Cara Maria Gorete, permitimo-nos dissertar algumas linhas sobre tema tão interessante. Como se vê, não procuramos ir diretamente ao âmago da questão conforme posto por você, um pouco por falta de engenho e arte, outro tanto, porque os estudos desta natureza são mais apreciáveis quando postos em sentido geral.
Entretanto, conforme as razões que procuramos discorrer, pensamos que a resposta à sua indgação pode ser positiva, desde que haja algum liame na casuística do art. 23 da Constituição Federal. E há, ainda, uma agravante: já pende decreto de utilidade pública expedido pela União.
Queremos, de toda a sorte e por amor a verdade, deixar expressamente consignado que este pensamento é nosso e portanto pode estar eivado de erros e vícios: assim mesmo é nosso propósito contribuirmos com alguma coisa, mesmo que seja para evitá-la.
Vamos lá.
I - Conceituando desapropriação, ensina Hely Lopes Meirelles:
"Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV) (Direito Administrativo Brasileiro, 21ª Edição, pág. 512).
Haure-se da lição do mestre que o Estado ou seus delegados, agindo em nome do poder eminente que detém sobre todas as coisas que se encontram em seu território, podem retirar bens móveis ou imóveis das mãos de particulares - ou de entidade pública de grau inferior para a superior -, transferindo as respectivas titularidades para si, mediante justa e prévia indenização em dinheiro.
E mais à frente assevera, reforçando o conceito acerca da legitimação para expropriar, pág. 514: "os bens públicos são passíveis de desapropriação pelas entidades estatais superiores desde que haja autorização legislativa para o ato expropriatório e se observe a hierarquia política entre as entidades. Admite-se assim, a expropriação na ordem decrescente, sendo vedada a ascendente, razão pela qual a União pode desapropriar bens de qualquer entidade estatal; os Estados-membros e Teritórios podem expropriar os de seus Municípios; os Municípios não podem desapropriar os de nenhuma entidade política". (sem grifos no original)
O assunto também restou muito bem estudado sob a pena de José Carlos de Moraes Salles em sua obra clássica. Com efeito, posicionando-se à maneira de Hely Lopes Meirelles, assim escreveu o douto desembargador paulista:
"Havendo concorrência de interesses entre duas ou mais pessoas políticas (União e Estado-membro e União e Município, p. ex) no tocante à desapropriação de determinado bem, como resolver a pendência?
Seabra Fagundes entende que duas seriam as soluções a) preferência da pessoa jurídica pública que primeiro haja decretado a expropriação; b) sendo os atos da mesma data, o da União deve preferir ao do Estado e o deste ao do Município, por uma razão hierárquica.
Discordamos, entretanto, do preclaro administrativista, por nos parecer que a preferência haverá de ser, em qualquer caso, da entidade maior.
Com efeito, se esta pode, sempre, expropriar bem da que lhe seja hierarquicamente inferior, de nada adiantaria a declaração de utilidade pública que a entidade menor viesse a baixar com antecedência à da maior, porque, concretizada a expropriação em favor da menor, a maior poderia imediatamente desapropriar o bem em questão" (Desapropriação à Luz da Doutrina e da Jurisprudência, 2ª Edição, pág. 92) (sem grifos no original)
Escrevendo à luz do sistema constitucional anterior, mas em excelente lição que em tudo se aproveita, é o seguinte o magistério de José Celso de Mello Filho:
"Os bens sujeitos ao regime de dominialidade pública são passíveis de desapropriação, observada a regra legal que instituiu a primazia expropriatória das pessoas jurídicas de direito público interno. A União pode desapropriar bens pertencentes aos Estados-Membros, Municípios, Distrito Federal e Territórios Federais, e os Estados-Membros podem expropriar bens do domínio dos Municípios. Em qualquer desses casos, porém ao ato deverá preceder autorização legislativa (Dec.-lei 3.365/41, art. 2º, § 2º) (Constituição Federal Anotada, 2ª Edição, 1986, pág. 464).
Como se vê, a abalizada doutrina (e certamente também a jurisprudência, muito embora não tenhamos pesquisado nenhum acórdão) é incisiva: opera-se a desapropriação "de cima para baixo", do menor para o maior, da União para os Municípios, sendo vedada a mão inversa.
