Nada ilegal.

Não há qualquer ilegalidade ou muito menos crime algum na limitação do atendimento à quantidade de senhas disponíveis. Embora o expediente tenha horário fixo, nada diz que se deva atender todo e qualquer usuário que compareça dentro desse horário quando a capacidade de atendimento seja menor que a demanda. Nada impede que se limite a quantidade de atendimentos através do uso de senhas.

Tudo dependerá da capacidade de atendimento diário do órgão.

Desse modo, partindo de um exemplo prático, se o órgão tem capacidade para atender uma média de 30 pessoas por hora, a capacidade de atendimento em um expediente de 8 horas será de aproximadamente 240 pessoas. Ainda que ele estenda o horário em mais duas horas, chegará, no máximo, a 300 usuários.

Se dentro do horário de atendimento (8:00 às 16:00 hs) chegarem 2 mil usuários, o que o órgão fará com eles? Os servidores terão de virar 24 horas atendendo? Sem receber horas extras (a maioria dos órgãos não paga)? Sem descanso? Lógico que não! Nesse hipótese, resta claro que pode haver a limitação de atendimentos através de senhas

Há de se lembrar, ainda, que diversos órgãos inclusive só atendem com agendamento prévio, com quantidade limitada de atendimentos por dia, de modo que mesmo que o usuário compareça dentro do horário de expediente, mas sem agendamento, ele não será atendido.

Desse modo, a "palhaçada" seria obrigar o funcionário a ter de atender ilimitadamente, sem descanso e sem receber a mais pelas horas extras trabalhadas, mantendo o órgão aberto 24 horas por dia.

Respeito as respostas dos colegas ISS// e Hen_BH, mas discordo dos posicionamentos.

Entendo ser correto que os órgãos públicos atendam todos os cidadãos, desde que observados os limites dos horários de serviço da repartição, por ordem de chegada dos mesmos, conforme dispõem o art. 5º, inciso III da Lei de Proteção aos Usuários de Serviços Públicos (Lei Federal 13.460/2017), bem como respeitando-se os incisos IV, V e VII do citado artigo da legislação.

De qualquer forma, é perfeitamente aceitável que o cidadão que não possa comparecer na repartição em seu horário de atendimento utilize seu direito de petição para sanar dúvidas ou problemas com o órgão, ou mesmo ser representado no órgão público por outra pessoa que possa comparecer no horário de serviço da repartição.

Felipe ! Da no mesmo! E ai surgiria os mesmos questionamento quando o servidor as 18 fechar a portinhola, iriam reclamar que estavam na fila etc e etc iriam querer entrar com ações procon etc e etc. Vale lembrar que em decisao recente do stf este considerou que nao cabe danos morais qd o cliente ficar por mais de 2 horas esperando para ser atendido nos bancos

Com todo o respeito, não extraí dos incisos citados qualquer interpretação que vede a limitação de atendimento pelo uso de senhas. Vejamos:

"IV - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de exigências, obrigações, restrições e sanções não previstas na legislação;"

"V - igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo de discriminação;"

"VII - definição, publicidade e observância de horários e normas compatíveis com o bom atendimento ao usuário;"

Não se pode exigir que a lei desça à minúcia de estabelecer se o atendimento se dá por meio de uso de senha, de agendamento ou outro. O legislador não é capaz de prever todas as hipóteses e detalhes que tangenciam um atendimento público, de modo que resta ao administrador uma margem dentro da qual ele possa organizar os serviços internos de uma repartição.

Seria também interessante que você tivesse citado o inciso III do mesmo artigo, uma vez que a lei deve ser interpretada de modo sistemático, e não apenas com base na leitura isolada de alguns de seus dispositivos:

"III - atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e aqueles em que houver possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades legais às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de colo;"

Veja que a norma fala em atendimento em ordem de chegada (e a senhas, quando distribuídas, o são respeitando esse critério), desde que se respeitem as prioridades legais citadas. Atendimento por ordem de chegada não pressupõe atendimento da totalidade de todos quantos comparecerem ao órgão.

Caso contrário, se se formasse uma fila de 10 mil pessoas às 8:00 da manhã na porta de um órgão que tem capacidade de atendimento diário de 200 pessoas, teríamos de interpretar que TODOS deveriam ser atendidos. O Direito foi feito para reger a vida real, e não para servir de instrumento de fantasia. O Direito não trabalha com absurdos.

