Prezada Colega,
Você está absolutamente certa, somente a lei pode inovar na sistemática constitucional, o princípio da legalidade é imprescindibilidade, ainda mais no que concerne a criar deveres instrumentais na esfera do direito administrativo tributário. Vide Constituição Federal, inciso II, art. 5º, que dispõe:
Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei
Ao estudar a diferença entre lei e regulamento nem mesmo este no dizer do jurista Celso Antônio Bandeira de Mello alicerçado no Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, poderia estabelecer norma válida no sistema:
No Brasil, entre a lei e o regulamento não existe diferença apenas quanto à origem. Não é tão-só o fato de uma provir do Legislativo e outro do Executivo o que os aparta. Também não é apenas a posição de supremacia da lei sobre o regulamento o que os discrimina. Essa característica faz com que o regulamento não possa contrariar a lei e firma o seu caráter subordinado em relação a ela, mas não basta para esgotar a disseptação entre ambos no Direito brasileiro. Há outro ponto diferencial e que possui relevo máximo e consiste em que - conforme averbação precisa do Prof. O. A. Bandeira de Mello - só a lei inova em caráter inicial na ordem jurídica. A distinção deles segundo a matéria, diz o citado mestre, está em que a lei inova originariamente na ordem jurídica, enquanto o regulamento não a altera... É fonte primária do Direito, ao passo que o regulamento é fonte secundária, inferior. (in Curso de Direito Administrativo - pág. 170 - 6 ª Ed. 02-1995 - Malheiros e Princípios Gerais de Direito Administrativo, 2ª ed., vol. I, Forense, 1979, p. 316.).
Por sua vez Seabra Fagundes, cogitando das virtualidades normativas do regulamento, assinalou:
É certo que como a lei, reveste o aspecto de norma geral, abstrata e obrigatória. Mas não acarreta, e aqui dela se distancia, modificação à ordem jurídica vigente. Não lhe cabe alterar situação jurídica anterior, mas apenas pormenorizar as condições de modificação originária de outro ato (a lei). Se o fizer, exorbitará, significando uma invasão pelo Poder Executivo da competência legislativa do Congresso (in O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, 5ª ed., Forense, 1979, p. 24).
Portanto, no caso em exame é possível encontrar em Paulo de Barros Carvalho, em seu Curso de Direito Tributário, Malheiros, manifestação de como uma norma jurídica guarda pertinencialidade ao sistema válidamente. Uma instrução normativa, somente lastreada em lei, poderia fazê-lo, não isoladamente. Essa minha opinião.
José Gilson Rocha-adv.
