Intervenção estatal no domínio econômico

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

            A intervenção estatal no domínio econômico é matéria recorrente nos dias atuais, tendo em vista a conjuntura econômica globalizada a qual estamos sujeitos. Variações cambiais, crises de moeda, baixa demanda, alta na oferta, são todos termos recorrentes que sagram a intervenção estatal na economia como fator expoente para, por exemplo, escolher o rito econômico de um governo numa eleição presidencial, por exemplo.

            Basicamente, há duas formas em que se rege a economia, ambas em contraponto entre si. A primeira doutrina, denominada “liberalismo econõmico” (laissez faire), é a que carreia o sentimento que a economia por si só se controla, isto é, os mercados devem agir livremente, sem interferência estatal, a fim de se autoregular sob as formas e leis do próprio mercado. Já a segunda doutrina, capitaneada por John Maynard Keynes, o keynesianismo, requer o Estado como agente indispensável ao controle da economia, objetivando o estado de bem-estar-social, ou welfare state.

            Ambas as teorias estão sistematicamente ultrapassadas. A história provou que uma teoria aplicada isoladamente não consegue perdurar por tanto tempo, por certo a economia não ser matéria exata, a que um problema, de pronto, cabe uma solução, sem emergir suas razões e consequências.

            O liberalismo hoje é suplantado pelo neoliberalismo, que já foi o liberalismo somado a um quê de welfare state, mas que hoje é entendido como a total desregulamentação do comércio, atrelado à privatizações e reduções de gastos do governo, visando a mínima interferência estatal possível na economia.

            O intervencionismo atualmente também não é tão somente o rígido controle estatal apregoado por Keynes. Os novos keynesianos, à diferença dos clássicos, não acreditam que os mercados se equilibrem rapidamente segundo a lei da oferta e da procura. Para eles, os salários e os preços não são flexíveis mas "viscosos". Essa viscosidade seria ligada a imperfeições da informação. Não se trata exatamente de substituir o mercado pelo Estado, mas de encontrar meios de melhorar o funcionamento da economia (GUIMARÃES, 2009).   

            Nesta senda, o Brasil adotou um misto de liberalismo (depois transformado em neoliberalismo) com o neokeynesianismo, da análise averiguada na livre iniciativa disposta ainda no art. 1º da Lei Maior, assim como  os próprios princípios da atividade econômica no Brasil:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

(...)

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988)

2 A INTERVENÇÃO DIRETA DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

            A intervenção direta do Estado no domínio econômico é caracterizada como a forma em que o ente estatal tem a legitimação para atuar numa esfera em que a iniciativa privada naturalmente regula.

            Como dito na nota introdutória, o país é consectário da livre iniciativa e outros princípios que aduzem a intervenção estatal na economia como fator de exceção ao laissez faire vigente – pelo menos em tese – de acordo com os arts. 170 e 173 da Constituição Federal de 1988:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

(...)

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988)

            Nesta esteira, Giovani Clark estabelece que a intervenção direta do Estado na economia

é realizada quando o Estado cria as chamadas empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) para atuarem no domínio econômico, como agentes, concorrendo com os particulares ou detendo o monopólio. Essa modalidade de intervenção pode ser também denominada Direito Institucional Econômico. (2001, p. 33)     

            Intervenção direta é, nesse sentido, intervenção por absorção que caracteriza a atuação direta do Estado no domínio econômico, através de empresas públicas ou sociedades de economia mistas, assim conceituadas:

Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (BRASIL, 1967)

            Como observado, a atuação direta do Estado no domínio econômico é exceção à regra, podendo ser realizada somente com a devida previsão legal, inclusive em sede constitucional.

            A forma de atuação direta estatal na economia encontra respaldo também nas possibilidades previstas no art. 173, ou seja, em imperativos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

            Sabiamente o legislador constituinte promulgou termos vagos no assunto com o fito de aquiescer-se com aquilo que lhe aprouver melhor entendimento. Com efeito, a omissão da acepção serve senão à corrente keynesiana do governo, de tradição puramente intervencionista.

            Duarte Júnior assim se pronuncia sobre o assunto:

O que ocorre, é que os dois primeiros pressupostos – casos imperativos de segurança nacional, e casos onde há relevante interesse coletivo – tratam de conceitos jurídicos indeterminados, que não trazem de forma precisa e determinável a necessária delimitação dos pressupostos para uma plena e eficaz aplicação dos preceitos estabelecidos no caso concreto. Essa indeterminabilidade acaba por deixar uma margem muito grande de discricionariedade para ser trabalhada pelo gestor público em seus aspectos de conveniência e oportunidade, já que tais pressupostos deveriam estar definidos e delimitados em lei. (2006)

2.1 A segurança nacional

            O mandamento da segurança nacional deve ser entendido como a exploração de atividades que envolvam ou ofereçam risco à defesa e soberania nacionais, bem como à integridade do Estado.

            O ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Eros Roberto Grau, assim delimita o termo:

Segurança nacional é, no contexto da Constituição de 1988, conceito inteiramente distinto daquele consignado na Emenda Constitucional n/69.Cuida-se, agora, de segurança atinente à defesa nacional, que, não obstante, não há de conduzir, impositivamente, sempre, à exploração direta, pelo Estado, da atividade econômica em sentido estrito – comprova-o o enunciado do art.171,§1º, haverá exploração direta quando atender a imperativos de segurança nacional (2006, p. 258)

           Desta forma, o texto constitucional previu algumas competências próprias da União para, assim, assegurar seu domínio estatal em alguns campos da economia.