Veja que o mesmo inciso III prevê a possibilidade de se fazer o atendimento por meio de agendamento. Esse tipo de atendimento possui uma característica natural, inerente a ele, que é a limitação quantitativa de atendimentos dentro de uma "agenda" de tempo, que naturalmente pressupõe um tempo máximo (o expediente diário de atendimento).

Desse modo, a agenda é feita para iniciar-se, por exemplo, às 8:00 e durar até às 16:00 (ou 17:00 hs). Se interpretássemos a "igualdade de tratamento" como sinônima de atendimento geral e irrestrito, aquele que comparecesse às 17:01 poderia se sentir discriminado, uma vez que alguns daqueles que já se encontram dentro do órgão serão atendidos em horário bem posterior a esse.

Teríamos de interpretar também que aquele que deixou de ser atendido por não ter agendamento prévio teria sido preterido em seu direito, uma vez que não seria dado, em tese, à administração criar diferenças entre "agendados" e não "agendados". E caso fosse obrigatório ao órgão atender a ambas as categorias de usuários, o agendamento perderia sua razão de ser.

A observância de horário diz com o regular funcionamento do órgão nos horários em que determinado para tanto, e não que dentro desse horário tenha de haver o atendimento geral e irrestrito. Cite-se, novamente, a possibilidade de agendamento, onde se pode recusar atendimento a quem não o tenha feito.

Embora a lei não mencione expressamente o controle do atendimento por meio de senhas, entendo que a permissão que ela traz, no sentido de possibilitar o atendimento por meio de agendamento (meio esse que pressupõe controle quantitativo de atendimentos dentro de um dado bloco de tempo - o expediente) permite a aplicação analógica nesse sentido, pois ambos os métodos (agendamento e entrega de senha) levam ao mesmo resultado prático.

Isso desde que, obviamente, haja ampla publicidade para que os usuários não sejam pegos de surpresa.

Vejamos a seguinte jurisprudência.

Nela, advogados pretendiam ser atendidos em agências do INSS sem a necessidade de efetuarem agendamento prévio ou recebimento de senhas, alegando que isso feriria suas prerrogativas profissionais.

Uma vez que os demais usuários são atendidos, em alguns casos, por meio dos agendamentos, ou mesmo por meio de distribuição de senhas, a decisão, ao invés de julgar tal meio de atendimento ilegal, entendeu que as metodologias em questão (agendamento/senha), quando existentes, são aplicáveis a todos (advogados e demais usuários):

EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPARECIMENTO PESSOAL PARA AGENDAR PROTOCOLO. ADVOGADOS E SEGURADOS. DIREITO DE PETIÇÃO. OBSTACULIZAÇÃO. INOCORRÊNCIA. 1. Constitui violação ao princípio da garantia fundamental prevista no caput do artigo 5° da CF/88 o atendimento independentemente de agendamento prévio, pois beneficia uma única categoria em detrimento de outros igualmente interessados. 2. Inobstante as prerrogativas profissionais concedidas aos advogados, constantes no Estatuto da Advocacia, inviável atendimento junto às Agências do INSS sem o prévio agendamento (Atendimento por Hora Marcada) ou obtenção de senhas, pois contrário ao princípio constitucional da isonomia. O advogado deve, assim, submeter-se às filas para obtenção de senha, não se mostrando possível o afastamento desta exigência. (TRF4, AC 5029229-11.2014.404.7200, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 24/05/2017).

Ou seja, se agendar atendimentos ou distribuir senhas, limitando o atendimento, configurasse conduta discriminatória entre os usuários, TODOS deveriam ser atendidos independente de agendamentos e/ou distribuição de senhas.

A decisão acima, ao contrário, mostrou que se a discriminação ocorreria se apenas usuários "comuns" fossem obrigados a agendar ou pegar senhas, não se exigindo idêntico tratamento aos advogados. A decisão entendeu, corretamente, que se a exigência existe, ela se aplica a todos. Eis aí a igualdade de que trata o inciso V da Lei em questão.

Peço que me desculpem, mas vocês insistem que eu tenha atacado o uso de senhas como meio de organização do atendimento, e em momento algum propus esta ideia.

