Prezado colega, Como voce sabe nosso federalismo, ao contrário do federalismo norte-americano, por exemplo, nasceu de cima pra baixo, ou seja, a partir de resolução da União republicana, depois da consolidação do território imperial que nos proporcionou milagrosamente uma língua comum, além de muitos aspectos culturais. Não fosse a tendência centralizadora do poder federal ao longo de todo o século XX (Era Vargas, Ditadura Militar pós 1964 e governo FHC) nosso federalismo poderia ser aperfeiçoado, mas no entanto nossa federação se arrasta capenga. O problema do governador de Minas Gerais com o presidente da República está centrado nesta questão. Para viabilizar a composição de um projeto nacional harmônico e convergente entre as entidades federativas - União, Estados e Municípios - é necessário rever o pacto federativo brasileiro, de forma a se obter um melhor equilíbrio administrativo, não apenas em relação às finanças públicas, na repartição do chamado "bolo tributário", mas também no sentido de delimitar encargos e competências, com a finalidade de atingir maior eficiência dos órgãos públicos na prestação de serviços.

Na área da Saúde,por exemplo, a indefinição inicial do governo federal em fomentar a implantação e a expansão do S.U.S. (Sistema único de Saúde) é uma franca demonstração de que em matéria de projetos sociais, o governo federal tem sido bastante omisso.

Mesmo para as disfunções de curto prazo, que requerem soluções emergenciais, é inevitável que também se estabeleça um plano estrutural coordenado e descentralizado que caminhe ao encontro das necessidades e das expectativas do povo brasileiro. Os constantes estrangulamentos, por parte do governo central, das receitas estaduais e municipais, levado a cabo por medidas como o FEF (Fundo de Estabilização Fiscal que já foi FSE e atualmente chama-se DRU) e a chamada Lei Kandir, demonstram a inexistência de um verdadeiro pacto federativo e denunciam uma perigosa tendência de centralização do poder, o que nos obriga a repensar com urgência os critérios da nossa federação.

O ideal seria encontrar uma fórmula nova de repartição do bolo tributário nacional, através de uma ampla e efetiva reforma tributária e fiscal que reordene a participação dos Estados e dos Municípios na distribuição dos encargos e das receitas públicas. A atual crise financeira entre os Estados e a União é uma clara demonstração da necessidade de se estabelcer um novo pacto federativo que contemplem um melhor equilíbrio nas finanças do Estado brasileiro.

Outro dado fundamental que complementa a revisão do pacto federativo brasileiro é a chamada reforma política. De acordo com o saudoso ex-governador do Estado de São Paulo Franco Montoro, presidente de honra do PSDB, "nosso sistema de governo e decisões políticas apresenta alguns defeitos fundamentais, que vêm de longa tradição autoritária, centralizadora e elitista. São eles a centralização unipessoal do poder, o sistema eleitoral defeituoso e a má organização partidária; além de outras questões, como a da desproporcionalidade da representação política dos Estados no legislativo".(Folha de S. Paulo, março de 1998).

O voto distrital, a fidelidade partidária e o veto à existência de partidos nanicos, verdadeiras legendas de aluguel, deverão ser aspectos discutidos na legislatura que se inicia. Além disto, como ressaltou o governador Montoro, existe ainda o problema da proporcionalidade da representação parlamentar dos Estados no Congresso Nacional, cujo sistema foi herdado do período do regime militar (Pacote de Abril, 1977), o qual criou sérias deficiências na representatividade no Congresso Nacional (art. 44 da Constituição Federal) e compromete o equilíbrio federativo e a própria representação democrática parlamentar, subvertendo a regra universalmente consagrada na fórmula "one man, one vote".

Conforme alertava outro membro do partido do governo, o ex-governador de Minas Gerais Eduardo Azeredo, "urge ainda encontrar fórmulas que fortaleçam o federalismo, a autonomia e a representatividade dos Estados. A proporcionalidade de representação imposta pelo antigo regime de arbítrio (pacote de abril, 1977) tem punido, de modo anti-democrático, as unidades federativas mais populosas" (Folha de S. Paulo,fevereiro de 1998.

Tal deficiência, somada ás constantes práticas de infidelidade partidária, inviabiliza a própria representação democrática no Congresso Nacional e precisa ser corrigida através de uma reforma política em nível constitucional.

Tudo isto é que nos leva a crer que ainda possuímos um sistema federativo muito improvisado, fruto da herança de ações totalitárias do Brasil Império e da permanente tendência de centralização do poder na história brasileira do século XX. Somente uma grande mobilização popular em torno de um amplo projeto nacional, de caráter democrático e descentralizador, poderá corrigir estas deficiências geradas pela excessiva concentração de poder em torno da União.

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Espero ter contribuído um pouco com sua questão. Até a próxima.

Luís Guilherme, Pouso Alegre, MG

Este é um resumo da minha monografia de graduação. Não está completo. Contudo, espero que auxilie em seu propósito.

O PACTO FEDERATIVO E A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA 1. INTRODUÇÃO

O estudo que se propõe realizar insere-se no marco da discussão do problema dos princípios formalizados nas Constituições, da relação entre Estado e Sociedade, de novos papéis atribuídos ao Estado. De forma mais direta pode-se dizer que o conteúdo específico está voltado para a análise dos fatores que atuam como meios capazes de impedir a eficácia social das normas estampadas na Constituição. Foi eleito como questão específica - no âmbito da Constituição brasileira de 1988 - o federalismo, em suas vertentes política e econômica. Vale ressaltar que o problema da Forma de Estado é, sem dúvida, um dos temas mais complexos que estão colocados para a Teoria do Estado. Falar de federalismo requer precisar de forma inequívoca o uso do termo, posto que por si só, já conduz a um elevado grau de confusão, principalmente pelo fato de muitos o utilizarem sem explicitar o sentido que lhe outorgam, induzindo assim, à compreensão de um significado pacífico e comumente aceito. O federalismo é essencialmente um modelo de descentralização estatal, construído a partir da teoria, bem como pelo resultado empírico de observações sobre experiências reais. O direito, como subsistema social, é um meio de controle normativo das condutas intersubjetivas, definidor de direitos e deveres. Sendo, pois, composto de regras cogentes que devem ser obedecidas. Assim, o direito surge para ser respeitado pelo grupo social, sendo uma contradição, um ordenamento jurídico ineficaz e não vinculante, sendo necessário um mínimo de eficácia para a real existência das normas e ordenamentos jurídicos. No Brasil, todavia, o direito carece de força vinculante, sendo suas regras constantemente desrespeitadas sem maiores conseqüências aos agressores, principalmente quando têm dinheiro e /ou poder. Aqui os fatores sociais, econômicos e políticos afetam a efetividade das normas jurídicas. Ocorrendo a submissão do jurídico às influências negativas e destrutivas do fato político e econômico, vivendo-se sem segurança alguma, nunca havendo a certeza de punição aos transgressores das normas, nem tão pouco responsabilidades aos governantes inescrupulosos. Pretende-se estudar uma forma jurídico-positiva para tornar mais eficaz e concreto o direito brasileiro e especificamente o Direito Constitucional. Para tanto, acredita-se ser necessária uma modificação profunda na estrutura federativa brasileira, através de uma melhor distribuição de competências entre os entes federativos, agravado com uma deficiente divisão de poderes/obrigações entre os diversos entes da Federação, bem como uma racional repartição do poder entre as unidades federadas. O direito, ao ter sua identidade autônoma maculada por pressões políticas e econômicas, acaba por não cumprir sua função maior: ordenar e manter estáveis as relações intersubjetivas, primando pela paz e segurança social. Mesmo sabendo que o problema da falta de concretização do direito vai bem mais além de simplistas análises e modificações legais, sendo uma questão que se encontra arraigada na própria cultura e história do constitucionalismo nacional; acredita-se ser importante a utilização de medidas técnico-legislativas que modifiquem o Estado Brasileiro no sentido de tornar mais viável uma melhor implantação e utilização das regras jurídicas do nosso ordenamento. Logo, busca-se encontrar um modelo diferente de federalismo que se adapte melhor à realidade brasileira e contribua à concretização das normas jurídico-constitucionais e, consequentemente, provoque uma maior segurança nas relações jurídicas, com mais paz e harmonia social.

