo de criação das mesmas é essencialmente político, ou seja, apesar de delineado pela Constituição Federal, sua execução se dá a partir da lógica política. Diante desse contexto e levando em conta que o Poder Judiciário é o órgão legitimado para solucionar questões conflituosas entre os poderes Executivo e Legislativo no momento do veto, pode-se dizer que o referido órgão exerce grande influência no decorrer desse processo, de maneira legítima e relevante (BISPO, 2012).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo versou sobre o controle de constitucionalidade dos projetos de lei pelo Presidente da República, destacando a importância e as limitações do veto presidencial com vistas a resguardar a Constituição Federal e, concomitantemente, os direitos de todos os cidadãos, exercendo, dessa forma, o pleno exercício da democracia.
Inicialmente, foram discutidas as questões acerca das atribuições de cada um dos três Poderes que, mesmo com suas particularidades, deve manter a unidade e buscar a todo tempo o bem coletivo. Cada órgão que compõe a Federação possui funções específicas, que devem ser salvaguardadas sem que haja desequilíbrio, conflito ou divisão. Para tanto, faz-se necessário que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário se interpenetrem, sem sobreposição, dominação e sem a intenção de se colocar um como subordinado do outro.
A partir da Teoria de Separação dos Poderes, também chamada de sistema de freios e contrapesos, cada um dos integrantes dos três Poderes deve observar sua função sem perder o propósito social, conforme determina a Constituição Federal de 1988, que prevê instrumentos de defesa e de controle de um dos Poderes sobre os demais, propondo a independência de cada um, desde que haja harmonia e que as situações conflitantes sejam rechaçadas e evitadas a todo custo.
Para que um dos Poderes possa controlar a contento as funções exercidas pelos outros, faz-se uso do controle de constitucionalidade, que pode ser um instrumento do Poder Judiciário (que é responsável pela palavra final acerca da constitucionalidade ou não de uma dada norma), do Poder Executivo (por meio da utilização do veto presidencial) e do Poder Legislativo (que pode rejeitar um projeto de lei ou um veto presidencial por meio da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).
No que concerne ao veto presidencial, faz-se mister destacar que este ocorrerá toda vez que um Presidente da República considerar que um Projeto de Lei já aprovado e apresentando pelo Poder Legislativo apresentar indícios de inconstitucionalidade ou que possuir impeditivos que atentem contra os interesses públicos. É fundamental destacar que apesar do poder de veto, o poder do Presidente da República possui limitações, afinal, sua decisão não é suprema, considerando que o Poder Legislativo, através do poder que lhe é conferido pela Constituição Federal, possui a capacidade de derrubar o veto, levando em conta que tal decisão precisa contar com a concordância da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
O veto presidencial pode ser total ou parcial, ou seja, ele pode ser direcionado para todo o Projeto de Lei ou para alguma de suas partes específicas (parágrafos, incisos ou alíneas). Vale salientar que o veto possui vantagens que precisam ser consideradas e que evidenciam a sua importância no cenário nacional sobretudo por resguardar a democracia. Dentre elas, se destaca a possibilidade do Presidente impedir possíveis excessos e abusos no Congresso Nacional, tendo a chance de aperfeiçoar o projeto legislativo, com vistas a proteger os direitos individuais e coletivos contra as precipitações e possíveis abusos que possam ser cometidos pelo Poder Legislativo, resguardando os interesses públicos e a Constituição Federal.
É imprescindível reforçar que o Presidente da República exerce o seu poder de veto levando em conta duas prerrogativas de igual importância: a inconstitucionalidade (veto jurídico) ou a contrariedade dos interesses públicos (veto político). Qualquer que seja a justificativa para tal feito, é preciso que o chefe de Estado apresente ao Congresso argumentos consistentes para a tomada de tal medida.
Vale dizer que a utilização do instituto do veto por parte do Poder Executivo é legítimo e essencial para resguardar a democracia e assegurar um equilíbrio entre os poderes, além de exercer um papel crucial na forma como as leis são produzidas. No entanto, é imprescindível destacar que tal ferramenta não pode ser utilizada de maneira indevida, com intenções escusas, afinal, no decorrer da história do Brasil alguns presidentes abusaram de tal instituto, utilizando o veto meramente como arma para impedir que os opositores do seu governo exercessem plenamente e satisfatoriamente sua função de legislar, tentando evitar a todo custo a criação de Projetos de Lei por eles indesejados.
Nesse ínterim, deve-se contar com a interferência do Poder Judiciário que, como órgão protetor da Constituição Federal deve agir de modo a impedir a aplicação de leis inconstitucionais e incompatíveis com os interesses da sociedade em geral, exercendo um papel de ator político de grande relevância em momentos de conflito, resguardando o diálogo e o entendimento entre os Poderes Legislativo e Executivo, a fim de resguardar os interesses coletivos e o bem comum.
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