Ação Popular

Funciona como uma ferramenta do cidadão poder participar do controle dos atos da Administração, permite que o cidadão atue judicialmente em defesa do meio ambiente em todos os seus aspectos.

Esse mecanismo tutela os interesses transindividuais, permitindo impugnar atos lesivos e bens difusos, sendo estes o patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe; a moradia administrativa; e o meio ambiente.

Seu objeto limita-se a algumas espécies de direitos difusos, não existindo, aqui, direito líquido e certo.

No que se refere a legitimidade, a ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão. O procedimento inerente a esta ação é o ordinário, com algumas peculiaridades.

A legitimidade ativa é inerente a qualquer cidadão, entendendo que cidadão é o nacional do Brasil e que esteja em pleno gozo dos direitos políticos. A cidadania para ingressar com a ação, é provada pelo titulo de eleitor ou um documento que seja correspondente.

É preciso haver capacidade postulatória, não havendo, deverá estar representado por um advogado.

A natureza jurídica da legitimidade ativa do cidadão na ação popular é vítima de grande controvérsia, pois existem duas vertentes doutrinárias, sendo elas: legitimação extraordinária e legitimação ordinária.

Na legitimidade extraordinária o autor da ação popular não postula direito próprio, mas sim da Administração ou da coletividade; já na legitimidade ordinária pode ser vista como sendo: concorrente, em que concorre por que não há apenas um legitimado a ajuizá-la; e disjuntiva, por que não há a exigência de que todos os legitimados atuem de forma conjunta.

A legitimidade passiva, significa que a ação deverá ser proposta em face da pessoa jurídica de direito público ou privado, responsáveis pelo dano.

O polo passivo também deve ser composto pela autoridade, funcionário ou administrador, que tenha dado causa ao ato mesmo que por simples omissão.

Sempre haverá, na ação popular, um pedido de invalidação de um ato, que visa o provimento de natureza desconstitutiva. Havendo necessidade, deverá haver a reparação do dano.

No ato do pedido para invalidação do ato, é preciso que no polo passivo estejam todos que colaboraram para a lesão. Assim, nesse ponto, haverá litisconsórcio necessário e unitário.

O litisconsórcio passivo, pode não vir a prosperar, pois a entidade de direito público ou privado, cujo ato seja objeto impugnado, poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, havendo essa opção, a entidade deixará de atuar no polo passivo passando para assistente do autor.

O autor só vai ingressar com uma ação popular quando lhe houver interesse, isto é, quando o autor tem a necessidade de buscar um provimento jurisdicional para concretizar sua pretensão, e que haja uma adequação entre o que foi pedido e a pretensão a ser satisfeita.

Diante do interesse de agir, o autor só se presta à ação popular quando há um ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ou ao meio ambiente. E por ato lesivo entende-se que é aquele que tenha gerado algum dano a um determinado bem.

O pedido deve ser adequado quanto a defesa do patrimônio público e aos demais bens tutelados pela ação popular.

No pedido da ação popular, deve sempre haver o pedido declaratório de nulidade ou anulatório de um ato, ao necessitando da ação se não houver um ato a ser invalidado.

Uma vez que a invalidação do ato bastar para que o dano seja reparado, não precisa o ingresso da ação popular; caso a invalidação ocorra no curso do processo, este pode ser extinto sem julgamento do mérito por perda do objeto.

Se o ato foi anulado, mas a decisão administrativa que o anulou deixou de determinar que o responsável providencie a reconstituição do patrimônio lesado, a ação popular, se já ajuizada, deverá prosseguir. Se ainda não ajuizada, o prolator da decisão incompleta poderá se incluído no polo passivo, em litisconsórcio com a entidade lesada, o responsáveis pelo ato lesivo, e os beneficiários diretos do ato.

Ao ingressar com a ação, deve haver a atenção para que o pedido seja juridicamente possível. Devendo conter o pedido de invalidação de um ato que esteja atentando contra os bens tutelados pela ação popular.

A eficácia da sentença não poderá ficar restrita aos sujeitos do processo, e sim, que seja atribuído o efeito erga omnes.

Para o êxito da ação, o pedido deve conter o ato que se pretende invalidar e a sua lesividade.

Quanto aos fundamentos jurídicos, devem-se demonstrar as razões pelas quais o ato passível de invalidação por uma ação popular.