Para fundamentar a necessidade de modificações na forma federativa do Estado brasileiro, há de se ressaltar problemas da realidade social e constitucional do nosso país que faz-se questionar o federalismo posto atualmente. Analisar o binômio federalismo/centralismo no Brasil, discutindo até que ponto se deva utilizar técnicas centralizadoras ou descentralizadoras, para tornar mais aplicável o direito positivo. Discute-se a respeito da descentralização, da administração e do poder público, a partir do denominado federalismo cooperativo, utilizando-se de técnicas descentralizadoras e centralizadoras que possam auxiliar na implementação de programas políticos, atendendo melhor aos anseios da comunidade, e tornando mais aplicável e eficaz o ordenamento jurídico brasileiro. Questiona-se a utilidade do sistema federativo para o Brasil, mostrando ser esta Forma de Estado a mais condizente com os princípios democráticos contemporâneos e a que atende melhor às peculiaridades das diversas regiões do imenso território brasileiro. Não se excluindo, entretanto, ingerências e medidas centralizadoras do Governo Federal (União) na implementação de programas de interesse nacional em cooperação com as demais unidades federativas.

1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO FEDERALISMO

O Estado Federal é um fenômeno moderno, que só aparece no séc. XVIII, não tendo sido conhecido na Antigüidade e na Idade Média. Sem dúvida, houve muitas alianças entre Estados no séc. XVIII, mas quase sempre temporárias e limitadas, determinadas a objetivos, principalmente guerras. O federalismo moderno, como construção originariamente norte-americana, constituiu-se visando a reunir as forças comuns das antigas colônias. Buscou enfrentar, de modo menos traumático possível, as dificuldades de administração e proteção territorial. O Federalismo norte-americano surgiu, então, com base no velho adágio popular: A união faz a força. O Estado Federal nasceu, realmente, com a Constituição dos Estado Unidos da América, em 1787, onde treze colônias britânicas da América declaram-se independentes, passando a constituir, cada uma delas , um novo Estado. Em 1º de março de 1781 celebraram entre si um tratado, conhecido como "Artigos de Confederação", aliando-se para uma ação conjunta, visando, sobretudo, à preservação da independência. Passou o Congresso a denominar-se "Os Estados Unidos Reunidos em Congresso". Já não havia mais colônias, e sim, Estados, que se uniam numa Confederação. Esta recebeu o nome de "Estados Unidos da América", declarando-se que se tratava de uma união permanente, sendo as colônias Estados livres e independentes, ficando estabelecido no art. 2º do tratado de Confederação que " cada Estado reterá sua soberania, liberdade e independência, e cada poder, jurisdição e direitos, que não sejam delegados expressamente por esta confederação para os Estados Unidos, reunidos em Congresso". Como era um tratado, qualquer signatário poderia desligar-se mediante denúncia a ele. Assim, formou-se um Estado Central (União), com poderes e atribuições específicas como: proteção de território contra invasões, emissão de moedas e representação diplomática em outros Estados. Era o período chamado Federalismo Clássico ou Centrífugo, no qual havia predomínio do poder das ordens jurídicas parciais (antigas colônias), em detrimento da ordem jurídica total (Governo Central - União). 8 Contudo, a experiência não se mostrou satisfatória, visto que muitas lacunas no tratado impediam uma união mais eficaz. Os conflitos de interesses eram evidentes, prejudicando, desta forma, uma ação conjunta. Em maio de 1787, os Estados reuniram-se em "Convenção na Cidade de Filadélfia", ausentando-se somente o pequeno Estado de Rhode Island, para tentar corrigir as falhas encontradas nos Artigos de Confederação. Parte dos Estados defendia apenas uma revisão nas cláusulas do tratado. Entretanto, uma parcela bastante significativa pregava a aprovação de uma Constituição comum a todos os Estados, com a conseqüente formação de uma governo onde todos eles se submetessem, ou seja, a transformação de Confederação em Federação. TEMER (1997, p. 70) relata:

Convocou-se uma reunião de Estados em Filadélfia para a discussão dessa tese e, eventualmente de uma Constituição reunificadora, pois pretendia-se a revisão dos "Artigos da Confederação". A essa convenção mandaram representantes, verdadeiros embaixadores seus, que levavam a ela a manifestação da vontade dos Estados norte-americanos. Vencida a resistência de alguns Estados que não pretendiam abdicar de sua soberania, foi editada a Constituição, a qual previu que " os poderes legislativos pela presente Constituição serão atribuídos ao Congresso dos EUA, composto do Senado e da Câmara dos Representantes. Estava aí corporificada a idéia segundo a qual não se poderia legislar para o Estado recém-criado sem a participação da vontade de cada estado federado. Esta concepção, nascida do constitucionalismo norte-americano, acabou por servir de modelo para vários Estados que se constituíram mais tarde. Tanto para os Estados soberanos que se agregaram, em movimento centrípeto, como para aqueles, unitários, num movimento centrífugo, em que o direito criou autonomias regionais.

Os constituintes norte-americanos acreditavam no princípio da separação de poderes, levantado e estudado por Montesquieu. Elaborou-se, então, o 9

sistema chamado de "freios e contrapesos", com três poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e harmônicos entre si. DALLARI (1994, p. 218) afirma:

Foi também preciso conciliar a necessidade de um governo central com a intransigência dos Estados que não abriam mão de sua autonomia política. Aliás, é importante que não se perca de vista que no caso dos Estados Unidos, a federação resultou, realmente, de uma união de Estados [...].