O tratamento igualitário de que trata a legislação mencionada refere-se a todos terem os mesmos direitos, e em meu entender, considerando-se o horário de atendimento ao público da respectiva repartição.

Não é cabível que, por meio de senhas, ou seja, sem a ciência do órgão de qual o tipo do atendimento a ser prestado e, portanto, não sendo possível quantificar o tempo médio do mesmo, não consigo vislumbrar a possibilidade em delimitar em um número específico de senhas, mas sim a sua devida distribuição até o encerramento do horário de atendimento ao público, o qual obviamente não precisa ser o término do expediente da repartição: exemplo prático é o atendimento na Prefeitura da Estância Turística de São Roque, onde atuei por um tempo, em que há a distribuição de senhas para organização do atendimento ao público, mas as mesmas ocorrem até o término do atendimento ao público, haja vista ser impossível determinarmos o tempo que levará cada atendimento, diferentemente da modalidade por agendamento, onde é possível determinar uma média específica ao serviço buscado.

Um número predeterminado de senhas sem um sistema de agendamento poderia muito bem causar a ociosidade da repartição pública, a qual se negaria em prosseguir com atendimentos ainda que, efetivamente, houvesse tempo hábil para tanto, não sendo cabível negar atendimento ao cidadão numa ocasião dessas. De igual maneira, em casos onde os problemas demandarem maior tempo para resolução, ficar preso ao limite de senhas faria justamente o que os colegas afirmaram: forçar o servidor a cumprir horas extras que nunca seriam pagas.

Caro ISS//, desculpe-me mas discordo, não daria na mesma, pois em um caso há a possibilidade de ocorrer ociosidade da repartição ou mesmo o trabalho em excesso, conforme expliquei acima, enquanto a limitação por horário e ordem de chegada (ainda que organizada por senhas) é perfeitamente igualitária aos administrados, haja vista todos terem a mesma prioridade, salvas as exceções legais.

Caro Hen_BH, em momento algum atribui que o horário de expediente deva obrigatoriamente ser o horário de atendimento, mas sim que, dentro do curso do horário de atendimento não é cabível recusar o serviço ao cidadão sobre qualquer pretensão de esgotamento das senhas. Quanto ao inciso III, não apenas o citei, como foi o primeiro a ser citado por mim, justamente como apoio ao que expus acima, não é cabível que dentro do horário de atendimento ao público negue-se o atendimento sob a pretensão de esgotamento de senhas diárias.

Utilizando o seu próprio exemplo, caso estas 10 mil pessoas se encontrassem na fila, deveriam receber as senhas e serem atendidas até o término do horário de atendimento ao público, observando-se justamente o critério do inciso III da lei relativa aos serviços públicos.

O direito realmente trata dos casos reais e não de fantasias, e justamente por isto não é cabível um limite fixo para situações divergentes. Não se pode delimitar um número de senhas para quaisquer atendimentos, pois 100 atendimentos que solicitem apenas a impressão de uma guia de pagamento de IPTU atualizada, a título de exemplo, serão atendidos com muito mais rapidez que 50 atendimentos referentes a questionamentos quanto aos métodos de cálculo e legislação do IPTU. No exemplo da pergunta, não é cabível as senhas serem esgotadas às 13h quando sabidamente as repartições públicas possuem atendimento ao público até às 16h ou 17h.

Não é crível que as senhas distribuídas sejam suficientes para abarcar o período de 3 a 4 horas até o término do expediente ao público, ou seja, desrespeita-se até mesmo o princípio da eficiência na administração, que passa a ter servidores lotados no atendimento ao público que, por término de um número predeterminado de senhas ficam ociosos.

Assuntos diferentes devem ser tratados de maneiras diferentes, para atender plenamente aos princípios que o legislador estabeleceu na lei.

De qualquer maneira, respeito a divergência dos colegas, especialmente devido ao caso concreto só poder ser avaliado com maiores informações (proporcionalidade da quantidade de senhas em relação ao período de atendimento ao público, o tempo de atendimento, se há senhas diferentes para demandas diferentes ou se as senhas são genéricas para quaisquer demandas etc.), e justamente com base nelas sugeri ao colega que fez a pergunta a opção de ser atendido por meio que petição ao protocolo do município caso não possa se enquadrar na metodologia de atendimento presencial utilizada pelo órgão.