Os atos considerados nulos pela Lei das Ações Populares (LAP), são aqueles que, além de lesivos ao patrimônio público, contenham: incompetência; vício de forma; ilegalidade do objeto; inexistência de motivos ou desvio de finalidade.

Quanto a anulação, esta passou a ser considerada pela Constituição de 1988, via ação popular apenas dos atos lesivos ao patrimônio público como também dos que ofendam a moralidade administrativa ou o meio ambiente; isto é, antes da CF/88 não havia a tutela à moralidade administrativa nem ao meio ambiente.

Com relação ao meio ambiente, impende ressalvar, contudo, que mesmo antes da CF de 1988 já era possível, nos termos da LAP, impugnar atos ilegais lesivos ao patrimônio artístico, estético, histórico.

O pedido constante na ação popular pode ser sobre o objeto imediato ou mediato.

Objeto imediato é o provimento jurisdicional postulado na ação.

Tradicionalmente, o objeto imediato do pedido na ação popular era tido como um provimento jurisdicional de natureza constitutiva negativa ou declaratória e condenatória ressarcitória.

Para a proteção do meio ambiente, não é necessário que o cidadão espere que a lesão se concretize para, só então, ingressar com a ação, antes que isso ocorra, o cidadão já pode requerer a anulação ou a declaração de nulidade do ato, e a condenação do responsável em “perdas e danos”.

Se já houve o dano ambiental, a melhor opção é a reparação do dano ambiental por meio de tutela específica, ou seja, da recondução do meio ambiente ao estado anterior, através da obrigação de fazer ou não fazer.

Não há cabimento de pedido declaratório de nulidade em caráter preventivo, ou seja, antes da ocorrência do dano.

Já o objeto mediato, entende-se como sendo aquele que não é passível de ressarcimento, pois não há como valorá-lo. A moralidade administrativa entra nesse meio, uma vez que não há um objeto palpável para determinar um valor específico.

No que se refere à competência para a ação popular, segue a mesma ordem para atribuição de competência nas ações em geral.

A competência do STF, incidem as ações em duas, sendo as ações em que todos os membros da magistratura forem direta ou indiretamente interessados, ou se mais da metade dos membros do tribunal de origem estiver impedida ou for direta ou indiretamente interessada; ou as ações propostas contra o Conselho Nacional de Justiça ou contra o Conselho Nacional do Ministério Público.

Quanto ao STJ não há hipótese que possa comportar a propositura originaria de uma ação popular.

Não sendo a competência inerente a nenhuma das Justiças Especiais, analisa-se se é da Justiça Federal, não sendo, restará a competência das Justiças Estaduais ou do Distrito Federal.

É possível salientar que a competência segue um preceito de eliminação, onde não sendo da mais suprema, segue no sentido decrescente verificando o encaixe do caso concreto à autonomia de cada Justiça.

A própria CF/88 é quem determina a competência da Justiça Federal quanto aos casos de ações populares.

Nas causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal sejam interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, a competência é da Justiça Federal.

A competência será definida conforme a origem do ato impugnado.

Tradicionalmente, autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica para a prestação de serviços típicos da Administração Pública em regime descentralizado.

Uma vez constatado que a Justiça Federal não é competente, a competência restará na Justiça do DF ou Estadual.

Quando o pedido entre as ações populares dor o mesmo haverá a conexão entre as ações.

É desnecessário haver identidade no polo ativo para que se configure a continência ou a litispendência entre ações populares, visto que diversos autores poderão, em nome próprio, defender interesses de uma mesma coletividade, que, portanto, poderá ser atingida pelos efeitos da coisa julgada independentemente de quem propuser a ação. Logo, em que pese a diferença de autores, poderemos ter ações populares com idênticos objetos litigiosos (litispendência), ou, ainda, uma ação popular cujo objeto litigioso esteja contido no de outra (continência), havendo, em ambas as hipóteses risco de decisões conflitantes.

Nada impede que haja conexão entre uma ação popular e uma ação individual. Mesmo que uma trate da defesa de interesses individuais e a outra de uma coletividade, é possível que haja vínculo entre as relações jurídicas contidas nelas.

Quanto as provas, encontra-se descritas na LAP, havendo a omissão dessa lei, o CPC preenche tal lacuna. Assim, nas ações populares são cabíveis os mesmos meios de prova previstos no ordenamento, bem como os moralmente legítimos.