Começa, assim, haver uma separação no âmbito constitucional, criando-se atribuições específicas tanto para a União quanto para os Estados-Membros. É a época do Federalismo Dual. Não havia, neste período, áreas de atuação comum entre entes federativos. Tal fato gerou inúmeros inconvenientes quando, por exemplo, certa matéria não estava na área de competência nem da União, nem dos Estados-Membros, não se sabia ao certo quem teria poder e a legitimidade para agir. Percebe-se historicamente que após 1930, há um fortalecimento enorme do Poder Central em detrimento das ordens jurídicas parciais (Estados-Membros). Ocorre assim, um certo enfraquecimento do federalismo, principalmente devido à crise econômica - quebra da bolsa de valores de Nova Iorque. É um momento de forte intervencionismo estatal derivado das duas grandes guerras, gerando o chamado Federalismo Centrípeto, isto é, a maior parte das competências e poderes ficam com a União e os Estados-Membros passam a depender muito dos repasses de receitas do Governo Central. Nas décadas seguintes (1960/70), há um crescimento da centralização do poder e das competências, e mesmo o chamado Novo Federalismo de Nixon gerou ainda mais centralização do poder junto a União/Poder Central. Atualmente, tenta-se equilibrar o relacionamento do poder central com os poderes locais, visando a criar uma cooperação para a solução de problemas sociais comuns como: saúde, educação, saneamento, habitação. É o chamado Federalismo Cooperativo, no qual os entes federativos colaboram entre si para obter melhores resultados na implementação de políticas públicas. Este modelo aparece inicialmente na Áustria (1920) e Alemanha (1949), berços do Federalismo Cooperativo. O assunto será melhor abordado no capítulo sétimo do trabalho. Para caracterizar uma federação, é necessário uma união de coletividades, que a doutrina brasileira chama de Estados federados ou Estados-Membros. No Brasil, além dos Estados Membros, outros elementos compõem a federação, como o Distrito Federal e os Municípios, que agora fazem parte da estrutura político-administrativa da federação brasileira. DALLARI (1994, p. 215) ensina que: O Estado federal indica, antes de tudo, uma forma de Estado, não de governo [...]. "Etimologicamente, federação (do latin foedus) quer dizer pacto, aliança. O Estado Federal é, portanto, uma aliança ou união de Estados.

Conceitua-se Federalismo como aquela Forma de Estado na qual existem, além de uma divisão funcional de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), também uma divisão territorial de poderes, com distribuição de competências e atribuições de figuras de direito público (Estados, Comarcas, Distritos, Municípios) em diferentes planos. Tudo isto estabelecidos por uma constituição rígida. Assim, o federalismo é uma forma de Estado em que se procura dividir o poder de modo amplo entre certos entes políticos, visando diminuir a concentração de competências e atribuições em um único pólo territorial. Bem salientou BARACHO (1986, p. 78) ao ensinar que " o federalismo é considerado como forma de distribuição de poder, havendo muitos adeptos do federalismo que demonstram a tendência em aproximar federalismo e democracia, sendo que a consideram como a mais progressiva forma de Estado". Realmente, a idéia de descentralização e não-concentração político-administrativa está bastante ligada ao ideal da democracia, pois estando o poderfragmentado, é mais difícil cometer arbitrariedades, abusos, violências e até mesmo estabelecer ditaduras. Os Estados Federados possuem características importantes que explicam como funcionam o sistema federativo. A base jurídica do Estado Federal é a Constituição, onde todos os assuntos que possam interessar aos Estados-Membros devem ser conduzidos de acordo com as normas constitucionais. A Constituição deve ser rígida, impossibilitando, desta forma, que o legislador ordinário altere livremente os comandos constitucionais referentes à federação. Como meio mantenedor dessa Forma de Estado, o constituinte há de vedar o acesso do legislador ordinário a essa matéria. A federação será intocável. Particularmente, no Brasil, a Constituição Federal prevê esta impossibilidade, sendo uma "cláusula pétrea". Não pode ser objeto de discussão. Desta forma, é necessário que a Constituição crie um órgão capaz de dizer da adequação na normatividade das matérias infraconstitucionais a ela. Este órgão pode estar sediado em qualquer dos três poderes. Contudo, o poder Judiciário parece o mais adequado, pois é a ele que cabe o exercício da jurisdição, dizendo o direito ao caso in concreto. No Brasil, o órgão responsável pelo controle da constitucionalidade normativa, defensor do Constituição, é o Supremo Tribunal Federal, com fulcro no art. 102 da C.F. O Estado Federal tem soberania, diferenciando da autonomia dos entes federados. A soberania é uma característica somente daquele, e refere-se, principalmente, a outros Estados em suas relações internacionais. É fenômeno ligado à idéia de poder, de autoridade suprema, funcionando como unificadora de uma ordem. Ela faz com que no plano jurídico inexistam Estados maiores ou menores, mais fortes ou mais fracos, pois em nível externo não reconhece nenhum poder superior ao seu. Já a autonomia é consoante ao relacionamento dos Estados federados entre si, e daqueles com a União. A autonomia é peculiarizadora do Estado, cuja ordem jurídica é dividida em domínios parcelares, interessando à ordem interna. É sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, autogoverno e auto-administração. Uma outra característica fundamental dos Estados Federados é que o poder político deve ser compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e existem governos estaduais e municipais dotados de autonomia política e administrativa, podendo fixar suas próprias orientações desde que não contrariem a Constituição Federal. Tem-se a descentralização dos poderes. Contudo, apenas a descentralização não é suficiente para caracterizar o Estado Federal. Pode-se vislumbrar um Estado que permita determinadas regiões, através de leis comuns, não por constituição, dividir competências entre as diversas ordens parciais. Este Estado, apesar de ser aparentemente descentralizado, pode, a qualquer momento, retirar tais competências delegadas sem nenhum empeço superior. A descentralização deve ser fixada na Constituição, sendo, pois, fator indicativo da existência do Estado Federal. Conforme refere TEMER (1997, p. 57 - 58): Descentralizar implica a retirada de competências de um centro para transferi-las a outro, passando elas a ser próprias do novo centro. Se se fala em descentralização administrativa quer-se significar a existência de novos centros administrativos independentes de outros. Se a referência é a descentralização política, os novos centros terão capacidade política. Mas o que significa ser capaz, politicamente? É ter a possibilidade de estabelecer comandos normativos sobre assuntos de sua competência.[...]A descentralização política significa a realidade de várias pessoas (entidades como centros de imputação de direitos e deveres) investidas da função de dizer, por meio de regras gerais e abstratas, sobre tudo o que importa a uma coletividade e que configura as suas competências. Ser capaz politicamente é, em síntese, ter capacidade legislativa.

Somando-se as outras característica, tem-se a participação das vontades parciais na vontade geral. Cada qual das unidades da federação deve participar , com sua manifestação, da vontade federal. Às deliberações do órgão federal devem ser somadas as decisões emanadas das vontades locais. Estas decisões são tomadas por meio de órgão representativo das unidades federadas, assegurando, desta forma, a participação dos Estados-Membros no Governo Federal. O Senado Federal é o órgão de representatividade dos estados na União. É assegurado que todas as unidades da federação possam ter representação. Outra característica importantíssima que norteia os Estados-Membros é seu poder de auto-organização por meio de Constituições próprias. Não basta descentralização política. Os estados devem se autoconstituírem. Os negócios devem ser debatidos e positivados por autoridades próprias, respeitando a Carta Magna superior. Daí por que, nas Federações, os estados possuem órgãos legislativos, executivos e judiciários próprios. Cada unidade da federação tem um texto magno, uma lei maior, que é fundamento de validade de toda a normatividade local. Sobre os negócios locais há texto legal supremo no estado, ou seja, a Constituição Estadual a qual deve prestar obediência a legislação ordinária, consoante o art. 25 da C.F. O Estado Federado é formado por um Governo Federal, também denominado Governo Nacional, por Governos Estaduais, que exercem o poder político em determinadas partes do território. Alguns Estados possuem, também, Governos Locais. Nos Estado Federais os poderes dos estados singulares são inteiramente subordinados à entidade comum, única que os representa unitariamente. A base de um Estado Federal não é um tratado, mas uma Constituição, pela qual se determina as competências e a estrutura tanto dos órgãos centrais como dos órgãos particulares ou locais. O predomínio dos primeiros sobre os segundos faz que estes não possuam completamente caráter de estatalidade, mesmo concedendo aos elementos que compõem o Estado Federal o nome de estados ou "Estados-Membros".

