Fundamentos do princípio da supremacia do interesse público no Direito Administrativo

1. Breves considerações iniciais

Assim como nas mais diversas searas, o Direito Administrativo leva consigo uma gama de princípios; princípios estes aptos a fornecerem as diretrizes básicas do modo de agir da Administração Pública na execução de suas atividades. Muitos destes postulados fundamentais encontram-se previstos na Constituição Federal de 1988, mais precisamente em seu Art. 37^[1], caput. Outrossim, há ainda aqueles que são consequências da prática jurisprudencial e da doutrina. É nesta última categoria que se situa o princípio da supremacia do interesse público, cujo conteúdo será, precisamente, elucidado nos parágrafos ulteriores.

Antes, contudo, de adentrar no núcleo, propriamente dito, do princípio da supremacia do interesse público, faz-se necessário apresentar as circunstâncias históricas presentes na evolução deste postulado fundamental.

1. O princípio da supremacia do interesse público

Com o fim dos regimes totalitários da Europa Ocidental, deu-se início à promoção desenfreada dos direitos e garantias fundamentais. Estas prerrogativas individuais foram alçadas ao plano constitucional nos mais diversos países, notadamente naqueles que buscaram conceder aos seus cidadãos maiores contornos de cidadania. Assim, foi dessa forma que os Estados Nacionais passaram a ser caracterizados como o Welfare State (o Estado de bem-estar social), ou seja, passaram a oferecer aos seus indivíduos amplas garantias e direitos capazes de promover uma maior dignidade. Mais ainda, esse novo regime passou a priorizar os interesses da maioria dos cidadãos, ao contrário do individualismo acentuado então vigente no liberalismo econômico no final do século XVIII. Não é ocioso ressaltar a lição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ressaltando que ainda no final do século XIX, o Direito abandonou esse caráter individualista e passou a ser instrumento capaz de promover a justiça social, o bem comum e o bem-estar coletivo[2].

Como resultado lógico das transformações supramencionadas, eis que foi consagrado, sobretudo na seara do direito administrativo, o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Mas afinal, qual o real alcance do termo “interesse público”? Tal pergunta vem sendo respondida por muitos doutrinadores ao longo da evolução do Direito Administrativo. Muitos deles afirmam que esta expressão designaria um conceito jurídico indeterminado. Assim, haveria grande dificuldade em atribuir um significado preciso ao termo “interesse público”, sendo mais simples saber a consequência decorrente da ofensa a este princípio: o chamado desvio de finalidade.

Na contramão deste pensamento, há autores afirmando que não obstante a expressão “interesse público” seja de difícil conceituação, ela será, dentro das análises específicas das situações administrativas, determinável. Assim, cabe ao intérprete, à luz das circunstâncias apresentadas, dizer se há ou não interesse público, mas sempre inserido numa zona permitida por lei. Demais disso, para esta segunda corrente, o interesse público é aquele definido por lei. Com efeito, aos administradores não cabe, arbitrariamente, apontar se nas situações apresentadas há ou não interesse público. Neste sentido, doutrina José dos Santos Carvalho Filho[3] e Carlos Vinícius Alves Ribeiro[4].

Na esteira dos parágrafos anteriores, pode-se afirmar que interesse público tem como escopo principal preservar e realizar o interesse de toda a sociedade, e não de um cidadão considerado individualmente. É claro que a Constituição Federal, e todo o ordenamento jurídico dela decorrente, conferem a todos uma série de direitos e garantias fundamentais. No entanto, a concretização desses direitos e garantias não pode prevalecer, em absoluto, aos interesses da sociedade como um todo.

A despeito de não estar expressamente consagrado na Constituição Federal, há instrumentos, como a desapropriação e a requisição, necessários à consecução do interesse público, que estão constitucionalmente assegurados. Demais disso, há princípios como o da função social da propriedade, da proteção ao meio ambiente e ao consumidor que ratificam a supremacia do interesse da coletividade em detrimento do interesse de um cidadão individualmente considerado. Vale ressaltar ainda que o postulado fundamental ora examinado encontra-se positivado na Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) em seu Art. 2º[5], caput, onde consta que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, ao princípio do interesse público.

É com fundamento no princípio da supremacia do interesse público que a Administração Pública pode praticar atos que interfiram, até de maneira negativa, nas esferas individuais de cada um, sobretudo pelas características de auto-executoriedade, imperatividade e exigibilidade de tais atos.  Desse modo, ao exercer, por exemplo, o Poder de Polícia, definido no Art. 78 do CTN[6], a Administração Pública poderá limitar o direito de um indivíduo de comercializar as suas mercadorias, em decorrência do risco que esta atividade esteja oferecendo à sociedade. Com efeito, será com base no interesse público, que irá prevalecer em detrimento do interesse daquele determinado cidadão, que o administrador irá impor sanções para que a atividade seja devidamente regularizada, com o escopo principal de não promover perigo à coletividade.