Avançando em seus estudos, o atual ministro do STF ensina que "as pessoas políticas de mesmo nível não podem desapropriar bens umas das outras. Impede-o a doutrina do federalismo, que, no Brasil, pressupõe relações de equilíbrio entre as unidades federadas" colacionando jurisprudência neste sentido (obra e página citadas).
II - Embora a princípio esta tese seja irreprochável e até mesmo lógica porque afinal de contas conforma-se com a normalidade das coisas, não é este nosso pensamento: não pensamos que isto possa ser uma regra fixa, rígida, inflexível, mas não pelas razões apontadas pelo ilustre Seabra Fagundes acerca da primazia na expedição do decreto expropriatório. Apresentamos abaixo nossas modestas considerações.
É indisputável que a Constituição Federal, art. 1º, diz que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. É certo que inovou sobre os textos anteriores, vez que nunca se havia assestado o Município entre os entes federativos. Com efeito, esta é a redação do art. 1º, "caput", da Constituição Federal de 1967:
Art. 1º. O Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Sobre tal inovação constitucional escreveu Hely Lopes Meirelles:
"O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa integração é uma peculiaridade nosso, pois em nenhum outro Estado Soberano se encontra o Município como peça do regime federativo constitucionalmente reconhecida. Dessa posição singular d nosso Município é que resulta sua autonomia político-administrativa, diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os Municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas" (obra citada, pág. 670/671)
Efetivamente, sobre não constar no art. 1º da Carta anterior, diferentemente do que se vê hoje, ao tratar da autonomia dos municípios o art. 15 daquela Constituição fê-lo com acentuada economia de traspasse de direitos e prerrogativas, prerrogativas que o art. 29 do atual texto maior tratou de alargar.
E se mais não fora, o art. 30 declara competir aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (incisos I e II).
Segundo o art. 23 da Constituição Federal, juntamente com a União, os Estados, o Distrito Federal, cabe aos Municípios a proteção do meio ambiente e o combate da poluição em qualquer de suas formas (inciso VI); a preservação das florestas, da fauna e da flora (inciso VII), entre outras prerrogativas alinhavadas nos doze incisos da norma.
Imagine-se que a União pretenda desapropriar área de um determinado Município "X" para ali construir uma empresa estatal altamente poluidora, e que por via de conseqüência prejudique o meio ambiente; e mais, suponha que pretenda desmatar grande área florestal, com inegáveis prejuízos à fauna e à flora deste mesmo Município, para ali edificar um "stand" de tiro das Forças Armadas.
É certo que os exemplos não são muito felizes. Mas à falta de outros mais imaginosos, que se passem esses, que ao menos têm o condão de ilustrar nosso pensamento.
Resta a indagação: poderá a União desapropriar aquelas áreas que consultam diretamente os interesses municipais só porque localiza-se no vértice da pirâmide federativa, em detrimento do Município que forma sua base?
Pensamos que a resposta só pode ser uma: não pode.
III - E vamos ainda mais longe. Por expressa disposição do art. 176 "caput" da CF são distintas as propriedades do solo e do subsolo "para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União", sendo certo que se garante ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
Neste mesmo imaginário Município X há uma extensa gleba de terras, rica em areia e argila, e determinado cidadão dá pressa em em explorar tal sítio uma vez que detém os direitos minerários, mercê de alvará corretamente expedido pela União.
Só que tal ato exploratório prejudicará irremediavelmente o meio ambiente, provocará poluição, desmatará florestas e matas nativas com todas as mazelas daí advindas. Poderá levar a cabo tal empreitada, independentemente da concordância do Município porque albergado por um alvará de um ente superior?
Igualmente estamos que não, já porque ao Município compete também registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa dos recursos minerais (art. 23, XI), já porque é assunto que lhe diz respeito diretamente, repercutindo em sua autonomia constitucionalmente assegurada.
IV - E nesta mesmíssima linha de raciocínio, apenas invertendo a mão de direção, por que não poderia um Município expropriar terras da União onde tais alvitres já se fizeram sentir, e como corolário, impingindo-lhe severos malefícios? Ou por que não pode desapropriar quando tal ato de império consulte diretamente seus interesses, na forma como delineada pela Constituição Federal?
Não atino como a resposta possa ser negativa, sem embargo das doutas lições de avantajados nomes de nossa cultura jurídica
Um forte abraço,
João Cirilo
(Fone 011-7391-5370)