1. VANTAGENS E DESVANTAGENS DO MODELO FEDERALISTA

A estrutura federativa de um Estado e a especificidade dos processos constitucionais delas decorrentes podem trazer tanto vantagens como desvantagens para este tipo de Estado. Uma clara vantagem é o que se refere ao equilíbrio e ao controle mútuo dos poderes que derivam da repartição federativa das atribuições e competências do Estado. Por exemplo, no Estado de partidos , onde o controle federativo entre os poderes pode ser com maior ou menor intervenção dos partidos políticos. Ocorreria uma diminuição do controle que o órgão representativo dos Estados-Membros deva exercer, quando o mesmo partido forma o governo tanto na maioria dos Estados membros como na federação. Por outro lado, o antagonismo entre os poderes federativos pode ser acentuado em termos de políticas partidárias, quando na maioria dos Estados-Membros estiver no governo, partido diferente daquele que forme o governo da federação. Outra vantagem da estrutura federal reside ainda na obtenção de flexibilidade e na proximidade em relação aos assuntos governamentais. Em muitas questões, os órgãos centrais da Federação e os órgãos dos Estados Federados vêem-se obrigados a procurar, sempre de novo, um acordo aceitável para todos e a coordenarem-se entre eles. Assim, a ordem federativa está, de um modo específico, aberta para uma coordenação mútua, suscetível de se adaptar inclusive a novas necessidades e situações, bem como aos diferentes anseios das regiões. Ressalta ZIPPELIUS (1997, p. 514): Os campos de atuação tornam-se limitados na medida que a descentralização política oferece oportunidades para num espaço específico (geográfico) ocorrerem novos modelos de ordenamento, dispensando menor risco para o Estado Global

Esta Forma de Estado demonstrou ser capaz de dificultar a ação de governos totalitários e a concentração, nas mãos de uma única força, do destino de uma Nação. E por isso, assegurou oportunidades mais amplas de ingressarem no poder político, pois aqueles que não desejarem ou não puderem participar em âmbito federal, podem tomar parte na esfera estadual. Além disso, o sistema federativo favorece a manutenção dos aspectos regionais, reservando uma esfera de ação autônoma a cada unidade federativa. Há desvantagens, como os riscos de ameaças para a união jurídica ( normativa-abstrata) e para conformidade da ação administrativa; citando como exemplo, a perseguição de delinqüentes, devido à dificuldade do exercício de tarefas transfronteiriças, e nos casos de divisão de competência, existe o risco de uma dispersão da responsabilidade política. As desvantagens da democracia que num sistema federativo se torna prejudicado, movida por uma série de forças pluralistas, inclusive por uma pluralidade de partidos políticos, funciona de modo mais lento do que num Estado unipartidário, dotado de poder central. Em contraposição, afirma-se que o Estado Federal é mais democrático, no sentido que assegura uma maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos órgãos do poder local e, por meio deste, influi sobre o poder central.

1. O FEDERALISMO NO BRASIL

A Federação é uma forma hábil de manter unidas as autonomias regionais. Isto por que descentralizando o exercício espacial do poder, os regionalismos se pacificam, pois suas peculiaridades locais são preservadas pela repartição constitucional de competências. A dimensão territorial do Brasil, bem como sua grande diversidade de costumes e diferenças ideológicas, foram circunstâncias exigentes da Federação como Forma de Estado. Ressalta-se de oportuno que a descentralização político-administrativa, decorrente do federalismo, sempre foi uma aspiração dos brasileiros. O ideário federalista estritamente ligado à idéia republicana e à descentralização do poder sempre apareceu na maioria das nossas "grandes revoluções", como a Inconfidência Mineira, a Confederação do Equador, e a Revolução Farroupilha. No Rio Grande do Sul, onde o sentimento federativo sempre foi particularmente mais forte, mais do que em qualquer federação brasileira, manifestou-se pela primeira vez em 1835 na Revolução farroupilha. Além disso, o Rio Grande do Sul incorporou-se ao Brasil tardiamente, em fins do século XVIII, quando o sistema colonial estava em processo de decomposição. Portanto, não sofreu as deformações do colonialismo, não foi território doado pelo rei, mas conquistado pelos próprios moradores em guerras contra a Espanha. Isso conferiu aos seus habitantes um espírito de independência e autonomia. A Revolução Farroupilha também foi resultado da inconformidade com a permanência da Monarquia no governo, mesmo depois da independência. Por isso, além de federalistas, eram republicanos. De fato, a tendência separatista provém da ausência de autonomia federativa. No Brasil, a Forma de Estado Federal surgiu em 1889, com a Proclamação da República, consagrando-se o federalismo Dualista, ou Centrífugo, sendo conferido aos Estados-Membros uma certa autonomia. BONAVIDES (1996, p. 330) refere-se desta forma sobre o federalismo da Primeira República e a adoção do modelo norte-americano: 17 Com o advento da República, o Brasil ingressou na Segunda época constitucional de sua história. Mudou o eixo dos valores e princípios de organização formal de poder. Os novos influxos constitucionais deslocavam o Brasil constitucional da Europa para os Estados Unidos, das constituições francesas para a constituição norte-americana [...]. [...]Converteu-se com a constituição de 24 de fevereiro de 1891 num Estado que possuía a plenitude formal das instituições liberais, em alguns aspectos deveras relevantes, transladas literalmente da Constituição americana, debaixo da influência de Rui Barbosa, um jurista confessamente admirador da organização política dos Estados Unidos. Entrava o Brasil, por conseguinte, numa época constitucional em que pela primeira vez as instituições básicas do poder se conciliavam com a tradição continental hispânica, sobretudo com o modelo daquela federações que, a exemplo da Argentina e do México, se haviam embebido na inspiração tutelar do constitucionalismo norte-americano. Com efeito, os princípios chaves que faziam a estrutura do novo Estado diametralmente oposta àquela vigente no Império eram doravante: o sistema republicano, a forma presidencial de governo, a forma federalista de Estado e o funcionamento de uma suprema corte apta a decretar a incosntitucionalidade dos atos do poder;[...].