As ações populares serão instruídas pelos documentos indispensáveis à propositura da ação, de acordo com o artigo 283 do CPC. Para tanto, a LAP autoriza o cidadão a, antes de ajuizar a ação, requerer às demais entidades as certidões e informações que julgar necessárias, bastando, para isso, indicar a finalidade das mesmas.

Nas ações populares, também há o direito de certidão amparado constitucionalmente, não dependendo do pagamento de taxas.

As certidões e informações deverão ser prestadas no prazo de 15 dias a partir da emissão dos recibos dos respectivos requerimentos, e só poderão ser utilizadas para instruir a ação popular.

Poderá ser negada quando houver justificada. Havendo tal justificativa, a ação poderá ser proposta sem tais subsídios, requerendo-se, na inicial, que o juiz os requisite.

Não havendo uma justificativa para o não fornecimento das certidões ou para as cópias, incorre-se em crime tipificado no artigo 8º da LAP. Essa tipificação funciona como mecanismo de coerção, para que os destinatários dos requerimentos e requisições, atendam conferindo efetividade dos instrumentos necessários para a instrução da ação.

A LAP prevê expressamente a possibilidade de suspensão liminar do ato lesivo impugnado, para a proteção do patrimônio público. Mas, seja em função da inclusão do meio ambiente e da moralidade administrativa dentre os objetos mediatos da ação popular pela CF/88, seja em função da aplicação subsidiária do CPC, não há duvidas de que tais bens também são defensáveis, nas ações populares, por provimentos liminares.

Aplicam-se, por tal razão, em termos gerais, as mesmas regras do CPC: possibilidade de deferimento após justificação prévia ou, se o caso, inaudita altera pars; possibilidade de revogação da liminar outrora deferida, ou de concessão de liminar antes negada, caso sejam trazidos aos autos fatos novos que recomendem a revisão da decisão anterior; descabimento de liminares irreversíveis, etc.

O requerimento da liminar poderá ser pelo autor, pelo Ministério Público, ou pela entidade prejudicada pelo ato.

Poderá a liminar ser concedida não dependendo da oitiva do representante judicial da Fazenda Pública.

A requisição de documentos poderá ser efetuada pelo magistrado.

A citação dos réus segue o normatizado no Código de Processo Civil. Qualquer responsável, cuja identidade somente se torne conhecida no curso do processo, poderá ser citado mesmo depois do saneamento do feito, desde que seja antes de prolatada a sentença.

O prazo para contestar a ação popular é de 20 dias, sendo prorrogável por mais 20, não havendo demais aumento do prazo em se tratando da Fazenda Pública, mesmo por que, em grande maioria das ações, a Fazenda figura o polo passivo, tendo seu benefício de prazo já incluído no prazo estipulado.

A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado poderá optar por três atitudes distintas, sendo: contestar o pedido; abster-se de contestar o pedido; ou atuar não lado do autor.

O Ministério Público deverá ser intimado, ao ato de citação dos réus, sob pena de nulidade absoluta. Sua participação é de difícil definição, uma vez que pode atuar desde fiscal da lei, ou como órgão ativador da prova, ou até mesmo como auxiliar do autor.

Embora o Ministério Público não possa ajuizar uma ação popular, qualquer de seus membros poderá atuar no polo ativo desde que em nome próprio.

O Ministério Público acompanhará o andamento da ação, primando para que sejam observadas as normas processuais de ordem pública e se os objetivos da ação popular tem sido atingidos. Funciona também para apressar a produção da prova e providenciar para que as requisições de documentos sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.

Caso o autor vir a desistir da ação, ou dar motivo para a absolvição de instancia, o Ministério Público poderá, depois da publicação de editais, promover o prosseguimento da ação.

A aplicação da sentença segue as regras do CPC, exigindo como requisitos a existência de relatório, fundamentação e dispositivo, obedecendo, também, o princípio da congruência.

Não havendo formulação do pedido condenatório, a lei o reputa insito no pedido de invalidação do ato lesivo.

A sentença que extinguir o processo sem julgamento de mérito, ou que julgar improcedente o pedido, estará, em regra, sujeita ao reexame necessário, somente produzindo efeitos depois de confirmada pelo tribunal competente.

Já da sentença que julgar procedente o pedido não haverá reexame neces­sário. Nesse caso, caberá apelação, com efeito suspensivo.

As ações populares que visem a condenação com a obrigação de pagar, sempre que o valor da lesão ficar demonstrado durante a fase de conhecimento, ele será fixado na própria sentença condenatória.

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