Deve-se frisar, todavia, que apesar da Administração Pública estar autorizada à prática de atos auto executáveis e imperativos, deverá sempre fazê-lo em estrita observância ao princípio da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, sem falar nos demais princípios inerentes às relações que envolvem Direito Administrativo, pelas seguintes razões: (i) o administrador só poderá agir quando expressamente autorizado por lei; (ii) deverá pautar sua conduta sempre dentro de limites aceitáveis; (iii) e esta conduta deverá ser compatível com o fim colimado, sem que haja outro meio menos gravoso ao indivíduo, devendo as vantagens de sua prática superar as desvantagens.

Urge mencionar a tese de alguns autores, de que o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado não mais poderia prevalecer, em decorrência da concretização das garantias e direitos individuais conferidos pela maioria das ordens constitucionais. Segundo esta linha de raciocínio, o maior interesse público seria, pois, a satisfação das prerrogativas conferidas aos cidadãos pelo texto constitucional.

Há, todavia, outra corrente doutrinária, com a qual coadunamos, de caráter menos “modernista”, defendendo que a existência dos direitos e garantias fundamentais não retira a densidade do princípio da supremacia do interesse público. A própria ordem jurídica confere aos indivíduos meios capazes de combater atos abusivos praticados pela Administração Pública, como o habeas corpus e o Mandando de Segurança, e até permite que o próprio Estado os revogue quando forem inconvenientes ou inoportunos a fim de que seja restaurada a situação de regularidade. Nesse sentido, é a lição de Sayagués Laso, quando ensina que a prevalência do interesse público é indissociável do direito público, sendo este o responsável pela harmonia entre o Estado e o indivíduo[7]. Idêntica é a lição do professor José dos Santos Carvalho Filho, a qual permite-se abaixo transcrever:

Elidir o princípio se revela inviável, eis que se cuida de axioma inarredável em todo tipo de relação entre corporação e indivíduo. A solução, destarte, está em ajustá-lo para que os interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados[8].

            Faz-se imprescindível, ainda, ressaltar que o interesse público não se confunde com os interesses das pessoas de direito público, sejam entes da federação, sejam Autarquias. Com efeito, há o que a maioria da doutrina denomina de interesse público primário e interesse público secundário. Pelo primeiro, entende-se aquele que a própria lei faz referência. É o interesse que se consubstancia na própria razão de ser do Estado, devendo este buscar alcançar os valores arraigados na Constituição Federal, tais como justiça, segurança e bem-estar social. Já o segundo, se refere aos interesses das próprias pessoas jurídicas de direito público (entes federativos e Autarquias) como, por exemplo, a atividade arrecadatória e a diminuição de despesas. Há de se reconhecer, no entanto, que o interesse público secundário deve estar em conformidade com o interesse da coletividade, para que o Estado, validamente, possa persegui-lo através da atividade administrativa.

            Por fim, ressalta-se que o princípio da supremacia do interesse público é imprescindível à efetivação da democracia, prevista ainda no preâmbulo da Constituição Federal de 1988, porquanto é mecanismo que obsta a satisfação do interesse de um indivíduo em detrimento do interesse da coletividade. Rememore-se, todavia, que todos os atos administrativos devem sempre observar as diretrizes estabelecidas pela ordem jurídica, a fim de que direitos e garantias individuais não sejam ofendidos. Há de se fazer, portanto, casuisticamente, a ponderação entre os valores, sempre levando em consideração a razoabilidade e a proporcionalidade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALVES RIBEIRO, Carlos Vinícius. Interesse Público: um conceito jurídico determinável, em Supremacia do Interesse Público, obra colet., Atlas, 2010.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo – 27. ed. rev., ampl. e atual. Até 31 -12 – 2013. -  São Paulo : Atlas, 2014.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Supremacia do interesse público, ob. colet., Atlas, 2010.

ENRIQUE SAYAGUÉS LASO, Tratado de derecho administrativo, Edit. Daniel Martins, 4. ed., Montevidéu, 1974, v. I.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 19ª edição. Editora Atlas. São Paulo, 2006.

VIEGAS, Cláudia Mara de Almeida Rabelo. O princípio da supremacia do interesse público: Uma visão crítica da sua devida conformação e aplicação. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 86, mar 2011. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9092>. Acesso em jul 2014.

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[1] Art. 37, caput, CF/88.. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)

[2] PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 19ª edição. Editora Atlas. São Paulo, 2006, pag. 69

[3] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo – 27. ed. rev., ampl. e atual. Até 31 -12 – 2013. -  São Paulo : Atlas, 2014. p. 34.

[4] ALVES RIBEIRO, Carlos Vinícius. Interesse Público: um conceito jurídico determinável, em Supremacia do Interesse Público, obra colet., Atlas, 2010, p. 115.

[5] Art. 2º, caput, Lei 9784/1999. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

[6] Art. 78, caput, CTN. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 

[7] ENRIQUE SAYAGUÉS LASO, Tratado de derecho administrativo, Edit. Daniel Martins, 4. ed., Montevidéu, 1974, v. I, p. 18.

[8] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Supremacia do interesse público, ob. colet., Atlas, 2010, p. 82.