Ocorre, entretanto, que a fortificação do poder da União, com uma enorme concentração de atribuições e receitas junto ao Poder central não tardou, aparecendo com a chamada Política dos Governadores de Campos Sales. Esta política acabou por restringir muito a autonomia dos Estados-Membros. A constituição de 1934 manteve a Forma Federal do Estado. O Senado Federal passou a ser órgão colaborador da Câmara dos Deputados. Mas os assuntos de interesse dos Estados só podiam ser decididos pelo Senado, mantendo-se intacta uma das características da Federação. Basta atentar para o seu art. 41 § 3º: "Compete exclusivamente ao Senado Federal a iniciativa das leis sobre intervenção federal e, em regra, das que interessam determinadamente a um ou mais Estados". O Federalismo ainda baseado na dualidade, mas já com certas tendências ao Federalismo Cooperativo. Entretanto, esta constituição foi um mero suspiro, não passando de um período agônico e transitório de reconstitucionalização do País, feita em bases precárias, debaixo de uma tempestade ideológica e logo tolhida pelo golpe de 1937. Ocorreu uma centralização exacerbada do poder nas mãos do Presidente Getúlio Vargas no chamado Estado Novo. Cabe ressaltar que se inaugurou, no Brasil, uma época marcada por crises, golpes de Estado, insurreições, impedimentos, renúncias, bem como queda de governos e constituições. Os governadores dos Estados eram meros interventores do Ditador, havendo apenas um federalismo nominal neste período. Assim, embora formalmente federal, a Forma de Estado foi realmente unitária. Na época da redemocratização de 1946, os Estados-Membros passaram a ter certa autonomia legislativa e política, mas não havia autonomia financeira. Logo, pouco se firmaram como efetivas entidades autônomas. Era o início do Federalismo Cooperativo, momento em que surgem, na Constituição, as chamadas competências concorrentes, passando os Estados-Membros e a União a atuarem conjuntamente em certos setores políticos e sociais. É o que alude TEMER (1997, p. 72): A Constituição promulgada em 18 de setembro de 1946 faz coincidir a forma com a realidade. Pode-se dizer, no plano histórico- constitucional, que a Federação foi restabelecida pela Constituinte daquele ano que, em amplo e democrático debate, fez nascer um dos mais primorosos textos constitucionais do Brasil.

Acentuada tendência centralizadora se verifica a partir do movimento de 31 de março de 1964. A ascensão do elemento militar ao poder colocou a farda na crista dos acontecimentos e do regime por uma período de mais de 20 anos. Neste período tem-se, também, um federalismo de fachada, em que o poder estava efetivamente centrado nas mãos do Governo Federal. O Ato Institucional de 9 de abril de 64 manteve a Constituição de 1946, com um fortalecimento da União em detrimento das autonomias estaduais. Seguiram-se, cada vez mais Atos Institucionais, incorporando-se à nova Constituição de 1967, reduzindo-se sensivelmente a autonomia estadual e, concomitantemente, diminuindo a independência do Poder Legislativo. O Ato Institucional nº 5, o conhecido AI 5, consagrou a Constituição de 1969. Não era uma verdadeira Constituinte, mas uma reedição da antiga, com a implementação do Ato Institucional. Era a Constituição da "Junta Militar". Esta Constituição concentrou poderes na União e, nesta, na figura do Chefe do Executivo. A tendência opressora e centralizadora foi característica predominante do regime da época, com a usurpação de toda e qualquer autonomia dos entes federados, a perseguição política e o agigantamento da União. É de se salientar o que ensina BONAVIDES (1996, p. 434): Principiemos com o "federalismo cooperativo" autoritário, cuja natureza nos é tão familiar e tem sido a principal cauda da queda e desintegração de nosso sistema federativo, de inspiração americana, cujas bases Rui Barbosa concebera ao decretar o Governo Provisório as novas formas de Estado e de Governo. O federalismo autoritário sempre nos causou suspeita e desconfiança pelo fato de que foram neste Hemisfério os publicistas da ditadura os que mais se lhe afeiçoaram ao uso e defesa, e sempre fizeram com a intenção abusiva de dissimular ou legitimar o que é indissolúvel não tem legitimação possível: o centralismo dissolvente, em cujas tenazes o pacto federativo se desfaz em ruínas.

A Emenda Constitucional nº 11, de 13.10.1978, revogou todos os Atos Institucionais. Mas o elemento centralizador continuou presente naquele texto constitucional. Por tudo isto exposto, não há como negar que a Federação norte-americana foi a inspiradora dos federalismos brasileiros. Contudo, muito o Brasil se afastou, depois, daquela fonte iluminadora. O certo é que a Federação só renasceu a partir de 1988, com a nova Constituição.

1. O MODELO FEDERALISTA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A constituição de 1988 é a melhor das constituições brasileiras, na medida em que parece haver sido aquela que mais se acercou do País real e seus problemas. Por isso mesmo é a menos acadêmica, a menos retórica, a menos abstrata. Ela continuou mantendo a federação mediante a declaração contida no art. 1º onde configura o Brasil como República Federativa. É somente com ela, que tenta-se, dentro de um processo de democratização, implantar um federalismo real e efetivo no Brasil. Um modelo federativo que divide competências e poderes entre entes determinados: União, Estados-Membros, Municípios, Distrito Federal, todos dotados de autonomia política, administrativa, legislativa e tributária. Importante salientar que não existe hierarquia entre os entes federativos no sistema brasileiro, cada qual tendo uma área de atuação estabelecida constitucionalmente. Através da Constituição de 88, surgem as chamadas competências comuns e ampliam-se o âmbito das competências concorrentes, estabelecendo-se uma cooperação que deverá permear a relação entre os entes políticos na solução dos grandes problemas nacionais. Mas isso não quer dizer que não se reconheça o excesso de cláusulas pragmáticas e normas miudentes , a par de inumeráveis imperfeições de origem, forma e conteúdo. Imperfeições de origem, pelo seu manifesto déficit de legitimidade, nascida que foi no berço da ditadura, a qual exarou o decreto de sua convocação. Mas déficit suprido depois parcialmente, ao decurso dos trabalhos constituintes, pela presença e intervenção participativa do povo; aliás, caso único na elaboração das nossas constituições, configurando, ao mesmo passo, na história constitucional do mundo, exemplo raro e inédito da possibilidade de exercício potencial de uma democracia constituinte, imperativa, durante o próprio ato de elaboração da Constituição, em substituição da democracia constituinte da tradição normal , ou seja , das Constituições clássicas que fazem e promulgam Constituições por meio de delegados eleitos pelo povo e que atuam representativamente em função do mandato recebido. Na democracia do futuro, teoricamente o povo constituinte tomaria nas Assembléias desse gênero o lugar do constituinte individual. Seria o supra-sumo da legitimidade constituinte, em termos de democracia, na feitura das Cartas Magnas. A Constituição brasileira em seus artigos 1º e 18º, prevê a indissolubilidade dos Estados Federados: Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito[...]. Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.[...]

Esta proibição é uma das "cláusulas pétreas" de nossa constituição, isto é, não pode ser objeto de modificação. Alguns constituintes não sossegaram enquanto não introduziram nos preceitos constitucionais tais deliberações, apesar de serem redundantes, pois os artigos 1º e 18º apenas repetem-se em seus significados, sem nada acrescentar. Aqui cabe uma critica ao legislador, pois em uma Constituição não há espaço para formalismo que só serve para engordar o texto constitucional. Quanto a participação da vontade dos Estados na vontade nacional, a Constituição trata em seus artigos 45 e 46: Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. [...] Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito federal, eleitos segundo o princípio majoritário. [...]