            O art. 21 bem delimita essas competências, senão vejamos:

Art. 21. Compete à União:

II - assegurar a defesa nacional;

(...)

VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

(...)

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

(...)

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95)

(...)

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;

XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão;

(...)

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

(...)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições (…) (BRASIL, 1988)

           Observa-se que o a segurança nacional é fator legitimante da atuação do Estado no domínio econômico, visto que o país deve albergar a integridade do seu território e de sua soberania.

2.2 Relevante interesse coletivo

           Continuando no ensejo de delimitar os termos vagos utilizados pelo legislador constitucional na autorização da intervenção direta estatal na economia, procuramos, aqui, dar um significado à expressão “relevante interesse coletivo”.

            Insta mencionar que a Constituição Federal de 1988 complementa o termo acima aduzido com outro “conforme definidos em lei”, o qual dá guarida infraconstitucional para dar o interesse ao termo. Eros Graus (2006, p. 258) afirma, ainda, que tal lei poderá, inclusive, ser federal ou estadual:

Daí a conclusão de que essa lei, que definirá relevante interesse coletivo, poderá ser lei federal quanto lei estadual.A esta cumprirá defini-lo desde a perspectiva do interesse (coletivo) predominantemente estadual.  

Pontua, ainda, o ilustre autor, no sentido de que a acepção do termo deve ser elaborada em consonância com os preceitos e princípios constitucionais, isto é, coligado aos ditames constitucionais referentes à ordem econômica vigente, bem como aos direitos fundamentais e sociais cogentes: dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantir o desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; a liberdade de associação profissional ou sindical, garantia do direito de greve, sujeição da ordem econômica aos ditames da justiça social, a soberania nacional, a propriedade e a função social da propriedade, a livre concorrência, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais, a busca do pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte, a integração do mercado interno ao patrimônio nacional (GRAU, 2006).

Ana Paula Guimarães arremata, colaborando com a construção do significado ora em estudo:

Assim, percebe-se que a nova concepção social estruturada no Estado Democrático de Direito, advém da necessidade de um novo foco intervencionista que prima pela busca de justiça social, devendo a conceituação de “relevante interesse coletivo” ser construída em lei, em face à realidade que a impõe, tomando-se como diretriz os ditames principiológicos que fomentam a ordem econômica constitucional. Concluí-se que o interesse coletivo, quando observados os fundamentos corretos, vem a ser fator legitimante da atuação do Estado no Domínio Econômico (2013).

3 A INTERVENÇÃO INDIRETA DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

            A intervenção direta, ou intervenção por indução ou por direção, é aquela discriminada no art. 174 da Constituição , a qual determina que “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.” (BRASIL, 1988).

            O Estado, atuando como agente normativo e controlador da economia, visa equilibrar a livre iniciativa e livre concorrência. Seu intento recai na fiscalização de práticas predatórias de mercado e, como fim último, assegurar a ordem econômico, propiciando vida digna a todos e um meio de justiça social.

            Com o intuito de promover a regulação no país, foram criadas as seguintes agências reguladoras no âmbito federal: a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, pela Lei 9.472, de 1997; a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, pela Lei 9.427/96; a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, pela Lei 9.478/97; a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, pela Lei 9.782/99; a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, pela Lei 9.961/00; a Agência Nacional de Águas – ANA, pela Lei 9.984/00; a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, ambas criadas pela Lei 10.233/01; a Agência Nacional do Cinema – ANCINE, criada pela Medida Provisória 2.228-1 de 2001; a Agência Nacional da Aviação Civil – ANAC, criada pela Lei 11.182 de 2005.

            Na função fiscalizadora, o Estado supervisiona o comportamento das empresas privadas objetivando a voga do § 3º do art. 178 da Carta Magna, a qual expõe que “A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros” (BRASIL, 1988).

            O termo “incentivar” aduz mais uma intervenção direta a uma indireta, porquanto ser o meio que o Estado reduz tributos ou outras receitas com o fito de estimular alguma área ou local específico ou um tipo de empresa cujos benefícios dali auferidos permeiam-se mais para área social, motriz da evolução das condições de vida, do que a simples concepção arrecadatória. Calha mencionar, também, o fomento aos investimentos dados por bancos de desenvolvimento

            No respeitante ao planejamento, quer a lei que ali albergue um programa de concepção e execução macroeconômico sistemático. Nas palavras de Araújo e Nunes (apud FARIA; RIBEIRO, 2013, p. 11).

           

4 CONCLUSÃO

            Isto posto, infere-se que na constitucionalidade democrática brasileira, a atuação estatal na ordem econômica é uma exceção à regra, devendo seguir a previsão constitucional.

            A intervenção estatal no domínio econômico pode se dar de duas formas: direta e indireta. A atuação direta se consubstancia na atuação do Estado como sujeito atuante no mercado, quer em matéria de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo, por meio das formas de empresa pública, sociedades de economia mista e subsidiárias.

            Os termos “segurança nacional” e “relevante interesse coletivo”, dispostos no art. 173 da Constituição Federal, são termos genéricos que requerem alguma concretude para não abarcar outras sendas do mercado, chegando a disputar com o setor privado, a priori o regulador do livre comércio.

            A atuação indireta do Estado é a que mais se coaduna com os moldes democráticos, que se dá por meio da normatização e da regulação da economia. Ainda no âmbito da regulação, encontramos as práticas estatais de fiscalização, incentivo e planejamento.

           

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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