Na Câmara dos Deputados, estão os representantes do povo brasileiro. Os que elegem representantes podem ter domicílio eleitoral em qualquer Estado da Federação. Os representantes eleitos serão frutos da manifestação do povo brasileiro. A representação, no caso, não é do Estado, mas do povo. No Senado Federal estão os representantes das unidades federadas. Cada Estado e o Distrito Federal elegem três Senadores, nada importando sua dimensão territorial ou populacional. Para criação de lei, deve haver a participação de ambas as casas. Preconiza TEMER (1997, p. 66): Bem por isso, aliás, o nosso bicameralismo é do tipo federal, ou seja, ambas as casas participam do processo de elaboração de lei, mas o Senado tem função moderadora, visando a manter o equilíbrio federativo. É a adoção deste bicameralismo (federativo) que permite a aprificação dos Estados no concerto federal. Isto porque, apesar da Câmara dos Deputados abrigar representantes do povo brasileiro, não há dúvida que os deputados oriundos de um Estado tenderão a emitir opiniões que favorecem seus Estados de origem. É no Senado, em face da peritariedade da representação, que se moderará a atividade legislativa da Câmara dos Deputados quando, nesta, a legislação tiver objetivo de beneficiar determinadas regiões em detrimento do todo nacional. É no Senado que se promove o equilíbrio dos interesses federativos.

Acha-se presente, portanto, outra nota tipificadora da Federação: a participação da vontade dos Estados na vontade nacional. Uma melhor análise sobre o papel do Senado no Estado Federal será feita no capítulo sétimo, item 6.2. Importante também observar é o que tange quanto à possibilidade de autoconstituição dos Estados-Membros, ou seja, a permissão de adotarem Constituições Estaduais obedecendo, logicamente, a Constituição Nacional: Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, obedecendo os princípios desta Constituição.

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. [...]

É preciso que haja no Estado Federado um sistema de fiscalização, um sistema de processo legislativo, mas próprios dos Estados-Membros, sendo lhes permitido fazer tudo aquilo que não é vedado pela Constituição Federal. A Constituição Federal/88 alicerça-se na rigidez quanto a qualquer apreciação tendente a abolir a Federação. Esta matéria é vedada ao legislador comum. Eleva-se à condição de imutável, imodificável, intangível. Art. 60. [...] § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I- A forma federativa de Estado [...]

Nesta matéria o grau de rigidez é máximo, inadmitindo qualquer flexibilidade. A existência de um órgão constitucional incumbido do controle de constitucionalidade das leis é outra característica do modelo federal assegurado na Constituição de 88. O juízo monocrático, em tese, não tem a possibilidade de declarar a inconstitucionalidade de uma lei. O órgão judiciário responsável pela guarda da Constituição Federal, com competência originária para declarar a inconstitucionalidade da norma, desde que provocado, é o Supremo Tribunal Federal, o STF.

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I- processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual

Verifica-se, portanto, que o STF é o órgão responsável no Estado Federal brasileiro, pela guarda da Carta Magna. Não há questão constitucional que ele não possa conhecer.

1. A CRISE DA FORMA FEDERATIVA BRASILEIRA

Não há Forma federativa imune às necessidades de reforma. O federalismo é dinâmico e deve possuir a necessária elasticidade para responder com adequação às exigências novas que vão surgindo impostas por mudanças socais e das transformações materiais da sociedade contemporânea. A crise federativa existe e se reporta às dificuldades que cada sistema ou cada Federação atravessa em busca do respectivo equilíbrio institucional, procurando o caminho das reformas. O fundamento principal do sistemas federativo está na autonomia de seus entes federados quanto à União. A dúvida que se propõe a responder é saber se, no Brasil, estamos diante de um verdadeiro Estado Federal, dotado de todas suas características extrínsecas e intrínsecas, ou se realmente ocorre uma excessiva concentração de poderes na esfera da União, onde as obrigações são repassadas ao Estados-Membros, que cada vezes mais se vêem tolhidos de suas fontes arrecadadoras de receita e de suas reais atribuições e autonomias. As distorções do pacto federativo tem levado à criação de um sistema clientelista, em que favores são concedidos aos ligados politicamente ao Poder Central. O pacto federativo nada mais é que tratar todos os Estados-Membros de forma isonômica, levando-se em conta seu grau de desenvolvimento, e oferecer-lhes as mesmas chances de crescimento. Quando trata algum ente federado de forma desigual em detrimento a outro membro da federação, ou permite que se estabeleça verdadeiras guerras fiscais em nome de um possível desenvolvimento regional, está contrariando-se o pacto federativo e desrespeitando a Constituição Brasileira. Os limites de competência da União, dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios estão consagrados na Constituição Federal. É a forma de nenhum dos componentes do Estado Federal intrometer-se em diferentes competências e atribuições, mantendo, desta forma, suas autonomias. A capacidade de auto-organização e de autolegislação está consagrada no caput do art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se e regem-se por suas próprias constituições, observando a Constituição Federal. A capacidade de autogoverno encontra seu fundamento nos artigos. 27, 28 e 125, ao disporem sobre princípios de organização dos poderes estaduais, tanto Legislativo, Executivo e Judiciário. A capacidade de auto-administração decorre das normas que distribuem competências entre União, Estados, e Municípios. No Estado Federal convivem diferentes ordenamentos que se aplicam aos mesmos indivíduos, devendo ser evitado o conflito entre as partes componentes do Estado. Assim, é estabelecido, na Constituição, um sistema de repartição de competências. As competências estão estreitamente ligadas às modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. A autonomia dos entes federativos pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. Como se sabe, a autonomia pode ser concebida como autonomia administrativa ou política. Autonomia administrativa é a que provém da delegação de competências de um órgão central para outro, que passa a executar atividades que caberiam ao órgão central, bem como a produzir normas individuais (atos administrativos). Já, a autonomia política trata da capacidade de estas entidades se auto-organizarem. A presença de mais de um órgão com poderes políticos exige que a Constituição Política estabeleça regras para a atuação dos entes componentes da Federação, visando evitar que se verifique a sobreposição de atribuições. A repartição de competência é elemento essencial ao sistema federativo e inerente a sua expressão constitucional. Pode-se defini-la como um critério territorial de repartição de poder. Além de indicar qual o sistema sob o qual determinado Estado se rege, ela indicará qual a amplitude de cada esfera de poder; e, portanto, qual o grau de autonomia que esta unidade goza. É, pois, um método que efetiva a partilha e a racionalização do poder centrado no Estado, e ao mesmo tempo uma medida dos poderes políticos do próprio Estado. SILVA (1997) define competência como "a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões". A repartição de competências aponta o grau de autonomia de cada ente federado. Também analisando-a, é possível depreender qual a tendência seguida por aquele modelo federalista: dualista, equilíbrio, cooperação, mais ou menos centralizado (centrífugo ou centrípeto). A repartição da competência é um fator decisivo para a caracterização de um Estado Federal e na busca de seus objetivos. Divide-se, em regra, a competência pela predominância do interesse. Assim, as matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao órgão central, enquanto aos entes descentralizados serão deixadas as matérias relacionadas aos interesses regionais ou locais. A utilização do critério da predominância do interesse não é pacífica, pois tal conceito contém, ainda, problemas sob o ponto de vista prático. Há temas que, a despeito de sua extensão nacional, refletem-se de forma acentuada em uma ou outra parcela do território do país, exigindo tratamento diferenciado, a ser estabelecido pelo órgão regional. Por outro lado, há assuntos que não são de interesse geral, mas pedem tratamento nacional, pois interessam a mais de um ente descentralizado. Nas federações, dois têm sido os caminhos trilhados para se realizar a repartição de competências: a) Prever os poderes da União, deixando os poderes remanescentes aos Entes Federais, sistema adotado pela maioria dos Estado Federais; b) Enumerar os poderes dos Estados Federados, deixando à União a competência remanescente, adotado, por exemplo, pelo Canadá. Alguns autores distinguem três espécies de técnicas de repartição de competências, acrescentando, além das que foram citadas, a que enumera exaustivamente as competências das entidades federativas, mas a primeira é mais didática, sendo que se reconhece a classificação por apenas dois métodos, pois, mesmo que sejam enumeradas as matérias que cabem a cada entidade, sempre haverá a previsão de uma delas que ficará com a competência residual. A competência se divide em legislativa e administrativa. A competência legislativa se expressa no poder de estabelecer à entidade normas gerais, leis em sentido estrito. Já a competência administrativa, ou material, cuida da atuação concreta do ente, que tem o poder de editar normas individuais, ou seja, atos administrativos. A Constituição Brasileira de 1988, na esteira do aperfeiçoamento de nossa organização política, estabeleceu um complexo sistema de repartição de competências. Combinou várias competências materiais, legislativas e tributárias nas diversas formas possíveis, não se resumindo ao esquema limitado - excludente, utilizando-se de várias outras técnicas. A competência legislativa, em nossa Constituição, aparece de três formas distintas, a saber: a) competência privativa; b) competência concorrente; c) competência suplementar. A competência administrativa, por sua vez, apresenta-se apenas como competência privativa ou como competência comun. A competência legislativa privativa é a que cabe exclusivamente a um órgão componente do Estado Federal. Estão nesta categoria as competências da União estabelecidas no art. 22 da Carta Magna, a competência remanescente dos Estados, a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local, as competências de cada ente para estabelecer tributos e para definir a organização administrativa. Quanto aos tributos, a Constituição traz um conjunto específico de princípios e regras que definem, à parte, um sistema de repartição de competência tributárias. No tocante à organização administrativa, os entes componentes do Estado Federal têm autonomia para estabelecer o regramento de suas próprias organizações, desde que respeitada a Constituição Federal e as normas de caráter geral que transcendem a especificidade do interesse do órgão central, e se incluem nas providências necessárias a todo o Estado. A competência legislativa concorrente é a que cabe a mais de uma categoria de entes componentes da Federação. Cuida-se do rol apresentado no artigo 24 da Carta Política. A Constituição Federal divide a competência para estabelecer normas gerais, que cabe à União, e a competência para editar normas suplementares, específicas, que cabe aos Estados. Apresentam-se dois campos bem definidos, não podendo a União produzir normas que não sejam gerais. Por outro lado, os Estados podem legislar plenamente sobre estas matérias, prevendo normas gerais e normas específicas, desde que não tenha a União exercido o seu poder. Contudo, se for editada, pela União, lei com as normas gerais, a legislação estadual terá sua eficácia suspensa naquilo que conflitar com a nova Lei. TEMER (1997, P. 66) afirma:

Em que consiste a competência concorrente? Basicamente, funda-se na distinção entre normas gerias e normas especiais. Seja: a União editará normas gerais sobre certas matérias (as do art. 24) e Estados bem como o Distrito federal editarão normas específicas aplicáveis às suas realidades. Na falta de normas gerais, a competência dos Estados será plena (no sentido de geral, expressa, total), podendo legislar, assim, sobre o geral e especial. Essa espécie de competência - que versa sobre matérias relevantes (veja-se o art. 24) - é fato de reforço do princípio federativo.

A competência legislativa suplementar é a que dá a determinado ente o poder de suplementar a legislação produzida por outro. O poder, aqui, é mais restrito e se submete aos limites traçados pelo ente que tem originariamente a competência. Além da competência dos Estados no âmbito da legitimação concorrente, está aqui incluída a previsão de o Município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber (art. 30, II). A chamada competência material ou administrativa, como já referido, se apresenta como privativa ou comum. Privativas são as competências que o art. 21 deixa à União, as que são entregues aos Estados pelos §§ 2º e 3º de art. 25 e as que cabem ao Município de acordo com os incisos III a IX do art. 30, todos da Constituição Federal. Comuns são aquelas competências estabelecidas pelo art. 23 da Carta Magna, ou seja, competências nas quais se busca uma cooperação entre entidades federativas e, com caráter geral ou de execução. Aqui, faz-se necessária uma análise mais atenta e pormenorizada, visto da necessidade de regulamentação do art. 23 da CF/88. Refere o artigo:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Indubitavelmente, estas competências comuns refletem bem o ideário que o legislador constituinte de 1988 teve de implantar no Brasil. Um Federalismo Cooperativo, de participação e atuação conjunta dos entes federativos para a solução das grandes questões sociais do Estado. Assim, é de se pensar que no Brasil os entes governamentais cooperam e colaboram no desenvolvimento de planos nacionais para a solução das grandes mazelas sociais do nosso país. Infelizmente, tal fato não acontece, sendo poucas as ações conjuntas que efetivamente têm resultados e conseguem lograr êxito no Brasil. Contudo, parece que um dos maiores problemas do federalismo brasileiro é a indefinição dos papéis que cada ente federativo deva exercer em termos políticos e jurídicos. Ao se estabelecer as chamadas Competências Comuns sem uma regulamentação clara de quem cuidará de questões, principalmente sociais, está se deixando no vazio a atuação dos diversos entes federativos. Sem papéis claros que vinculem estes entes, não há cooperação e divisão de encargos e benefícios, mas simplesmente inoperância do sistema. As interrogações são as mais variadas, como por exemplo, a falta de habitações num bairro é culpa do Estado-Membro, do Município ou da União? A quem o cidadão que paga seus impostos deve reclamar e responsabilizar pela falta de habitações e plano de moradias? Como devem trabalhar conjuntamente policiais estaduais e federais para a solução de crimes de grande repercussão social (lembrar do caso PC Farias). E o clássico problema do caos da saúde pública, onde milhares de pessoas sofrem com a falência do Sistema único de saúde, o SUS, enquanto União, Estados e Municípios se digladiam, buscando encontrar os responsáveis pela deplorável situação. Esquecem-se de aperfeiçoar uma real discussão sobre a necessidade de organizar as competências a fim de, ao menos, minimizar a crise da saúde pública. Quem deve o cidadão procurar quando se deparar, em situação de emergência, com um hospital completamente lotado e sem leitos? Deve-se discutir da necessidade de garantir-se uma real aplicabilidade das matérias elencadas no art. 23 da CF/88, haja vista que a falta de regulamentação deste tem sido fator de inobservância de matérias sociais e de políticas públicas relevantes, como a saúde, o meio ambiente, a pobreza, a educação, entre outros. O parágrafo único prevê a edição de Lei Complementar, para regulamentar a área de atuação da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios. FEITOSA (INTERNET, 07.09.1999) refere: [...] o que realmente ocorre, é uma total carência de atuação nesses setores dos órgãos federativos. Respaldados pela necessidade de Lei Complementar e por sua não edição, tem-se visto o desrespeito quanto a estes assuntos e a dificuldade de responsabilização de qualquer componente da federação, pela simples fato de que o artigo deixa uma enorme lacuna não definindo de forma clara quem realmente seja responsável pelo o quê".

Desta forma, há um comprometimento do modelo Federal de Estado, pois no Brasil, inexiste uma divisão de competências e poderes racional que permita uma efetiva implementação de um ordenamento jurídico, carecendo o Art. 23 da CF de eficácia normativa, consagrando-se como uma norma pragmática meramente definidora de sonhos e devaneios do nosso inconseqüente constituinte. Sem balizamentos jurídicos que estipulem regras de colaboração claras e detalhadas, não é possível haver harmonia nas ações conjuntas da União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios; ocorrendo, sim, conflitos jurídicos de competências infindáveis decorrentes da falta de cooperação intergovernamental.

O Excesso de Poder da União

É de assinalar o caráter utópica por que passa o federalismo no Brasil, pois o desenvolvimento dos Estados-Membros cada vez mais é desigual. Parece-nos que cada vez mais a intervenção da União de forma centralizadora estenderá a toda à Federação o peso da autoridade unitária, sufocando as autonomias estaduais. A intervenção econômica tem servido a este propósito, onde os estados fracos caem , cedo ou tarde, na dependência econômica e financeira da União. É óbvio, que na balança das instituições políticas brasileiras, o federalismo centrípeto e autoritário acolhe o peso das tendências centralizadoras e unitárias, rompendo o equilíbrio defendido pelas constituições republicanas. Alude BASTOS (1998, p. 285): Não podemos esquecer-nos, contudo, que os poderes agigantados de que desfruta hoje a União não foram necessariamente absorvidos dos Estados e Municípios, O que houve foi uma intromissão incomensurada levada a cabo pelo poder central na esfera normalmente reservada aos particulares sobretudo em matéria econômica. De nada adiantará atribuírem tarefas específicas a Estados e municípios se se continuar a permitir que a União, de forma descontrolada, incursione pelo domínio econômico.

O excesso de poderes nas mãos do Presidente da República é um dos fatores determinantes da crise federalista brasileira, demonstrando, perfeitamente, o predomínio de atuação da União referente aos outros entes federativos. São inúmeras as atribuições do Presidente em nosso sistema federal. Vale ressaltar que muitas destas atribuições vão ao encontro com a autonomia dos entes federados. No Direito Constitucional Brasileiro, toda esta soma de poderes do Presidente da República não corresponde a uma formulação teórica e abstrata do constituinte, mas são oriundas antes mesmos da constituição. Cada uma destas atribuições nasceram das necessidade e de exigências concretas e anteriores no elenco de medidas governamentais, e na disposição de forças impostas pelas necessidades centralizadoras do sistema, para atender uma determinada política. O constituinte apenas sancionou o que já estava institucionalizado, e acabou dilatando os poderes da União e do Presidente da República. Exemplo destas atribuições é a possibilidade, "em caso de relevância e urgência", do Presidente da República adotar medidas provisórias, com força de lei. O art. 62, bem como o art. 84 da CF prevêem tal possibilidade, sendo atribuições do Chefe do Executivo Federal. Contudo, o texto constitucional traz as palavras "relevância" e "urgência" para se adotar as medidas provisórias. Mas não é o que realmente ocorre. O Executivo, dotado de caráter centralizador, edita, de forma avassaladora, um infindado número de M.P. sobre qualquer matéria que julgue, ao seu arbítrio, relevante, reeditando-as, muitas vezes, não respeitando o prazo do art. 62 parágrafo único, que fixa sua reedição em uma única vez. Desta forma, sobrepujia o Legislativo, poder primeiro referente à criação de Leis, tornando-se o próprio feitor das normas do ordenamento jurídico brasileiro. Outro problema enfrentado pelo federalismo brasileiro refere-se à tentativa de Reforma do Poder Judiciário, defendida por inúmeros políticos, caracterizando-se uma verdadeira negativa à forma federativa de governo. Visa à criação de uma Conselho Nacional de Justiça, com caráter administrativo, para fiscalizar todos os tribunais do país, particularmente os estaduais e seus respectivo corpo de servidores, com poderes para determinar a perda do cargo de juiz e dos respectivos servidores e aplicar outras sanções. Para tanto, poderá, inclusive, avocar processos administrativos em cursos ou já encerrados, além de poder desfazer atos administrativos já praticados, e, demais disso, exercer um poder regulamentar, de cunho totalmente vago. Ora, a União, por quaisquer de seus órgãos, carece absolutamente de competência para dispor sobre organização administrativa das Justiças Estaduais. É o que decorre dos artigos 21, 22 e 25 da CF. Essa situação não pode ser modificada nem por emenda constitucional, já que feriria a autonomia estadual e seria tenente à abolição da Forma Federativa de Estado, o que é peremptoriamente vedado. Nos dizeres de BONSAGLIA (1999, p. 05): Ora, em face do princípio federal, ninguém questiona que seria juridicamente insana, porque manifestamente violaria esta cláusula imodificável, uma proposta de emenda que pretendesse, por exemplo, criar um órgão administrativo nacional de controle de prefeitos e governadores, com poderes para decretar a perda do cargo e impor outras sanções. E também competente para editar normas regulamentares a ser observadas pelos diversos chefes de Executivo país afora, sem contar ainda a possibilidade de o controle voltar-se também aos funcionários auxiliares. Por igual, seria tida como totalmente fora de propósito e irremediavelmente inconstitucional a criação de um órgão de controle da mesma natureza para fiscalizar todas as Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais do país e, ainda, de cambulhada, as próprias casas do Congresso Nacional. Mas é isso que se quer com a proposta de Reforma do Judiciário. Nem a ditadura ousou tanto, embora tenha se aproximado disso, quando editou o AI 5.

Em nenhuma hipótese a União pode avocar-se no direito de imiscuir-se tão profunda e cotidianamente nos negócios estaduais, salvo naquelas situações excepcionais (art. 34 da CF) que possibilitam intervenção federal. Diante disso, é inimaginável as conseqüências que pessoas imediatistas e demagógicas poderão levar à frágil Federação Brasileira, não se medindo os desdobramentos que essa quebra do princípio federativo poderá ter mais adiante. Essa aberração antifederativa ainda não despertou a devida atenção dos brasileiros. Não se terá uma autêntica democracia no Brasil, se não houver uma forte tendência descentralizadora, re